Стратегический анализ в правоохранительной сфере. Учебное пособие

рующихся на развитии и воспроизведении этих знаний, а также отвечающих за предвидение последствий принятых правителями решений, например, в области планирования сельскохозяйственных работ или ведения военных действий. При этом основные способы продуцирования знаний основывались на здравом смысле или обращались к мистицизму, ритуалу, оккультным силам в предсказании будущего, хотя в какой-то мере были связаны с наблюдаемой реальностью и практическим опытом.

История формирования специалистов стратегического управления в различных областях жизнедеятельности общества описана М. Вебером1. Управление государственными финансами, военное дело и судопроизводство — это основные сферы, в которых профессиональное знание одержало победу над самовластием государя. С начала эпохи Возрождения производство значимого знания о возможностях стратегического управления обрело характер относительно независимого вида деятельности2. И лишь в XIX в. зародилась новая генерация специалистов в области стратегического анализа и управления, делающая ставку на научные методы и процедуры исследования, систематический сбор и изучение эмпирических данных.

Образованные совместными усилиями ученых, банкиров и промышленников в 1830 г. в г. Манчестере статистические общества предприняли попытку заменить философские подходы в мышлении и анализе социальных проблем статистическим изу- чением данных, характеризующих процессы урбанизации, индустриализации и их противоречивые социальные последствия. Такие же инициативы имели место во всей Западной Европе, где увлечение количественными методами исследования сочеталось с идеями осуществления социальных реформ, поскольку противоречия зарождавшегося индустриального общества порождали нестабильность.

Лица, принимающие решения в правительстве, финансовом секторе, промышленности, нуждались в объективной информации, позволяющей увеличивать потенциальные возможности социального и политического контроля в условиях индустриальной экспансии. В этом аспекте прикладные науки — статистика,

1 Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избр. произв. М.: Прогресс, 1990.

2 См. об этом подробнее: Бурлацкий Ф.М. Загадка Макиавелли. М.: Рипол Классик, 2003. С. 352.

11

демография, оформившиеся позже социология и экономика, государственное управление — стали развиваться в ответ на вызовы практических проблем понимания все усложняющихся социальных систем. Развитие новых методов исследования было результатом объективной потребности элиты (политической, экономической) в использовании продукта стратегического анализа, построенного на научной основе, в целях политического и административного контроля.

Âсовременной России стратегическое управление и его неотъемлемая составляющая — стратегический анализ по сравнению с другими направлениями научных отраслей, пожалуй, самые быстроразвивающиеся дисциплины. Многие теоретики управления включились в практические процессы для решения именно прикладных проблем. Закономерен интерес и к истории возникновения стратегического анализа в нашей стране. Одним из первых, кто осуществил постановку методологических подходов в политологии и социологии, был А. Стронин, разделивший политическое знание на «теоретическую науку» и «практическое искусство». Один из разделов его фундаментального труда носит актуальное для современности название — «Политическая диагностика и прогностика России»1.

П. Сорокин в своей книге «Система социологии» (1920), развил эти положения, увязывая прикладные аспекты социологии с социальной политикой — прикладной дисциплиной. Последняя, по его мнению, опираясь на законы, выведенные теоретической социологией, предоставляла практические возможности управления социальными процессами.

Âсоветский период теоретические исследования в политикоуправленческой сфере осуществлялись в рамках парадигм диалектического и исторического материализма. Прикладные исследования находили свою реализацию в стратегии и тактике управления государством, организационном строительстве институтов советской политической системы, переносясь в сферу аналитического обеспечения деятельности институтов власти (ЦК КПСС, Правительства, КГБ, МИД, ЦК ВЛКСМ). Сами исследования подразделялись на внешнеполитические и внутриполитические. Эти документы, как правило, засекречивались, так как выполнялись собственными аналитическими структура-

1 А. Стронин. Политика как наука. СПб., 1872.

