Стандарты антикоррупционной деятельности на государственной службе субъекта Российской Федерации. Учебное пособие
.pdfВ законе Великобритании «О предупреждении коррупции 1916 г.» только устанавливается понятие «коррупционно направленные действия», но не раскрывается его содержание.
Законодательство в США использует указанное понятие как противоправные действия с участием не только физических, но и юридических лиц, публичных и частных структур, как в США, так и за ее пределами.
Французское законодательство включает в понятие коррупции примерно 20 составов уголовных преступлений (предоставление необоснованных благ, неправомерное использование собственности и т.д.).
Законодательство Испании раскрывает понятие коррупции не только через формально-юридические критерии, но и через этические (нейтральность, служение общественным интересам, честность, открытость, независимость и т.д.).
Таким образом, установленная тенденция расширенного толкования понятия коррупции во многих странах продолжает сохраняться и выходит за пределы взяточничества.
Подход, принятый российскими законодателями в базовом Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» делает акцент на рассмотрения коррупции как социального явления и, соответственно, под коррупцией понимается «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица»[9].
Однако, сфера действия норм, установленных законом носит ограничительный характер, так как «в понятии «коррупция» наблюдается смешение смыслового содержания основных понятий, используемых в ее определении» и использование
21
«термина «должностное положение» подразумевает ограничение коррупционных проявлений, четко обозначенной в тексте Закона» [85, с. 267].
Гайдарева И. убеждена, что законодательное определение коррупции преимущественно акцентировано на уголовно-правовых аспектах данного явления
[55, с.2].
На заседании Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией 12 января 2004 года Президент Российской Федерации отметил, что одним из главных приоритетов Совета является «наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства», как в действовавших на этот момент законах, так и на стадии их подготовки.
Антикоррупционная экспертиза как инструмент противодействия коррупции «подготовка типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработка ведомственных антикоррупционных программ» была закреплена в Распоряжении Правительства России от 25 октября 2005 г. № 1789-р, которым была утверждена Концепция административной реформы в 2006-2010 годы.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» определил антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов в качестве одной из основных мер по профилактике коррупции.
Указанное положение было конкретизировано Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», которые определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы, субъектный состав, закрепляют форму заключения, способы разрешения разногласий, возникающих в ходе проведения такой экспертизы.
Сама идея проверки законодательства на коррупциогенность сначала зародилась в экспертных кругах. Термин "коррупциогенность законодательства" ввели эксперты Счетной палаты Российской Федерации, Высшей школы экономики,
22
Фонда "ИНДЕМ", Национального антикоррупционного комитета, которые предлагали, чтобы каждый законопроект получал "объективную научную оценку с точки зрения его влияния на криминогенную обстановку"
Коррупциогенными факторами признаются положения нормативных правовых актов и их проектов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные,
трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции [26].
Под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм – общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение [27].
Таким образом, к коррупционным факторам относятся:
а) связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, выражающиеся, в:
1)в широте дискреционных полномочий – отсутствия или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решений, наличия дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления
иих должностных лиц;
2)в определении компетенции по формуле «вправе» - диспозитивном установлении возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления и их должностными лицами действий в отношении граждан и организаций;
3)в наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права – установлении неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
23
4)в злоупотреблении правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления и их должностными лицами – отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций;
5)в выборочном изменении объема прав – возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления
иих должностных лиц;
6)в чрезмерной свободе подзаконного нормотворчества – наличии бланкетных
иотсылочных норм, приводящем к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления и их должностных лиц;
7)в принятии нормативного правового акта сверх компетенции – нарушении компетентного органа государственной власти или органов местного самоуправления и их должностных лиц при принятии нормативных правовых актов;
8)в заполнении законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий –
установлении общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
9) в юридико-лингвистической неопределенности – употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
б) связанные с наличием правовых пробелов, свидетельствующие об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов в проекте документов и выражаются:
1) в существовании собственного пробела в правовом регулировании – отсутствии в проекте документа нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и т.д.;
2) в отсутствии административных процедур – отсутствии порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления и их должностными лицами;
в) системного характера [27].
