Стратегический анализ в правоохранительной сфере. Учебное пособие
.pdfплана представляет собой совокупность мер по преодолению разрыва между настоящим и будущим. В числе мер могут быть информационные, коммуникационные, научные, финансовые, организационные и управленческие, технические и др.
4. Определение путей достижения стратегических целей. Их источниками и инициаторами могут быть различные подразделения и службы. При этом генерирование идей может осуществляться с помощью различных методов — «мозгового штурма», опросов, анкетирования, экспертных оценок и т.п.
2.2.3.Методы сценариев и сравнения альтернативных вариантов правоохранительной стратегии
Взаимодействие, существующее между стратегическими решениями, структурой и средой функционирования правоохранительного субъекта, способно меняться во времени, создавать сложные ситуации и влиять на развитие правоохранительных органов. Взаимозависимость множества факторов в правоохранительной сфере усложняет прогнозирование стратегиче- ских альтернатив. Разработка возможных сценариев будущего безопасного состояния общества от преступности всегда основана на потенциальных возможностях правоохранительных субъектов, описанных количественными и качественными показателями.
Под разработкой правоохранительным субъектом стратегиче- ского решения можно понимать конструирование вариантов (сценариев) развития будущего состояния социальной системы: правоохранительного субъекта, системы безопасности общества от вызовов и угроз преступности, ее видов и т.д. Конструирование осуществляется с различных позиций. В частности, в аспекте будущего поведения правоохранительного субъекта, его внутренних и внешних системных взаимосвязей, деловой и административной среды. Или с позиции социальных, политических показателей, финансовых затрат и экономической эффективности развития. Несмотря на то что на деятельность правоохранительного субъекта оказывает влияние множество факторов, все подходы к разработке стратегических решений исходят из необходимости формирования будущей модели объекта стратегиче- ского управления правоохранительной сферы, руководствуясь небольшим количеством факторов. И от того, какие из них яв-
121
ляются наиболее значимыми, может зависеть прогноз развития социальной безопасности общества от преступности и правонарушений.
Метод сценариев. Является актуальным инструментом разработки специалистами сценариев развития анализируемой проблемной ситуации в правоохранительной сфере и принятия стратегических решений. Позволяет законодателю или правоохранительному субъекту в ходе разработки сценариев будущего поведения системы формулировать стратегические альтернативы на основе детальных контрастных картин будущего состояния социальной безопасности общества от вызовов и угроз преступности. К примеру, вывод из осуществленного Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ стратегического анализа позволяет реально предвидеть общие тенденции будущего развития российского законодательства: «Вариант первый. Ориентация на увеличение общего количества законов не дает необходимых результатов, поскольку по-прежнему придает им самодовлеющий характер, отрывает их от целевых программ и других актов. Вариант второй. Параллельное развитие федерального законодательства и законодательства субъектов РФ может укрепить их законодательную базу, но излишняя стремительность темпов законодательства затруднит реализацию самих федеральных законов. Вариант третий. Уменьшение объема регионального законодательства позволит сделать акцент на реализации федеральных законов. Вариант четвертый. Большая функциональная обоснованность законов и их связей с процессом саморегулирования. Наиболее предпочтителен по своему комплексному содержанию»1.
Возможны различные методики проведения сценарного анализа. Например, Л. Фаэй и Р. Рэнделл приводят такую схему применения сценарного метода2. В ходе описания сценарного процесса конструируется набор из четырех сценариев, учитывающих возможные потрясения, которые произойдут в отрасли. Затем разрабатываются непосредственно стратегические альтер-
1 Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004. С. 19—20.
2 Фаэй Л., Рэнделл Р. Курс МВА по стратегическому менеджменту: Пер. с англ. М.: Альпина Бизнес Букс, 2004.
122
нативы в рамках каждого сценария. Методика, разработанная С.А. Поповым1 и модифицированная в соответствии с потребностями стратегического анализа правоохранительной сферы, включает в себя следующие стадии:
•по результатам стратегического анализа внешней и внутренней среды определяются все возможные ключевые направления развития правоохранительной проблемы на предполагаемый сценарный период, затем анализируются все ключевые стратегические решения, которые правоохранительный субъект собирается принять с учетом разрабатываемых сценариев;
•далее фиксируются и анализируются основные факторы внешней и внутренней правоохранительной среды (что произойдет обязательно, что — случайно), которые будут определять благоприятные и неблагоприятные воздействия на деятельность правоохранительного субъекта;
•факторы внешней среды ранжируются в соответствии с двумя критериями — важности и степени неопределенности каждого фактора в целях принятия правоохранительным субъектом стратегических решений обеспече- ния социальной безопасности общества от угроз преступности, признанных ключевыми в начале сценарного процесса;
•по результатам ранжирования правоохранительным субъектом на основе использования наиболее значимых факторов выявляются альтернативные решения по каждому сценарию, которых не должно быть более четырех;
•в каждом сценарии по каждому выявленному фактору внешней и внутренней правоохранительной среды также осуществляется анализ;
•затем аналитической группой разрабатываются стратегиче- ские альтернативы обеспечения социальной безопасности общества от преступности по каждому сценарию с оценкой рисков, связанных с вероятностью наступления тех или иных сценариев;
•завершается этот процесс разработкой характерных индикаторов (показателей) по каждому сценарию, которые на
1 См.: Попов С.А. Стратегическое управление: 17-модульная программа для менеджеров «Управление развитием организации». Модуль 4. М.: ИНФРА-М, 1999.