12

ми: КГБ, ГРУ, военной контрразведкой, некоторыми подразделениями АН СССР, Институтом США и Канады, ИНИОН.

Â70-õ годах XX в. в стране вышел целый ряд работ, посвященных стратегическому анализу и прогнозированию внешнеполитических ситуаций, которые явились своеобразной методологической основой современных научных разработок в этой области знания (А. Сергиев, А. Кокошин, С. Мелихов, и др.). Начиная с 1990 г. в стране образовалось немало различных аналитических центров, обеспечивающих информационноаналитическую поддержку государственных и общественных структур. В частности: Экспертный институт Российского союза промышленников и предпринимателей, Институт социальнополитических исследований РАН, Центр стратегического анализа и прогноза, Центр «Идем», Институт политических технологий.

Âсистеме МВД первое упоминание о стратегическом анализе появилось одновременно с созданием в центральном аппарате в мае 1968 г. организационно-инспекторского управления на правах главка. И прозвучавшая фраза его создателя С.М. Крылова «о краеугольном камне» в деятельности этого подразделения по участию в разработке, принятии и реализации управленческого решения — единстве трех важнейших составляющих: анализе, организации и контроле. Особое внимание акцентировалось на том, что «…ни одна эффективная милицейская система не в состоянии функционировать без совершенной информационно-аналитической системы, ибо чем сложнее социальные процессы, чем они динамичнее, чем масштабнее работа милиции, чем выше требовательность к ней, тем выше соответственно требовательность и к информации… Мы ориентируемся сейчас на информацию оперативную. Нам нужна информация, которая позволит непрерывно влиять на любые процессы в интересующей нас сфере» (разрядка — наша).

Несмотря на противодействие многих партийных и государственных чиновников, С.М. Крылов организовал систему анализа и прогноза преступности в стране, республиках, краях и областях, ввел перспективное планирование, ставшее прообразом современных федеральных и региональных комплексных и целевых программ борьбы с преступностью, укрепления и совершенствования деятельности органов внутренних дел. В целях обеспечения научной базы для осуществления стратегического

13

анализа правоохранительной сферы по его инициативе был создан Главный научно-исследовательский центр управления и информации МВД СССР, а в 1974 г. — Академия МВД СССР1.

Сегодня проблемы функционирования правоохранительной системы в условиях организованно и активно сопротивляющейся агрессивной преступной среды являются одним из актуальнейших направлений прикладного анализа социальных конфликтов и путей их разрешения, к которым с полным основанием относятся организованная преступность и коррупция. Слабым местом прикладной аналитики остаются обоснование и выбор альтернативных стратегических решений в правоохранительной сфере жизнедеятельности общества. Данные обстоятельства во многом обусловлены объективными причинами, к которым относится закрытость механизмов принятия стратеги- ческих решений в этой сфере либо особый порядок или эксклюзивный характер разработок, выполненных по договорам.

Важной проблемой всех, кто занимается прикладным стратегическим анализом в правоохранительной сфере, является становление профессионального научного сообщества. Без такого сообщества не может полноценно развиваться данная дисциплина. Кроме того, не может быть эффективным влияние экспертов на реальные социальные процессы, связанные с преступностью и обеспечением социальной безопасности от несомых ею реальных и потенциальных угроз обществу.

Одним из серьезных противоречий и препятствием к организации аналитической деятельности на современном уровне может быть осмысление профессиональным сообществом того факта, что интеллектуальные способности ученых правоохранительной отрасли, оценивающие эффективность борьбы с преступностью как низкую, несравнимо выше, нежели коллективные возможности практических подразделений по обеспечению реальной социальной безопасности общества от ее вызовов или способности практики своевременно отвечать на зарождающиеся негативные тенденции в социальных процессах и явлениях, несущих угрозы обществу от преступных проявлений.

Поэтому, чтобы утвердить необходимость практической зна- чимости стратегического анализа, он должен не только осуществляться на высоком профессиональном уровне, но и быть востребованным и применимым субъектами, компетентными при-

1 Крылов С.М. Избранные труды (1967—1979 гг.). М., 1999. С. 7—13, 131—134 и др.

