Стандарты антикоррупционной деятельности на государственной службе субъекта Российской Федерации. Учебное пособие

нет, а также существенное сокращение численности затруднившихся с ответом

[100].

В2013 г. «Левада-центр» провел опрос в 45 субъектах Российской Федерации

свыборкой 1601 респондент «Россияне о власти, вертикали и ее основаниях»,

который показал, что 41% считают, что «вертикаль власти» по большей части способствует коррупции [79].

Кроме этого, российские граждане считают, что главной причиной коррупции в органах власти является неэффективность правовой базы и достаточно низкий уровень нравственности в нашем обществе. Факторами, порождающими коррупцию, ими называются:

-безответственность чиновников за принятые решения;

-неэффективность мер противодействия коррупции;

-сращивание власти и бизнеса.

Помимо этих причин Шадий Мария Владимировна называет и другие факторы, усиливающих действие коррупционных механизмов в обществе:

1 Отсутствие прозрачности в деятельности органов власти.

2 Неукорененность демократических политических традиций, как-то несформированность политической культуры. Несовершенство законодательства,

неразвитость политической ответственности.

3 Слабость гражданского общества, фактическое отчуждение большей части населения от власти, в частности от управления имуществом, от правотворчества и правоприменения, которое уже само по себе постоянно воспроизводит основания зависимости гражданина от чиновника.

4 Неэффективность государственного управления. Согласно данным международным экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Россия в настоящее время находится среди стран,

которые намного уступают ей по уровню экономического развития и человеческому потенциалу.

В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год Россия опустилась с 89-го в 2005 г. до 133

61

места в 2012 г. по показателю «качество государственных институтов» [109 C.28].

По результатам исследования, проведенного в мае-июле 2013 г. состояние коррупции в России в оценках различных категорий респондентов распределились следующим образом (% от численности группы):

-50% жителей Росси (ЖР), 50% предпринимателей России (ПР), 18%

госслужащих (ГС) считают, что к коррупции причастны большинство государственных служащих;

-30% ЖР, 24% ПР, 23 ГС считают, что в коррупцию вовлечена примерно государственных служащих;

-10% ЖР, 15% ПР, 34% ГС, считают, что к коррупции причастно меньшинство государственных служащих;

-2% ЖР, 1% ПР, 8% ГС считают, что коррупция на государственной службе –

редкое явление;

- 7% ЖР, 10% ПР, 17,8% ГС затрудняются ответить [105, с.83].

По мнению авторов исследования именно оценки чиновников следует рассматривать как наиболее объективно отражающие реальную ситуацию, так как они, хотя объективно и находятся на другом полюсе коррупционного механизма,

далеко не всегда в него включены и могут видеть (и оценивать) ситуацию более взвешенно и ответственно [105].

37% государственных служащих указали, что уровень коррупции «заметно вырос», 29% - «он остался на прежнем уровне», 13% - «снизился».

Оценки эффективности государственной политики, направленной на борьбу с коррупцией, проводимой Правительством Российской Федерации выглядят следующим образом:

-вполне эффективна – 3% ЖР, 2,4% ПР, 7,7% ГС;

-недостаточна эффективна – 27,9% ЖР, 35,4% ПР, 43,2% ГС;

-неэффективна – 62,6% ЖР, 46,3% ПР, 36,7% ГС;

- затрудняюсь ответить – 7,9% ЖР, 15,9% ПР, 12,4% ГС [105 C.84]. Исходя из анализа, в этой части, можно сделать выводы:

1Эксперты не видят эффективных результатов, проводимой политики по

62

противодействию коррупции.

2 Эксперты отмечают незначительные сдвиги в ограничении запретов в экономической сфере.

3 Эксперты – государственные служащие считают, что «коррумпированные органы власти и сами чиновники защищают друг друга и никогда не позволят себя наказать [105, с.85].

4 Эксперты отмечают, что «антикоррупционная деятельность прокуратуры не обеспечена ее независимостью» [105, с. 85].

5 Эксперты не видят эффективной работу подразделений кадровых служб по профилактике коррупции на государственной службе.

Исходя из анализа, авторы проведенного исследования, считают, что «оценки эффективности существующих и возможных мер по борьбе с коррупцией» могут быть распределены следующим образом:

Повышение заработной платы и социальных гарантий государственных служащих считают 26% ЖР, 28% ПР, 53% ГС.

Усиление ограничений и запретов для государственных служащих – 29% ЖР, 20% ПР, 25% ГС.

Повышение роли общественного контроля за деятельностью государственных органов – 35% ЖР, 29% ПР, 36% ГС.

Устранение необоснованных запретов в области экономической деятельности

– 36% ЖР, 26% ПР, 37% ГС.

Тщательная антикоррупционная экспертиза – 37% ЖР, 33% ПР, 45% ГС.

Формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению – 38% ГР, 33% ПР, 54% ГС.

Совершенствование деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции – 39% ЖР, 33% ПР, 47% ГС.