123
ранней стадии реализации правоохранительной стратегии позволят определить, ближе к какому сценарию стали развиваться реальные события в правоохранительной сфере.
Квалифицированно разработанные сценарии дают возможность с полной отчетливостью определить перспективы развития проблемной ситуации как при применении правоохранительными и другими социальными субъектами различных управляющих воздействий, так и при их отсутствии. Сценарии ожидаемого развития правоохранительной сферы позволяют своевременно осознать вызовы и угрозы социальной безопасности общества от преступных проявлений и правонарушений, которыми чревато неблагоприятное развитие событий. Сопоставление и оценка возможных сценариев развития правоохранительной ситуации под воздействием различных управляющих воздействий социальных субъектов, а также фоновых, не зависящих от действий правоохранительного субъекта, способствуют принятию единственно правильных стратегических решений по удержанию или развитию в нужном направлении будущего состояния социальной безопасности общества от преступности.
Метод предписывает создание социальных технологий разработки сценариев, обеспечивающих более высокую вероятность выработки эффективного стратегического решения в тех проблемных ситуациях, когда это возможно, и более высокую вероятность сведения ожидаемых потерь к минимуму в тех ситуациях, когда потери неизбежны. Наукой разработаны различные сценарные методы, которые вполне могут использоваться в правоохранительной практике: получение согласованного мнения; повторяющееся объединение независимых сценариев; матрицы взаимодействия и др.
Стратегические альтернативы в управлении правоохранительной сферой можно представить в виде вариантов стратеги- ческого изменения системы социальной безопасности личности, общества, государства, позволяющих правоохранительному субъекту достичь стратегических целей в борьбе с преступными проявлениями и правонарушениями. Каждая сформулированная стратегическая альтернатива должна предоставлять правоохранительному субъекту разные возможности и характеризо-
124
ваться разными затратами, а также результатами. Это в конеч- ном итоге и предопределяет необходимость стратегического выбора.
С некоторой степенью условности альтернативы, сформулированные правоохранительным субъектом в процессе проведения стратегического анализа, можно подразделить на три группы.
Первая группа — альтернативы постепенного совершенствования стратегического управления правоохранительной сферой. К данной группе относят варианты продолжения, корректировки действующих и ранее принятых правоохранительных стратегий. В практической деятельности правоохранительных субъектов подавляющее большинство разрабатываемых стратегических альтернатив относятся к этой группе.
Вторая группа — альтернативы обновления стратегического управления. Отталкиваясь от текущей стратегии, правоохранительный субъект одновременно существенно меняет направление деятельности, предусматривая крупные изменения в масштабах, принципах и целях правоохранительной стратегии, а также критическое отношение к доминирующим представлениям о законодательной и правоохранительной деятельности, к существующим методам борьбы с преступностью.
Третья группа — инновационные альтернативы правоохранительных стратегий. Этот тип альтернатив всегда ведет к радикальным изменениям в правоохранительной стратегии, использует совершенно новые прорывные подходы в борьбе с преступностью и ее новыми видами, предполагает новое мышление и новые методы анализа.