14

нимать стратегические решения в процессе управления правоохранительной отраслью.

Другое противоречие исходит из понимания того, что ясные и четкие стратегические решения, касающиеся правоохранительной сферы, не являются продуктом анализа, потому что оказывается недостижимым необходимое согласие заинтересованных субъектов в отношении стратегических целей, а также политическое осознание критериев их достижения. Актуальные проблемы борьбы с преступностью и коррупцией все больше приобретают характер конфликтов ценностей. А стратегический анализ правоохранительной сферы предполагает существование в обществе широкого ценностного согласия в качестве своей необходимой предпосылки.

Таким образом, чем шире ценностные разногласия, чем меньше стратегических решений, приемлемых для всех заинтересованных сторон, тем более проблематичным становится знание. Нарастание антагонизма в системе ценностей, поляризации интересов социальных групп и в первую очередь элит необходимо рассматривать в качестве существенных факторов, обусловливающих необходимость корректировки правоохранительной политики (Большой стратегии). Поэтому поиск путей решения этих проблем напрямую связан с формированием нового направления в социологии управления — стратегического управления правоохранительной сферой.

1.1.2.Актуализация профессии системного аналитика в стратегическом

управлении правоохранительной сферой

Стратегический анализ правоохранительной сферы, инфор- мационно-аналитическая деятельность как профессия и как раздел дисциплины «Теоретические основы стратегического управления в правоохранительной сфере» еще только переживают свое становление. Специалисты же, способные считать себя профессиональными аналитиками, составляют среди них лишь незначительную часть. Это те, кто владеет искусством и ремеслом системного аналитика, способного участвовать в разработке стратегических решений в отрасли.

Структура процесса стратегического анализа правоохранительной среды в стратегическом управлении состоит практиче- ски из трех блоков:

15

1)анализа правоохранительной проблемы и альтернатив стратегического решения;

2)выработки и принятия стратегического решения;

3)реализации стратегического решения.

Исходным элементом структуры является процесс идентификации значимой для стратегического решения правоохранительной проблемы. Профессиональный системный аналитик задействован в первом блоке мероприятий, выход которого характеризуется альтернативными вариантами решений в рекомендательной форме.

Во втором блоке осуществляется выбор одного из вариантов решений и нормативное его закрепление.

Третий блок предполагает реализацию принятого решения посредством конкретных действий. При этом понятно, что ролевые позиции системного аналитика, лица, в чью компетенцию входит принятие стратегического решения, и исполнителя решения не совпадают.

Второй блок должен обязательно предусматривать оценку эффективности и результативности принимаемых правоохранительным субъектом стратегических решений. И это также входит в функциональные обязанности специалиста, осуществляющего стратегический анализ правоохранительной среды управления. Необходимость этой процедуры возникает потому, что процесс оценивания, как правило, порождает новые проблемы, «высве- ченные» практикой реализации прежних решений. Это, в свою очередь, требует их проработки и корректировки, а также применения и последующей повторной оценки.

Подчеркнем, что содержательно стратегический анализ правоохранительной сферы не ограничен рамками выработки альтернатив и оценки принимаемых правоохранительным субъектом решений. Обязанность системного аналитика заключается в выработке вариантов стратегического решения, имеющего высокие шансы достижения стратегической цели.

Помимо этого стратегический анализ правоохранительной проблемы и ее решения должен быть дополнен анализом проходимости, учитывающим факторы и обстоятельства, способные повлиять на судьбу стратегического решения на этапе его принятия. Также необходимым функциональным элементом системного аналитика является изучение и выработка рекомендаций по обеспечению успешной реализации стратегического решения в практической деятельности правоохранительного субъ-

16

екта. Поскольку системный аналитик не является ни лицом, принимающим стратегическое решение, ни его исполнителем, анализ проходимости и возможностей реализации должен быть выполнен загодя и найти свое отражение в рекомендациях.