Существенное ужесточение требований к кадрам государственной службы -

41% ЖР, 44% ПР, 38% ГС.

Повышение прозрачности деятельности государственных органов – 45% ЖР, 37% ПР, 47% ГС.

63

Ужесточения контроля доходов и расходов чиновников и членов их семей

47% ЖР, 47% ПР, 54% ГС,

Формирование механизмов противодействия легализации преступных доходов

– 49% ЖР, 48% ПР, 46% ГС.

Радикальное ужесточение уголовной ответственности за коррупцию – 61%

ЖР, 57% ПР, 55% ГС.

Как видим, «эффективность антикоррупционных мер применительно собственно к государственной службе обе группы экспертов оценивают не очень высоко. Большее предпочтение отдаются мерам административно-

организационного и морально-этического плана. Определенные надежды связываются с «горячей линией» и механизмом ротации государственных служащих» [105, с.86].

К сожалению, половина опрошенных респондентов считает, что уровень коррупции не изменится, уменьшения уровня коррупции ожидает очень незначительная часть граждан России (менее 6%), а четверть опрошенных ожидает даже его увеличения.

Таким образом, многочисленные социологические исследования играют важное значение, с точки зрения определения отправной точки при принятии решений в государственном управлении. С их результатами будут сравнивать данные последующих исследований, которые планируются для оценки полученных от реформ эффектов. Проводимые исследования становятся важным элементом всей системы мониторинга результатов реформы государственной службы по вопросам противодействия коррупции.

2.2 Организации антикоррупционной деятельности в государственных

органах при осуществлении функций государственного управления

Благополучие Российского государства и динамичное развитие его регионов в

64

современных условиях зависит от эффективности проводимых реформ государственного управления, которые в целом отвечают мировым тенденциям.

Обязательным инструментом государственного управления является государственная служба.

Система государственной службы Российской Федерации как социально-

экономического института современного российского общества имеет ярко выраженные особенности, а его реформирование названо приоритетным направлением в области государственного строительства.

Федеральным законодательством установлены организационные основы

противодействия коррупции, а также меры по ее профилактике.

Президент Российской Федерации определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции и устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство,

деятельностью которых он осуществляет.

Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает разработку и принятие федеральных законов, по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих

полномочий.

Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью

которых оно осуществляет, по противодействию коррупции [9].

В соответствии с установленным принципом субсидиарности, субъекты Российской Федерации не обладают самостоятельной компетенцией в сфере противодействия коррупции вне полномочий федеральных органов государственной власти. Однако предметом конституционного (уставного) регулирования общественных отношений субъектов Российской Федерации в сфере

противодействия коррупции является определение объектов ведения

соответствующего субъекта.

Государственные органы субъектов Российской Федерации противодействуют коррупции в пределах своих полномочий путем осуществления мер,

65

предусмотренных федеральным законодательством, законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отдельными направлениями деятельности законодательных

(представительных) органов субъектов Российской Федерации являются принятие законов и утверждение планов мероприятий, программ по противодействию коррупции и преступности в целом, а также ревизия действующего регионального законодательства на предмет его коррупциогенности.

С целью разработки и реализации комплекса антикоррупционных мероприятий во многих субъектах Российской Федерации (Липецкая, Кемеровская,

области, Красноярский край и др.) созданы координационные советы по противодействию коррупции, определены их составы, утверждены положения о их деятельности.

Антикоррупционными законами многих субъектов Российской Федерации установлены полномочия и функции по борьбе с коррупцией высших должностных лиц исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но имеют они разную интерпретацию.

Например, в законе Оренбургской области основные направления деятельности органов государственной власти по повышению эффективности противодействия коррупции соответствует основным направлениям деятельности государственных органов, установленных статьей 7 Федерального закона «О

противодействии коррупции».

В соответствии с законом Самарской области основными направлениями деятельности органов государственной власти Самарской области названы:

1)проведение единой политики в области противодействия коррупции;

2)создание механизма взаимодействия правоохранительных органов, органов государственной власти Самарской области с общественными комиссиями Самарской Губернской Думы по вопросам противодействия коррупции и институтами гражданского общества;

3)принятие законодательных, административных и иных мер, направленных

на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к

66

более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в

обществе негативного отношения к коррупционному поведению;

4)совершенствование системы и структуры органов государственной власти Самарской области, создание механизмов общественного контроля, за их деятельностью;

5)обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти Самарской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области;

6)обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд;

7)государственного имущества, государственных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной), а также передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;

8)реагирование органов государственной власти и местного самоуправления на публикации в средствах массовой информации о фактах коррупции;

9)усиление контроля, за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан, депутатов и юридических лиц;

10)сокращение численности государственных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов;

11)иные направления данной деятельности в соответствии с действующим

законодательством [31].

Задача внедрения эффективных механизмов противодействия коррупции на региональном уровне впервые была определена в 2005 г. в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации, но фактически региональное антикоррупционное программирование стало развиваться лишь в 2008 -2010 годах.