Процесс разработки и оценки стратегических альтернатив управления правоохранительной сферой предполагает следующие шаги:
1)подготовка оптимального числа (3—7) возможных стратегических альтернатив поведения правоохранительной среды управления с привлечением наибольшего числа руководителей высшего и среднего звена правоохранительного субъекта. Это будет способствовать выбору наилучшего варианта;
2)доработка аналитической группой стратегических вариантов с учетом поведения внешней правоохранительной среды и изменениями внутренней среды правоохранительного субъекта. Этот шаг заканчивается формированием «гнездо-
125
вой структуры» каждой альтернативы, состоящей из нескольких иерархических уровней. А так как каждый вариант представляется в виде соответствующих комбинаций возможных стратегических решений управления правоохранительной средой, то этот метод получил в теории название метода «портфеля стратегий». Последний представляет собой иерархическую структуру правоохранительных стратегий, включающих три уровня:
•уровень государственной политики (Большой стратегии);
•уровень стратегии правоохранительной и/или законодательной системы в целом;
•уровень стратегий правоохранительного субъекта (прокуратура, МВД, ФСБ и т.д.);
•уровень отдельных направлений деятельности правоохранительного субъекта;
•функциональный уровень стратегии, т.е. стратегии служб, обслуживающих основные виды деятельности и подсистемы правоохранительного субъекта (кадровая, финансовая,
материально-техническая, научная, профессионально обу- чающая и т.д.);
3)оценка предлагаемых к рассмотрению альтернатив правоохранительной стратегии с точки зрения достижения миссии правоохранительного субъекта, стратегических целей, существующих ограниченных возможностей их реализации. Завершается этап выбором стратегического варианта, наиболее полно соответствующего развивающейся смоделированной правоохранительной ситуации по обеспече- нию социальной безопасности общества от вызовов и угроз преступности.
Для достижения успеха правоохранительные стратегии должны быть согласованы и взаимоувязаны друг с другом. Каждый уровень образует стратегическую среду управления для последующего уровня. Другими словами, на стратегический план нижнего уровня накладываются ограничения стратегии более высоких уровней иерархии.
Формирование стратегических альтернатив и стратегический выбор на этапе принятия решения становятся главным предметом стратегического анализа и оценки со стороны правоохранительного субъекта. Можно назвать несколько подходов к сравнительной оценке стратегических альтернатив. В частности, со-
126
циальный, правовой, экономический критерии, в соответствии с которыми осуществляется тот или иной альтернативный выбор правоохранительной стратегии.
В настоящее временя стратегическое управление в правоохранительной сфере традиционно характеризуется большей ориентацией на количественные методы оценки результатов деятельности правоохранительных субъектов, например, на абсолютное количество зарегистрированных и раскрытых преступлений или лиц привлеченных и осужденных судом к уголовной ответственности и т.п. Хотя следует подчеркнуть, что угрозу для общества представляют качественные характеристики преступности, которые выражаются в общественной опасности, тяжести, организованности, рецидиве преступности, профессиональности.
По данным криминологических исследований, современная правоохранительная стратегия в значительной степени ориентирована на экстенсивные, нежели интенсивные методы. По большей части осуществляется борьба с теми, «кто совершил примитивное и очевидное деяние, кто не смог “замести следы”, кто не способен квалифицированно себя защитить (кто не умеет врать), кто не прикрыт депутатской и иной должностной неприкосновенностью, у кого нет защиты наверху; кто плохо понимает презумпцию невиновности, у кого нет оснований блефовать, что его преследуют по политическим мотивам, у кого нет средств на известного адвоката, кто не может внести залог и выйти на свободу до суда для “заметания следов”, кто не может сфабриковать или добыть необходимый компромат на своих преследователей, кто не может просто откупиться от них и т.д.»1. Более того, некоторые эксперты отмечают, что за- частую у практических работников правоохранительной сферы хватает квалификации лишь на «борьбу с потерпевшими» от правонарушений (сбор компромата, шантаж, укрытие от учета и регистрации, необоснованные отказы в возбуждении уголовного дела и т.п.).
При этом в современной практике контроля эффективности правоохранительной системы со стороны государства и общества главное внимание акцентируется на соответствии фактиче- ских и запланированных затрат на ее содержание. В то же время
1 Криминология: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. М.: Норма. 2009. С. 105.
127
ключевой позицией любых государственных затрат должна являться та, которая характеризуется степенью выполнения правоохранительным субъектом своей миссии, достижением поставленных целей необходимого обеспечения социальной безопасности каждой личности, отдельных социальных групп и общества в целом от совершенных или потенциальных преступных посягательств и правонарушений и соответствием понесенных затрат полученным результатам.
В теории встречаются различные методы выбора альтернатив, которые могут применяться правоохранительным субъектом в стратегическом анализе1. Выбор наилучшей стратегической альтернативы правоохранительным субъектом становится простым, если он руководствуется, лишь одним критерием. Однако в правоохранительной практике может возникать необходимость осуществлять выбор, учитывая различные критерии. В этом случае целесообразно подобрать компромиссную позицию между различными критериями.
Для сопоставления альтернатив по несопоставимым критериям применяется метод удовлетворительных альтернатив. Он предполагает определение допустимых пороговых значений и напоминает всем известную формулу «зачет — незачет». Например, если критерий сформулирован как «минимизация нарушений законности при расследовании уголовных дел», то пороговым значением может быть «сокращение нарушений законности не менее чем на Х единиц по сравнению с предыдущим периодом». Определив допустимые пороговые значения для нескольких критериев, исключаются те альтернативы, которые не «прошли» их.
