Стандарты антикоррупционной деятельности на государственной службе субъекта Российской Федерации. Учебное пособие

УДК 621.381(075.8) ББК 32.85я73

Б91

Рецензент – кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой Административного и финансового права Оренбургского государственного юридического университета (филиала МГЮА им. О.Е. Кутафина) В.А. Коновалов

Саморуков, А. А.

Б91 Стандарты антикоррупционной деятельности на государственной службе субъекта Российской Федерации: учебное пособие / А. А. Саморуков; Оренбургский гос. ун-т. – Оренбург : ОГУ, 2016. – 133 с.

ISBN 978-5-7410-1407-3

В учебном пособии рассматривается комплексный научный анализ теоретических и практических вопросов внедрения стандартов антикоррупционной деятельности на государственной службе субъекта Российской Федерации как ресурса повышения эффективности государственной антикоррупционной политики.

Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся по программам высшего образования по направлениям подготовки 38.03.04, 38.04.04 Государственное и муниципальное управление

2

2.1Социологические оценки состояния коррупции и эффективности

3.1Практика внедрения антикоррупционных кадровых технологий на

3

Введение

Разработка критериев эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих является одной из важнейших задач и неотъемлемой частью целостного подхода к государственному управлению

В России коррупция превратилась в реальную угрозу национальной безопасности страны и стала основным препятствием для политического,

экономического и духовного развития.

Коррупция стала острейшей социальной проблемой современного российского общества, затронувшей различные сферы общественной жизни,

отдельные социальные институты, организации и учреждения и граждан.

Укоренившись в массовом сознании, коррупция сегодня стремительно набирает силу и все больше превращается в мощный фактор деструктивного развития российского общества и государства. По единодушному признанию специалистов, она разрушает социальные связи и отношения, уродливо трансформирует социальную структуру, подрывает моральные устои общества,

мешает становлению социальной справедливости и, в конечном счете, блокирует модернизационные процессы, сдерживая экономический рост [101, с. 189–207].

Проблема коррупции и борьбы с ней стала системной по целому ряду показателей, что подтверждают многочисленные исследования. Коррупцией поражены все системы социального управления, как в негосударственной сфере, так и в административной.

Коррупция как социальное зло привела не только к серьезным сдвигам в сознании граждан, которые все больше утрачивают доверие к власти и веру в справедливость, но и породила диспропорцию в системе государственного управления.

Динамика развития и распространения коррупции на государственной службе,

несмотря на существенные правовые, административные и организационные меры

4

свидетельствует о том, что инструменты борьбы с коррупцией оказываются неэффективными.

Актуальность темы учебного пособия обусловлена тем, что в условиях реформирования системы государственной службы осуществляется поиск оптимальной и эффективной модели противодействия коррупции на государственной гражданской службе, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Концепция административной реформы рассматривает противодействие коррупции как комплексное стратегическое направление, направленное на устранение причин и условий, порождающих коррупцию, и предусматривающих систему мер, по разработке и реализации специальных антикоррупционных механизмов.

За последнее время в сфере борьбы с коррупцией принят целый ряд нормативных правовых актов, антикоррупционной направленности: Федерального закона «О противодействии коррупции» (2008 г.), Национального плана (2009 г.),

Национальной стратегии (2010 г.) противодействия коррупции, указов и поручений Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в этом направлении.

Однако принятые меры качественно не изменили сложившуюся ситуацию с коррупцией на государственной службе. Социологические исследования подтверждают, что не снижается масштаб административной коррупции и не уменьшается степень ее «врастания» в среду государственных служащих. Из этого следует, что сформирована устойчивая коррупционная система, а

антикоррупционная государственная политика на государственной службе пока не дает должного эффекта.

Таким образом, эффективная политика противодействия коррупции возможна с участием разных официальных и гражданских институтов, а также ужесточением антикоррупционных механизмов для государственных служащих.

5

Поставленная задача не может быть решена, в том числе, без активного участия специальных подразделений (должностных лиц) кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Изложенные положения можно считать аргументами, которые подтверждающие необходимость научного анализа содержания деятельности указанных подразделений для выработки эффективных механизмов.

