Стандарты антикоррупционной деятельности на государственной службе субъекта Российской Федерации. Учебное пособие

закона «О противодействии коррупции» устанавливает перечень должностных лиц, наделенных полномочиями по направлению в кредитные организации, налоговые органы Российской Федерации и органы, осуществляющие регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, при осуществлении проверок в целях противодействия коррупции и утверждает Положение о порядке направления запросов в Федеральную службу по финансовому мониторингу при осуществлении проверок в целях противодействия коррупции [22].

В рамках реализации Указа принят Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. №

230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц и их доходам», в соответствии с которым установлены: обязанность служащих (работников) предоставлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке; порядок и срок предоставления таких сведений; порядок заполнения справки о расходах и иные вопросы.

Значительную роль в правовом регулировании сферы противодействия коррупции играет Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции [10], которым внесены изменения в многочисленные федеральные законы, направленные на реализацию механизмов по противодействию коррупции.

В целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, упорядочения лоббистской деятельности, расширения инвестирования средств в национальную экономику и повышения эффективности противодействия коррупции принят Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации владеть (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

C 1 января 2015 г. вступили в силу Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. №

431-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской

51

Федерации по вопросам противодействия коррупции" и Указ Президента Российской Федерации от 23 июня 2014 г. № 460 "Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации".

Таким образом, с 1 января 2015 г. действуют новеллы законодательства о противодействии коррупции, предусматривающие:

1)новую и единую форму справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера для всех категорий государственных и муниципальных служащих, работников Центрального банка Российской Федерации, государственных корпораций (компаний), фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, иных лиц, правовой статус которых предусматривает представление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также членов их семей;

2)изменение порядка наложения взысканий в виде замечания и выговора на государственных служащих в случае совершения ими малозначительных коррупционных правонарушений (взыскание может быть применено на основании рекомендации комиссии по урегулированию конфликтов интересов);

3)требование о представлении по установленной форме сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей гражданами, претендующими на замещение любых должностей государственной службы;

4)распространение запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами на государственных служащих и иных лиц, замещающих должности, осуществление полномочий по которым предусматривает участие в подготовке решений, затрагивающих вопросы суверенитета и национальной безопасности Российской Федерации. Перечни таких

должностей утверждаются нормативными правовыми и локальными актами

52

федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации,

государственных корпораций (компаний), фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов. Предполагается, что в целях обеспечения единых подходов к работе по подготовке указанных перечней будет издан акт Президента Российской Федерации с соответствующими руководящими указаниями. Кроме того, лица, которые не могут закрыть соответствующие иностранные счета в связи с их арестом, запретом на распоряжение ими, а также иными обстоятельствами, не зависящими от воли самого субъекта запрета, должны выполнить требования законодательства в течение трех месяцев после прекращения действия указанных обстоятельств;

5) изменение порядка контроля за соответствием расходов установленных категорий лиц их доходам, предусматривающее представление соответствующих сведений о расходах, если общая сумма сделок по покупке недвижимости,

транспортных средств и (или) ценных бумаг, совершенных в течение отчетного периода, превышает совокупный доход государственного служащего, его супруга

(супруги) и несовершеннолетних детей за три года, предшествующие отчетному периоду;

6)единый для всех категорий государственных и муниципальных служащих,

атакже лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, запрет заниматься лично или через доверенных лиц предпринимательской деятельностью, а

также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением потребительских кооперативов, товариществ собственников недвижимости и профсоюзов). При оценке соблюдения государственными служащими и иными лицами указанного запрета следует учитывать правовые позиции, закрепленные в п.п. 4.2 и 4.3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27

декабря 2012 г. N9 34-П.

Исходя из анализа, можно сделать следующие выводы:

1 В России сформирована в основном нормативная правовая база для эффективного противодействия коррупции.

53

2 Не решены проблемы и коллизии в законодательстве и правоприменении, в

том числе,

а) не установлен принцип об исключительном преследовании за коррупционные нарушения;

б) не распространяются на все коррупционные преступления нормы о конфискации;

в) не искоренен иммунитет об уголовном преследовании для большинства чиновников;

г) не осуществлен эффективный судебный контроль за публичной администрацией;

д) не достигнуто беспрепятственного доступа к информации о коррупционных преступлениях.

54

2 Анализ эффективности противодействия коррупции в

государственном управлении России

2.1 Социологические оценки состояния коррупции и эффективности

противодействия коррупции в государственном управлении России

В 2015 году в России отмечается существенный рост уровня коррупции по сравнению с 2014 годом, что подтверждают результаты исследования в рамках проекта «Чистые руки», проведенного Ассоциацией адвокатов России за права человека. Было проанализировано 10 220 обращений о коррупции с 1 сентября 2014

г. по 31 августа 2015 г. Средний размер взятки в России на душу населения вырос до

613, 718 тыс. рублей ($ 9, 44 тыс.) против 218,4 тыс. рублей ($ 5,6 тыс.).

Международная организация «Центр антикоррупционных исследований и инициатив» (Transparency International) была основана в 1993 г. и имеет более 90

самостоятельных региональных отделений по всему миру.