24
Подводя итоги, можно сделать следующие выводы:
во-первых, как было отмечено на Международной конференции по борьбе с коррупцией, феномен коррупции не может иметь одного, единственного определения [78];
во-вторых, коррупция институализирована, что заставляет мировое сообщество не только объединяться в противодействии к ней, но и принимать глобальные международные правовые меры;
в-третьих, несмотря на то, что подходы к определению коррупции в национальных законодательствах имеют свои различия, то продолжает сохраняться тенденция его расширенного толкования во многих странах (выходит за пределы взяточничества);
в-четвертых, подход, принятый в российском законодательстве делает акцент на рассмотрении коррупции как социального явления.
1.2 Международно-правовые механизмы и стандарты противодействия
коррупции. Зарубежное законодательство о противодействии коррупции.
Для эффективной борьбы с коррупцией требуется активизация, расширение и надлежащее осуществление международного сотрудничества в правовой сфере.
Международное сообщество стремилось законодательно урегулировать отношения в области противодействия коррупции путем принятия многочисленных актов,
начиная с разработки правовых норм уголовно-правового, гражданско-правового характера и заканчивая подготовкой специфических документов [73].
Международно-правовой механизм противодействия коррупции формировался и формируется на протяжении длительного времени. Такие авторы как Т.Я.Хабриева выделяют несколько этапов его становления и развития.
Первый этап (50-60-ее годы XX века) связан с тем, что Организация Объединенных Наций и другие международные организации обратили внимание на
25
необходимость борьбы с подкупом должностных лиц иностранных государств в сфере международных коммерческих и финансовых операций.
Кроме этого, такие страны, как Германия, Бельгия, Великобритания, Франция,
Финляндия, Португалия, Япония, Корея, Сингапур, Таиланд, США и др. определили борьбу с коррупцией как приоритетное направление своей государственной политики.
Так нормы антикоррупционной направленности в Японии содержатся в различных законах: «О местном самоуправлении» (1947 г.); «О государственных служащих» (1948 г.); «О регулировании политических фондов» (1948г.); «О
парламенте» (1950 г.); «О выборах общественных должностных лиц» (1950 г.).
Второй этап (70-ые годы XX века) характеризуется тем, что в Организации Объединенных Наций разрабатываются проекты международного соглашения по борьбе с незаконными выплатами и иными видами коррупционных практик, а также предпринимаются попытки найти юридическое определение коррупции.
Венская конвенция Организации Объединенных Наций о праве международного договора была подготовлена Комиссией международного права ООН и подписана в Австрии (Вена) в 1969 году и вступила в силу только в 1980
году. Она предусматривала способы выражения согласия на обязательность договора и их особенности, а также общие принципы имплементации. В настоящее время 114
государств-участников присоединились к Конвенции.
В этот период государства – члены ООН внедряют в практику своего национального законодательства виды коррупционных практик как уголовно-
наказуемые. Однако предпринимаемые попытки не завершились принятием общей конвенции и имели продолжение в иных международно-правовых документах.
Третий этап (80-90 е годы XX века) отличается активизацией работы по разработке конкретных мер противодействия некоторым видам коррупционных практик и принятием 8 ноября 1990 года Конвенции Совета Европы об отмывании,
выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, в которой рассматривались как уголовно-правовые, так и гражданско-правовые аспекты международного сотрудничества по борьбе с данным видом преступлений.
26
В ноябре 1996 года Комитет министров Совета Европы принимает Программу действий по борьбе с коррупцией как призыв к скорейшему принятию конвенции об уголовной ответственности, предусматривающей согласованную квалификацию правонарушений в форме коррупции как уголовно наказуемых деяний, укреплению сотрудничества в целях преследования за совершение таких правонарушений. А
также создание эффективного механизма для принятия последующих мер, открытого для участия на равной основе государств-членов и государств, не являющихся членами Совета[1].
Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1996 г. была принята Декларации о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях,
которая обязывала государства принимать эффективные и конкретные меры по борьбе со всеми формами коррупции в том числе, установить уголовную ответственность за дачу взяток иностранным государственным должностным лицам.
Например, федеральный закон США «О противодействии коррупции за рубежом» (FCPA), юрисдикция которого распространяется за пределы Соединенных Штатов Америки, был принят 5 мая 1977 года, но активно стал применяться только с
2005 года.
Предметом регулирования данного закона является исключительно подкуп иностранных гражданских служащих, а также нарушения при ведении учета.
Запрещается дача взятки иностранному государственному служащему, что считается
«активным нарушением». Предусмотрена как уголовная ответственность (только в отдельных случаях), так и гражданская ответственность. Установлен максимальные сроки наказания за взяточничество (5 лет тюремного заключения и до 250 тыс.
долларов штрафа для физических лиц и 2 млн. долларов – для юридических).