В правоохранительном субъекте системные аналитики могут работать на различных уровнях и в различных организационных структурах, включая федеральные, региональные органы, ведомственные исследовательские институты и учреждения профессионального образования, научные лаборатории и ассоциации. Также правоохранительным субъектом для осуществления стратегического анализа могут быть приглашены специалисты, работающие над правоохранительными проблемами, со стороны — из независимых аналитических центров и организаций.

Принимая во внимание, что в различных правоохранительных субъектах специалисты-аналитики различаются по своему должностному положению, можно предложить классификацию статусных и ролевых позиций, широко распространенную в западной литературе1.

Под ролью понимается совокупное поведение, обоснованно ожидаемое от данного субъекта. По этому критерию можно выделить штатных помощника, советника руководителя и инспекторов информационно-аналитических подразделений правоохранительного субъекта, а также приглашенных со стороны консультантов-технологов, занимающихся изучением правоохранительных проблем. Все перечисленные категории специалистов должны владеть системным анализом правоохранительной сферы.

Помощник, как правило, является наиболее доверенным лицом субъекта, компетентного принимать стратегические решения. Эта фигура обычно посвящена во все служебные дела. Он осведомлен не только о профессиональных проблемах, но и о планируемых правоохранительным субъектом (должностным лицом) стратегических решениях, а также — об определяющих их условиях (политических, финансовых, материально-технических и т.д.). Помощник вовлечен в широкий круг самых разнообразных интересов и инициатив, в силу чего от него ожидают глубокого экспертного знания правоохранительной отрасли. Кроме того, от него требуется обладание навыками организации аналитического процесса с умением привлекать при необходимости в роли совет-

1 Ñì. íàïð.: Meltsner A. Policy: Analysts in the Bureaucracy. Berkeley, 1976.

17

ников внешних экспертов. При этом помощник несет личную ответственность за результаты экспертизы.

Советник относится к категории более глубоких и достаточ- но узких специалистов в правоохранительной сфере. Это более «статусная» должность, зачастую отмеченная такими знаками профессионализма, как ученая степень и/или ученое звание, авторитет в исследовательском (аналитическом) сообществе. От системного аналитика этой категории ожидается независимое, нейтральное экспертное заключение по правоохранительным проблемам. Следует подчеркнуть, что данная категория специалистов достаточно редко ставится в известность о характере интереса субъекта стратегического управления правоохранительной сферой, планируемых действиях и связанных с этим конкретных обстоятельствах. Взаимоотношения между советниками и субъектами, осуществляющими стратегическое управление правоохранительной сферой, должны носить формализованный характер. Советник не может нести ответственность за действия, вытекающие за рамки данных им рекомендаций.

Инспектор — штатный сотрудник, выполняющий роль системного аналитика. Его функция практически ничем не отли- чается от помощника. Исключение составляет его положение в зависимости от того, работает он в группе и подчиняется ее руководителю либо осуществляет проект самостоятельно от на- чала до конца. Как и помощник, если он работает один, то полностью несет ответственность за результаты аналитической работы и внесенные предложения по решению разрабатываемой проблемы.

Роль консультанта-технолога укладывается в сочетание признаков, присущих помощнику и советнику. Но это специалист, который является приглашенным, а не штатным сотрудником. Отношения между консультантом-технологом и субъектом, принимающим решения, редко носят долговременный характер. Исполняя роль системного аналитика, как правило, несет лич- ную ответственность за успех предлагаемых им стратегических решений и поэтому достаточно полно информируется обо всех сторонах правоохранительной проблемы. Он ведет проект на всех стадиях от постановки правоохранительной проблемы до принятия стратегического решения, становится членом команды, будучи внешним привлеченным участником. Роль консуль- танта-технолога позволяет аналитику сохранять самостоятельность и активность, брать на себя инициативу не только в предложении вариантов решения, но и в постановке проблем.