Свои данные Transparency International представляет в виде интегрированных индексов, среди которых наиболее известны: индекс восприятия коррупции (ИВК),

индекс взяткодателей, индекс международного рейтинга «Барометр мировой коррупции».

Россия стала активным членом этого международного движения с 2000 г., для которой методическим и методологическим основанием для изучения коррупции является индекс восприятия коррупции (ИВК), составляющий в среднем 2,1-2,2

балла. Для его конструирования используются данные не менее чем трех исследований, проведенных различными организациями. Экспертам задаются вопросы о распространенности злоупотреблений властью в целях личной выгоды,

подкупе государственных служащих, выплате откатов при осуществлении государственных заказов и хищений государственных средств, а также об оценке эффективности антикоррупционной политики.

55

В соответствии с указанным индексом все государства располагаются по шкале от 0 до 100 баллов, где 0 – самый высокий уровень восприятия коррупции, а

100 – самый низкий. В 2013 году указанный индекс составил 28 баллов, вследствие чего наша страна разделила 127-е место (из 177 представленных в рейтинге) по уровню распространения взяточничества с такими государствами как Азербайджан,

Пакистан, Никарагуа, Мали, Мадагаскар, Ливан, Гамбия и Коморские острова.

По итогам 2014 г. первые три места в общем рейтинге заняли Дания (92

балла), Новая Зеландия (91 баллов) и Финляндия (89 баллов). Россия получила 27

баллов и заняла 136 место, поделив его с Нигерией, Ливией, Ираном и Камеруном.

Нерешительность в преследовании коррупционных преступлений и хаотичность мер по предотвращению коррупции оставляет Россию в последней трети ИВК [68].

В исследованиях используются также индекс взяткодателей, измеряющий склонность к даче взятки, который формируется исходя из ответов руководителей организаций, оценивающих склонность иностранных фирм на территории другой страны к осуществлению незаконных платежей или предложению взяток.

Показатели Глобального барометра коррупции (Global corruption barometer)

демонстрируют оценки восприятия коррупции населением и строятся на данных массовых опросов совершеннолетнего населения конкретной страны. Последние исследования были проведены в 2013 году, в рамках которого было опрошено

114 270 человек в 107 странах мира, в том числе, и в России.

Если в 2010 г. 18% опрошенных российских граждан считали усилия правительства, направленных на борьбу с коррупцией «эффективными», а 6% «очень эффективными», то в 2013 г. таких, оказалось, только 5% и никто не назвал их «очень эффективными». Граждане России крайне коррумпированными считают:

полицию (66% опрошенных поставили «высшую оценку»); судебную систему

(59%); парламентскую систему (54%); чиновников (74%); политические партии

(49%) [68].

Таким образом, эти институты получили наихудшие оценки со стороны граждан, но и прирост уверенности в их коррупционности самый быстрый – средняя оценка каждой из этих групп выросла на более чем на 0,5 балла за три года.

56

Соответственно данные исследования показали серьезный кризис доверия населения не только правоохранительным органам и судебной системе, но и к политической системе и государственному управлению в целом. С другой стороны,

исследование показало, что растет уверенность граждан в собственных силах. 45%

опрошенных уверены, что их голос имеет значение, а 86% опрошенных готовы сообщить о факте коррупции.

Всемирный банк – международная организация, которая рассчитывает индекс контроля за коррупцией, показывающий эффективность государственной политики в сфере борьбы с коррупцией. В данном случае опросы населения и экспертные опросы являются источником информации в разработке и реализации программы реформирования системы государственной службы.

По заказу Правительства Российской Федерации, Всемирный Банк помог в организации исследования государственных и муниципальных служащих,

проведенного в 2002 г. в 5 министерствах и 4 субъектах Российской Федерации. За этот период было опрошено 1 100 государственных служащих.

В данном исследовании проблеме коррупции был посвящен отдельный блок анкеты, что позволило сопоставить две точки зрения: одну внешнюю – то мнение,

которое превалирует в обществе, и внутреннюю – то, что думают сами служащие,

каковы их взгляды на коррупцию [97].

Около четверти опрошенных государственных служащих поддержали необходимость серьезных изменений в сфере государственной службы; около четверти - высказались «против», половина же государственных служащих выразила неуверенность.

Большинство государственных служащих считают коррупцию серьезной общественной проблемой и под коррупцией понимают, не получение взяток и подарков (таких только 19 %), а корыстное использование служебного положения и служебной информации.

В рядах государственных служащих наблюдается очевидное единодушие относительно того, что одной из главных причин коррупции является низкая оплата труда. Далее следуют недостатки законодательной базы, сложность коммуникации с

57

органами государственной власти, то есть неэффективность механизмов их

функционирования, а также терпимое отношение к коррупции со стороны

государства и общества.

Таким образом, коррупция объясняется причинами, лежащими, в общем-то, в

сфере влияния государства. Такое понимание (в отличие от списывания всего на особенности менталитета или историческую традицию) дает основу для выработки реальных инструментов воздействия на сложившуюся ситуацию [97].