Объединенным экономическим сообществом была принята 17 декабря 1997 г.
Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (ОЭСР), которую подписали свыше 30
государств.
27
В 2015 г. страны-участники распределились по группам в зависимости от степени соблюдения положений данной Конвенции с указанием их совокупной доли в мировом экспорте следующим образом:
Первую группу «полностью соблюдают» (22,8%) составили 4 государства – США, Германия, Великобритания, Швейцария.
Вторую группу «соблюдают в целом» (8,8%) составили 6 государств – Италия, Канада, Австралия, Австрия, Норвегия, Финляндия.
Кодекс поведения государственных служащих Канады, принятый еще в 1985 г., дает возможность отдельным категориям государственных служащих заниматься некоторыми видами предпринимательской деятельности параллельно с государственной службой, но содержит комплекс запретов, связанных с совместительством на государственной службе Механизм административно-
правового регулирования государственно-служебных отношений Канады признается одним из самых коррупционно независимых
Третью группу «ограниченно соблюдают» (12,7%) составили 9 государств – Франция, Нидерланды, Южная Корея, Швеция, Венгрия, Южная Африка, Португалия, Греция, Новая Зеландия.
Четвертую группу «соблюдают минимально или соблюдают» (20,4%) составили 20 государств – Япония, Россия, Испания, Бельгия и др.
Кроме этого, Декларация включала Международный кодекс поведения должностных лиц.
Комитетом министров на 102-й сессии 4 мая 1998 г. (Резолюцией № 98), было принято решение о разработке частичного и расширенного соглашения о создании Группы государств против коррупции (ГРЕКО) с целью расширения возможностей ее членов в борьбе с коррупцией путем осуществления наблюдения за выполнением их обязательств, а также для мониторинга антикоррупционных стандартов Совета Европы в странах, вступивших в эту организацию.
В рамках данной Программы были подготовлены два документа:
- Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.;
28
- Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г.
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, подписанная в целях достижения большего единства между государствами-членами Совета Европы стала базовым документом, призванным сформировать общую уголовно-правовую антикоррупционную политику на международном уровне.
Вторая глава указанной Конвенции «Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне» содержит перечень коррупционных правонарушений, который подлежит закреплению во внутреннем законодательстве, в том числе, «злоупотребление влиянием в корыстных целях, схожее с посредничеством, отмывание преступных доходов от коррупционных преступлений и связанные с ними правонарушения в сфере бухгалтерского учета» [77].
Конвенция Совета Европы ратифицирована Российской Федерацией и принята Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию».
Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию отмечает вредные финансовые последствия коррупции для частных лиц, компаний и государств, а также для международных институтов и указывает важность вклада гражданского права в борьбу с коррупцией, в частности в сфере обеспечения возможности лицам, понесшим ущерб, получить справедливую компенсацию.
"Каждая Сторона предусматривает в своем национальном законодательстве эффективные средства правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, позволяющие им защищать свои права и интересы, включая возможность возмещения убытков" (ст. 1).
Конвенция устанавливает общие правила гражданско-правового и гражданско-
процессуального характера в сфере борьбы с коррупцией и является первым такого рода международным договором о коррупции.
На пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций в Нью-Йорке 15 ноября 2000 г. Резолюцией 55/25 принята
29
Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, в которой 8 и 9 статьи посвящены коррупции и мерам борьбы с ней [76, с.58].
Конвенция подписана Российской Федерацией 12 декабря 2000 г. и ратифицирована Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказание за нее» [5].
Эти акты носили рекомендательный характер и получили название как акты «мягкого права» (soft law).
Одновременно с этим, региональные международные организации разрабатывают и принимают акты, которые регламентируют международное сотрудничество в противодействии коррупции с определением основных инструментов и механизмов в отдельных сферах общественной жизни и государственного управления (Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией от 29 марта 1996 г.; Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках Организации экономического сотрудничества и развития от 21 ноября 1997 г.; Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 04 ноября 1999 г.;).
Эти акты носили обязательный характер.
Такие страны как Швейцария, Норвегия, Дания, Италия, Германия, и США (их менее 20%), на долю которых приходится 30% мировой торговли при совершении международных коммерческих сделок, активно применяют положения Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках.
Однако более половины государств, подписавших данную Конвенцию, среди которых - Австрия, Австралия, Болгария, Бразилия и др. исполняют ее недостаточно, что свидетельствует о необходимости усиления эффективности имплементационного механизма антикоррупционных актов [106].
30