18

Под статусным положением понимается совокупное отношение, обоснованно ожидаемое данным субъектом со стороны окружающих. В соответствии с этим критерием можно выделить технократа, юриста, инициативного аналитика.

Технократ может быть представителем любой научной дисциплины (социологом, математиком, кибернетиком, юристом и т.д.). Такой тип полагает, что объективность в стратегическом анализе, в том числе и исследовании правоохранительной сферы, является базовой ценностью, а свои умения и навыки аналитической работы — критерием собственной профессиональной легитимности. Технократ предпочитает стандартизированные общепризнанные методы и инструменты аналитических исследований, разработанные в таких научных дисциплинах, как социология, статистика, математика. Придает особое значение методологической стороне анализа, которая особо ценится в любой отрасли науки. Его задача — давать по результатам исследования объективные рекомендации в отношении последствий предлагаемых стратегических решений.

Юрист. Данный тип системного аналитика придает первостепенное значение ответственности за выводы проведенной аналитической проработки. Полагает, что при принятии стратегического решения главное — ориентироваться на результативность принимаемых усилий при достижении поставленных целей. Такой тип доминирует в системе правоохранительных субъектов, особенно в практических органах.

Инициативный аналитик может находиться как внутри системы, так и вне ее. Аналитики, относящиеся к этому типу, убеждены, что их профессиональная деятельность должна выступать в качестве инструмента в реализации собственных жизненных ценностей и принципов. Фокусируют особое внимание на социальных ценностях при решении правоохранительных проблем, нежели на ценностях профессионального характера (объективности анализа, ответственности за проведенное исследование и т.д.). Часто рассматривают себя проводником различных базовых общественных интересов, например социальной справедливости. Если результаты анализа расходятся с личными позициями, могут поставить под сомнение неоднозначные допущения или критерии оценки, неизбежные при анализе комплексных правоохранительных проблем.

Суммируя статусную и ролевую характеристику, можно в первом приближении определить модель профессиональных и лич-

19

ностных качеств, которыми должен обладать системный аналитик, занятый в правоохранительном субъекте:

1)развитые технические и аналитические навыки;

2)ясные нравственные и гражданские установки;

3)представления о том, в какой мере его личные предпочтения оказывают влияние на процесс анализа и решение проблем;

4)способность объективно оценивать информацию, несмотря на личные мотивы, а также отношение к ней субъекта, принимающего стратегическое решение;

5)умение анализировать объективные и субъективные ограничения при выработке правоохранительных альтернатив;

6)обладание волей и навыками мобилизации кадровых, на- учных, информационных, организационных, финансовых ресурсов, необходимых для успешного принятия и реали-

зации правоохранительных стратегий.

Проблема объективности либо открытой или неявной предвзятости рекомендаций, выходящих из-под пера аналитиков, имеет не только этическую сторону (последствия стратегических решений), но и методологическую (взаимоотношения системного аналитика и научного сообщества), и гражданскую (взаимоотношения системного аналитика и общества). Так, например, гражданский аспект данного вопроса связан с представлением о целостности процесса принятия стратегических решений и роли системного аналитика в нем. Способен ли он в проведенном анализе и вытекающих из него практических рекомендациях учесть все возможные последствия предлагаемых решений и интересы всех затрагиваемых им сторон?

В современном обществе все политические решения, в том числе и в правоохранительной сфере, необходимо рассматривать в качестве продукта конкурентного процесса, право на участие в котором в той или иной форме имеют все организованные групповые интересы. Не должно существовать практики отказа и в открытом доступе к процессу проектирования будущей социальной безопасности общества от вызовов и угроз преступности. В сегодняшней множественности мнений принцип социальной справедливости должен реализовываться не столько в каждом отдельно взятом государственном решении, сколько в общей институализированной системе процедурных гарантий, предотвращающей незаконное присвоение властных полномо-

20