В соответствии с законодательством все органы государственной власти субъектов Российской Федерации проводят определенную работу по формированию правовых, организационных и информационных механизмов противодействия

67

коррупции, которая в основном ориентирована на выполнение стандартов, предусмотренных федеральным законодательством о противодействии коррупции.

Однако, несмотря на то, что установлена взаимосвязь региональных программ с системой мер противодействия коррупции, определенных в Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции [14], сформировано самостоятельное направление деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках реализации государственной антикоррупционной политики.

На первом этапе большинство субъектов Российской Федерации, использовало программно-целевой метод для регулирования антикоррупционной деятельности, что способствовало повышению эффективности координации органов власти и их взаимодействия с институтами гражданского общества.

Антикоррупционные программы принимались, как нормативные правовые акты самостоятельно. Например, программа «Противодействие коррупции в Оренбургской области на 2012-2013 годы» была утверждена Постановлением Правительства Оренбургской области от 11 мая 2012 г. № 391-пп. На тот момент сохранялось требование Бюджетного кодекса Российской Федерации, о том, что долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуются за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а сроки их реализации утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Как правило, программа представляла собой акт комплексного регулирования, направленного на достижение целей и задач в сфере противодействия коррупции, имело более сложную структуру и дополнительно включало оценку имеющихся материально-финансовых ресурсов по реализации предусмотренных мероприятий.

На втором этапе были утверждены региональные планы мероприятий по противодействию коррупции (Комплексная программа «Профилактика коррупции в Республики Адыгея на 2014-2016 годы», утвержденная распоряжением Главы Республики Адыгеи от 15. 07. 2013 г. № 127-рг; «План противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Республики Алтай на 2014-2015

68

годы», утвержденная распоряжением Главы Республика Алтай от 20. 06. 2014 г. №

291-РГ; «План мероприятий по противодействия коррупции в Республика Мордовия на 2014-2016 годы, утвержденная Приказом Министерства целевых программ Республики Мордовия от 11. 06. 2014 г. № 25; План работы исполнительных органов государственной власти Камчатского края по противодействию коррупции на 2014-2015 годы», утвержденная распоряжением Правительства Камчатского края от 08. 07. 2014 г. № 272-РП; и др. ).

Указанные и другие региональные планы содержат перечень последовательных мероприятий по противодействию коррупции на установленный период времени, закрепляет цели, задачи, объем и сроки их выполнения, а также указаны должностные лица и органы власти, ответственные за реализацию тех или иных мероприятий.

Как видим, планирование носит системный характер и осуществляется всеми государственными органами, что требует расширения управленческой роли кадровых служб. Законодательством Российской Федерации установлены ключевые меры противодействия коррупции и порядок их применения.

Анализ показал, что разработанные и утвержденные планы имеют различную структуру и порядок расположения мероприятий, но в целом, их объединяет общие функции исполнительных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции.

Деятельность всех без исключения исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации сопряжена с определенными коррупционными рисками. Однако причины и условия их возникновения различны. Можно выделить общие причины, характерные для любого уровня власти (законодательно-представительная, исполнительно-распределительная, судебная) и для любого органа:

Политические причины, связанные с механизмами реализации государственной власти и осуществлением внешних и внутренних функций государства.

Экономические причины, влияющие на уровень развития государства.

69

Социальные причины, к которым относятся механизмы и инструменты,

способствующие злоупотреблению носителей власти при ее осуществлении.

Правовые причины, характеризующиеся несовершенством законодательства и нормативной правовой базы государства.

Институциональные причины, обусловленные неэффективностью государственного управления, связанного с излишним бюрократизмом,

громоздкостью государственного аппарата, чрезмерной закрытостью и непрозрачностью деятельности государственных органов, слабой кадровой политикой.

Кспецифическим причинам и условиям, порождающим коррупционные риски

ворганах исполнительной власти конкретного субъекта Российской Федерации относятся субъективные характеристики региона, его инвестиционная привлекательность и внешнеэкономическая деятельность.

Обобщая, к коррупционным рискам можно отнести:

- объем полномочий по распределению ресурсов;

- отсутствие или слабую регламентацию административных функций, а также отсутствие критериев в принятии управленческих решений;

- непрозрачность деятельности государственных органов и должностных лиц;

- громоздкость многочисленных структурных подразделений государственных органов власти и управления.

Проявление коррупционных рисков зависит также и от сферы деятельности региональных органов исполнительной власти, среди которых можно выделить:

- осуществление государственных закупок для обеспечения государственных нужд субъекта Российской Федерации;

- предоставление государственных услуг в области социальной помощи и социального обслуживания населения, образования, здравоохранения, транспорта,

дорожного хозяйства, строительного надзора субъекта Российской Федерации;

-управление имуществом и земельными участками субъекта Российской Федерации;

-регулирование тарифов;

70