Вучебном пособии рассматривается комплексный научный анализ теоретических и практических вопросов внедрения стандартов антикоррупционной деятельности на государственной службе Российской Федерации как ресурса повышения эффективности государственной антикоррупционной политики.

Вопределении понятия «коррупция» международное право использует два основных подхода, когда формулируется четкая дефиниция, где в большинстве случаев коррупция фактически приравнивается к взяточничеству и когда идет отсылка к перечню коррупционных правонарушений, подлежащих криминализации

ивключающий в себя широкий спектр корыстных служебных злоупотреблений.

Вотечественной научной литературе сложилось два различных подхода в определении понятия «коррупция» (в узком и широком смысле). Узкое понимание -

как «сделки», где «указанное социальное явление характеризуется «подкупом – продажностью» государственных и иных служащих. В широком понимании коррупция, не сводится только к «сделке» и «продажности» служащих, а включает и иные формы использования ими своего служебного положения в корыстных целях

(Б. Волженкин).

Юридическая наука представлена множеством форм определения понятия коррупции. Профессор В. Лунеев рассматривает коррупцию шире, чем взяточничество, охватывающей любые злоупотребления должностных лиц,

совершенные с корыстной целью. Т. Хабриева считает, что коррупция представляет собой использование должностным лицом своего служебного положения в целях получения выгоды для себя или для третьих лиц.

6

Определенный вклад в эмпирическое изучение коррупции внесли социологические исследования, посвященные проблемам противодействия коррупции на государственной службе.

Отдельную группу научных источников составляют статьи, посвященные изучению состояния антикоррупционной деятельности на уровне субъектов Российской Федерации.

Теоретической основой выступают положения и выводы, получившие отражение в работах современных зарубежных и отечественных авторов в области институционального, системного, социокультурного, правового подходов по проблемам коррупции.

Огромную научную литературу можно условно разделить на несколько направлений.

Проблемам правового обеспечения противодействия коррупции, в том числе международно-правовые аспекты, развития законодательства данной области и юридической ответственности за коррупцию посвящены работы Абашидзе А.Х.,

Александрова С.Г., Астанина В.В., Богуша Т.И., Волкова А.Н., Гончаренко Г. С.,

Егоровой Н., Карпович О.Г., Куракина А., Малько А.В., Хлоновой И. и др.

Вопросы противодействия коррупции в системе государственной службы рассматриваются в работах Абрамовской О.Р, Дугенец А.С., Кондрат Е.Н.,

Костенникова М.В, Преснякова М.В., Чаннова С.Е., Шевелевича А.А.

Проблемы антикоррупционной экспертизы и механизмов ее проведения анализируют Астанин В.В., Барциц И.Н., Бессчасный С.А., Васильев Ф.П., Гулягин А.Ю,, Кудашкин А.В., Ямалетдинов Р.Р. и др.

Политико-правовые аспекты борьбы с коррупцией в зарубежных странах изучают Ахметшин Н.Х. (КНР), Бакатин Д.В.(США), Бирюков П.Н. (Исландия),

Демский Э.Ф. (Украина), Кислухин В.А. (Нидерланды), Пиджаков А.Ю. (Беларусь)

и др.

Методологической основой выступает общенаучный диалектический метод познания, на основе которого использовались также методы сравнительного и ретроспективного научного анализа нормативного материала и практики реализации

7

правовых норм с использованием статистической, социологической информации;

метод логического анализа и метод качественного анализа информации,

непосредственно или косвенно касающейся деятельности государственных органов по осуществлению ими своих полномочий в антикоррупционной сфере.

Такой подход позволил комплексно и полно проанализировать существующий порядок и механизмы осуществления исполнительными органами государственной власти Оренбургской области полномочий в рамках антикоррупционной работы и сформулировать выводы и предложения, направленные на совершенствование деятельности специальных подразделений (должностных лиц) по противодействию коррупции и иных правонарушений.