Другим методом сопоставления альтернатив по несопоставимым критериям является метод предпочтительных (доминантных) альтернатив, который предусматривает порядковое ранжирование каждой из альтернатив по каждому из критериев. То есть альтернативы выбираются по мере удовлетворения критерию. Стратегическая альтернатива признается правоохранительным субъектом предпочтительной, если она превосходит по меньшей мере одну конкурирующую альтернативу и не уступает всем остальным.
1 Ñì.: Patton C.V. and Sawicki D. Basic Methods of Policy Analysis and Planning Englewood Cliffs. Prentice Hall, 1986; Weimer D., Vining A. Policy Analysis. Concepts and Practice. Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1992.
128
Методом исключения определяется одна или несколько доминантных альтернатив, в равной степени удовлетворяющих применяемым критериям. Вместе с тем данный метод не всегда может служить способом оптимального стратегического решения. Но он может быть полезен аналитику, задействованному правоохранительным субъектом в следующих случаях:
1)если сформулировано значительное количество стратеги- ческих альтернатив, большая часть из которых в дальнейшей работе подлежит отсеиванию;
2)если доминантные альтернативы могут быть упорядочены, но не могут быть выражены в интервальной шкале;
3)если стратегические альтернативы подлежат сравнению как по количественным, так и по качественным критериям;
4)если правоохранительный субъект ограничен во времени,
àтакже в случаях, когда результаты, полученные этим методом, выходят неоднозначными (более одной альтернативы). В этом случае следует осуществить доработку с по-
мощью других методов.
Еще одним методом из этой же группы, пригодным для использования в стратегическом анализе правоохранительной среды, является модифицированный метод (матрица Брайтмана). В соответствии с ним выбранные правоохранительным субъектом критерии подразделяются на две категории по степени их значимости: необходимые и желательные. Первые оцениваются по степени «зачет — незачет» на основе пороговых значений. Те стратегические альтернативы, которые проходят все необходимые критерии, рассматриваются дальше в соответствии со степенью удовлетворения желательным критериям, шкалированным не менее чем на порядковом уровне. Например, можно шкалировать все альтернативы в диапазоне от 1 до 10 по каждому из критериев (где 10 — полное удовлетворение критерию). После этого аналитики выбирают альтернативу, набравшую наибольшую сумму баллов либо наибольшее произведение баллов.
Необходимо отметить, что в практике стратегического управления правоохранительной сферой сценарный метод стратегических решений по обеспечению социальной безопасности общества от преступности может оказаться хорошим для одних и плохим для других сценариев. В силу данного обстоятельства целесообразно тщательно анализировать и учитывать риски,
129
соответствующие тому или иному сценарию, иметь эффективную систему раннего обнаружения (используя необходимые показатели) или осознанно вести поиск таких стратегических решений, которые будут приемлемыми для всех разработанных сценариев.
Обобщая сказанное, следует подчеркнуть некоторые моменты.
1.При осуществлении правоохранительным субъектом стратегического анализа целесообразно использовать всю совокупность разнообразных методов стратегического анализа, соединяющих элементы различных подходов для решения многоуровнего комплекса задач по обеспечению процесса выработки, принятия и реализации стратегических целей.
2.Экспертами отмечается, что хотя в стратегическом анализе и наблюдается тенденция движения от субъективных методов к объективным и от наивных к каузальным методам прогнозирования, однако эта динамика оставляет желать лучшего.
Âправоохранительной же практике субъективные методы прогнозирования доминируют над объективными, особенно в вопросах, имеющих высокую значимость для должностных лиц, принимающих стратегические решения. Их субъективное мнение играет более существенную роль в вопросах, касающихся развития организации в целом, нежели отдельных организационных единиц, видов и направлений деятельности борьбы с преступностью.
3.Препятствием к широкому распространению объективных методов в области принятия стратегических решений является опасение со стороны правоохранительного субъекта (лиц, принимающих решения, экспертов, системных аналитиков и пр.) утратить контроль над ситуацией в правоохранительной сфере.
Вопросы и задания
1.Что является базой для диагностики правоохранительной проблемы и разработки альтернатив правоохранительной стратегии?
2.Попытайтесь выделить классифицирующие признаки и в соответствии с ними дифференцировать типы стратегических решений, используемых правоохранительным субъектом в стратегическом управлении правоохранительной сферой.
3.Назовите несколько типовых управленческих стратегий, которые могут использоваться правоохранительным субъектом.
130