Heritage Foundation рассчитывает индекс экономической свободы, состоящий из 10 показателей, одним из которых является коррупция. Отчеты Правительства,

неправительственных организаций, опросы общественного мнения являются основой для его конструирования.

Freedom House исследует на основе экспертных опросов 29 стран по 7

разделам, одним из которых является коррупция;

ISRG (International Country Risk Guide), проводит исследования риска методом опросов для международного бизнеса по 22 компонентам, объединенным в 3

индекса риска (политический, экономический и финансовый). Соответственно коррупция включена в индекс политического риска.

В Сводном докладе ГРЕКО, опубликованном в марте 2013 г. отмечено, что из

26 принятых Российской Федерацией на себя обязательств, 1«успешно выполнены»,

11 - «частично выполняемы». Исходя из многочисленных статистических данных,

социологических исследований, экспертных оценок, коррупция по-прежнему является серьезной государственной и общественной проблемой в России.

Несмотря на то, что были приняты 14 федеральных законов, 750 иных нормативных правовых актов, в том числе 11 Указов Президента Российской Федерации, 86% граждан России считают, что антикоррупционная политика не приводит к улучшению ситуации и увеличилась доля граждан (с 24 до 44%),

обеспокоенных масштабами коррупции и безответственностью бюрократии [63].

Среди основных причин отставания России на протяжении последних лет названы:

1 Коррупционные дела стагнируют, когда расследования крупных

58

коррупционных дел национального и международного уровня не дают результатов. 2 Международное антикоррупционное сотрудничество в ступоре, когда

Россия оказывается неспособной защитить свои национальные интересы, призвав к ответственности очередного сбежавшего за границу чиновника.

3 Декларирование конфликта интересов не работает, когда угроза увольнение в связи с утратой доверия не может остановить чиновников, создающих условия максимального благоприятствования для бизнес-структур своих друзей и родственников.

4 Давление на некоммерческие организации и независимые СМИ продолжается.

5 Большие проекты непрозрачны, когда реализация крупных национальных и инфраструктурных проектов вызывает множество вопросов [68].

К сожалению, российские исследования подтверждают оценки международных экспертов.

В Российской Федерации исследования по коррупции проводят различные исследовательские организации: Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ); Институт социологии российской академии наук (ИС РАН);

Институт общественного проектирования (ИНОП); Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства (ОПОРА России); фонд Информатика для демократии (ИНДЕМ); «Национальный антикоррупционный комитет»; Центр сравнительных социологических исследований (ЦЕССИ);

Аналитический центр Ю. Левады (Левада-Центр); Фонд «Общественное мнение»

(ФОМ).

Однако сбор статистических данных о коррупционной активности,

необходимых для социологических замеров осложнен разнообразием подходов к определению преступлений коррупционной направленности.

Исследование социального аспекта коррупции в системе государственной службы опирается на социологические исследования причин коррупции,

проведенного в 2007 г. Институтом социологии Российской академии наук. По итогам которого, причинами коррупции являются: жадность и аморальность

59

чиновников и бизнесменов – 70,1 %; неэффективность государства и

несовершенство законов – 63,3%; низкий уровень правовой культуры, а также правовой нигилизм значительного количества населения – 37,2 %; клановость и семейственность в системе государственной службы – 33,9 %; правовая

неграмотность государственных служащих – 13,7 %; 4,2 % респондентов

затруднились ответить, а 1,1 % назвали иные причины, явным злом коррупцию считают 2,5 % граждан [95].

В 2008 г. Фондом «Общественное мнение» были проведены социологические исследования, в котором участвовало 1500 респондентов в 46 субъектах Российской Федерации. Результаты свидетельствуют о том, что 54% российских граждан толерантно относятся к коррупции, а свыше 50% граждан сами участвуют в коррупционных практиках.

Этот же вывод подтвердили исследования, проведенные в 2010 г. Торгово-

промышленной палатой Российской Федерацией, по результатам которых около половины граждан готовы инициировать дачу взятки, «если цена вопроса дороже взятки» (51%), а почти две трети наших граждан пойдут на коррупционные преступления, «если нет иных способов решить вопрос» (63%) [92].

Подобная деформация общественного правосознания объясняется традиционным пренебрежительным отношением к формальному праву, которое сложилось под влиянием широко распространенной практики невозможности или редкой возможности добиться успеха даже при соблюдении законов [109, с.29].

Например, готовность предпринимателей обращаться в суд, достаточно высокая в случае нарушения их законных прав другими предпринимателями или физическими лицами (86%), резко снижается, если их гипотетическими контрагентами становятся органы власти (до 54%) [62, с.114].

На конец 2012 г. по данным ВЦИОМ, высший уровень оценки степени распространения коррупции за два года, предшествовавших кризису 2008 г.,

снизился на 10%. Однако в последующие пять лет он стабилизировался, и

суммарная оценка осталась практически неизменной и очень высокой – 75%.

Примечательно полное отсутствие людей, которые считают, что коррупции в стране

60