Источниковую и информационную базу учебного пособия составили международные акты в области противодействия коррупции, антикоррупционное федеральное и региональное законодательство, статистические данные, материалы научно-практических конференций, монографии, статьи и публикации, иные материалы и документы, посвященные проблеме изучения.

В учебном пособии представлено содержание антикоррупционных кадровых механизмов, используемых региональными государственными органами. Дан структурный анализ кадровых технологий, связанных с противодействием коррупции на государственной гражданской службе. Сформулированы предложения по совершенствованию действующих стандартов антикоррупционной деятельности и кадровых технологий, на основе которых внедряется модель мониторинга эффективности деятельности специальных подразделений (должностных лиц) по противодействию коррупционных и иных правонарушений на государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость учебного пособия заключается в том, что её основные выводы, предложения и результаты могут быть использованы в учебной деятельности, в практической работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации при совершенствовании собственной модели мониторинга эффективности деятельности специальных подразделений

(должностных лиц) кадровых служб по противодействию коррупции и иных

8

правонарушений и формировании на её основе более эффективной антикоррупционной кадровой политики.

Данное учебное пособие предназначено для преподавания учебных курсов по направлению «Государственное и муниципальное управление» в высших учебных заведениях, в системе дополнительного образования гражданских служащих, а

также при разработке учебно-методических пособий для системы высшего образования и практических рекомендаций для органов государственной

исполнительной власти.

Учебное пособие состоит из введения, трёх глав, заключения,

библиографического списка, включающего 112 наименований авторов. Работа

изложена на 134 страницах.

Во введении обосновывается актуальность темы учебного пособия,

характеризуется степень его научной разработанности, источниковая и

информационная база, определена теоретическая и практическая значимость.

В первой главе «Теоретические и правовые аспекты содержания коррупции

как комплексного социального явления» рассмотрены подходы в определении

понятия коррупции, сложившиеся в международном праве. Первый подход, в

рамках которого формулируется четкая дефиниция, где в большинстве случаев коррупция фактически приравнивается к взяточничеству. В рамках второго подхода идет отсылка к перечню коррупционных правонарушений, подлежащих криминализации и включающий в себя широкий спектр корыстных служебных злоупотреблений.

Научная литература определяет коррупцию в узком смысле как «сделки», и в широком как «системы отношений, основанных на противоправных и иных сделках должностных лиц в ущерб государственным и общественным интересам».

Проанализированы этапы становления и развития международно-правовых механизмов и стандартов противодействия коррупции, закрепленных в многочисленных международных Конвенциях.

Рассмотрено законодательство о противодействии коррупции ряда зарубежных государств, где просматривается сохраняющаяся тенденция

9

расширенного толкования понятия коррупции и выходит за пределы

антикоррупционного законодательства в Российской Федерации, в рамках которых определены основные направления государственной деятельности в сфере борьбы с коррупцией, установлена сфера применения антикоррупционной политики, и

зафиксированы социальные ожидания в данном виде деятельности.

Во второй главе «Анализ структуры эффективности противодействия коррупции в государственном управлении России» представлены многочисленные социологические оценки состояния коррупции и эффективности противодействия коррупции, которые играют важное значение, с точки зрения определения отправной точки при принятии решений в государственном управлении. Их результаты необходимы для планирования и оценки полученных от реформ эффектов. Приведенные в учебном пособии исследования, становятся важным элементом всей системы мониторинга результатов реформы государственной службы по вопросам противодействия коррупции.

Обобщена практика организации антикоррупционной деятельности в государственном органе при осуществлении государственного управления.

Коррупционные риски, свойственные конкретному государственному органу должны быть учтены при формировании плана противодействия коррупции в государственном органе.

Из всего комплекса реализуемых государственным органом функций выделяется перечень основных 12 потенциально опасных для возникновения коррупции функций, при реализации которых возможно возникновение коррупционных рисков.

В ходе анализа разработки и внедрения антикоррупционных стандартов на региональном уровне установлено, что в субъектах Российской Федерации к определению их понятия применяются противоречивые подходы. Так, в

большинстве субъектов соответствующие стандарты для государственных

10