Стандарты антикоррупционной деятельности на государственной службе субъекта Российской Федерации. Учебное пособие
.pdfслужащих, при условии их введения, представляют собой свод этических норм и правил.
В третьей главе «Формирование модели мониторинга антикоррупционных мероприятий, осуществляемых государственным органом субъекта Российской Федерации» рассматривается внедрение новых принципов кадровой политики на государственной гражданской службе, связанных с внедрением антикоррупционных технологий. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации проводят определенную работу по формированию правовых, организационных и информационных механизмов противодействия коррупции, которая в основном ориентирована на выполнение стандартов, предусмотренных федеральным законодательством о противодействии коррупции. В целях формирования антикоррупционного поведения государственных гражданских служащих аппарата Губернатора и Правительства Оренбургской области реализуются конкретные антикоррупционные кадровые технологии.
Деятельность подразделений (должностных лиц) кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений, регулируется различными нормативными правовыми актами и поручениями.
Однако в органах исполнительной власти Оренбургской области в настоящее время такие подразделения еще не созданы, только рассматривается вопрос о введении в этих органах специалистов по антикоррупционной работе. Такие специалисты уже введены в 10 органах исполнительной власти области, а в остальных органах исполнительной власти указанные обязанности возложены на специалистов кадровых или юридических служб.
В целях повышения эффективности деятельности по противодействию коррупции указанных специалистов, проводится регулярная оценка результатов работы в данной сфере в соответствии с разработанными показателями.
Соответственно, разработанная модель мониторинга эффективности деятельности подразделений (специалистов) кадровых служб органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Оренбургской области) по профилактике коррупционных и иных правонарушений
11
позволяет сопоставлять динамику осуществляемой ими деятельности, проводить им самодиагностику, а также активизировать на результат их деятельность.
В заключении изложены основные выводы и предложения, обоснованные в учебном пособии.
12
1 Теоретические и правовые аспекты содержания коррупции
как комплексного социального явления
1.1 Понятие коррупции, коррупциогенного фактора, коррупционной
нормы и их роль в создании условий для возникновения коррупционных
отношений
В Преамбуле Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, подчеркнуто, что коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает принципы надлежащего государственного управления,
равенства и социальной справедливости, препятствует конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.
Слово «коррупция» в переводе с латинского «corrumpere» означает развращать,
портить, подкупать, растлевать, по сути, является неюридическим термином,
обозначающим обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащим установленным правилам (законодательству).
Наиболее часто термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите. В европейских языках соответствующий термин обычно имеет более широкую семантику, вытекающую из первичного значения исходного латинского слова. Феномен коррупции не может иметь одного единственного определения, как было отмечено на международной конференции по борьбе с коррупцией в Амстердаме в 1992 году [76].
Коррупционные явления подрывают веру человека в справедливость, которая
«одновременно и правовой принцип, и нравственно-этическая категория. В
совокупности со свободой и требованиями равенства она представляет собой
13
действенный социальный фактор, нормирующий, упорядочивающий социальную жизнь» [46, с. 258].
В настоящее время динамика развития коррупции свидетельствует о том, что инструменты борьбы с коррупцией оказываются неэффективными. Выход коррупции на новый транснациональный уровень и ее институализация заставляет мировое сообщество не только объединяться в противодействии к ней, но и принимать глобальные международные правовые меры.
Само понятие «коррупция» известно человечеству с древнейших времен и как свидетельствуют многочисленные зарубежные и отечественные исследования -
появилось оно вместе с возникновением государства и аппарата управления.
Клинописи древнего Вавилона содержат древнейшие упоминания о коррупции. В законах Хаммурапи предусматривалось наказание за взяточничество, а
в законах Римской империи коррупция рассматривалась как наказуемое деяние,
состоявшее в подкупе лица, облеченного публичной властью и соответственно были разработаны административно-правовые механизмы ее пресечения [81].
Российское государство тоже имеет свою «историю противодействия коррупции». Так Судебник Ивана III 1497 г. впервые установил запрет на получение
«посула» (взятку). Соборным Уложением 1649 г. вводилась ответственность за волокиту и отказ от разбора дела, посул, подделку ссудного списка дьяками и подъячими, за вынесение несправедливого решения судей. До возврата к системе
«кормления от дел» в 1727 г. основой борьбы с коррупцией государства являлся Указ Петра I «О воспрещении взяток и посулов».
Одним из первых документов советской власти стал Декрет Совета Народных Комиссаров (СНК) «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г., которым покушение на получение или дачу взятки приравнивалось к совершению преступления и в качестве наказания предусматривалось лишение свободы на срок не менее 5 лет вместе с принудительными работами на тот же срок.
Современное международное право использует понятие «коррупция» с 50-х
годов ХХ века, и в его определении сложилось два основных подхода:
14
Первый, когда формулируется четкая дефиниция, где в большинстве случаев коррупция фактически приравнивается к взяточничеству (Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1978 г.; Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г.).
На 34 сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций 17
декабря 1979 года в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка было сформулировано примерное определение коррупции как выполнение должностным лицом каких-либо действий или бездействие в сфере его должностных полномочий за вознаграждение, как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения. [89, с.48.]
Конвенция от 4 ноября 1999 г. «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» определяет коррупцию как продажность и подкуп публичных должностных лиц при условии ненадлежащего исполнения обязанностей или поведения получателя взятки, предоставления ненадлежащих выгод или обещания
[65, с.32.].
Второй, когда идет отсылка к перечню коррупционных правонарушений,
подлежащих криминализации и включающий в себя широкий спектр корыстных служебных злоупотреблений – подкуп национальных публичных должностных лиц;
злоупотребление служебным положением; хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом; подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных публичных международных организаций; злоупотребление влиянием в коростных целях и др. (Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию»,
Конвенция ООН против коррупции, Палермская Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией).
Страсбургская конвенция «Об уголовной ответственности за коррупцию» рассматривает коррупцию как два вида деяний: активный и пассивный подкуп публичных должностных лиц, понимая под ним:
15
-активный подкуп национальных и иностранных публичных лиц, членов публичных собраний, равных им лиц в частном секторе, международных организациях, членов международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов, т.е. приготовление и дачу взятки либо любого преимущества нематериального характера государственному служащему любого ранга (ст. 2) [84, с.87];
-продажность таких лиц, именуемых публичными должностными лицами,
включающая, наряду со взяточничеством, иные формы умышленного
«испрашивания» или «получения» ими «какого-либо» неправомерного преимущества для самого этого лица или любого иного лица, или же принятие предложения или обещания такого преимущества, с тем, чтобы это должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций (ст. 3) [84, с.87.]
Палермская Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, принятая и подписанная Россией в 2000 году в статье 8 «Криминализация коррупции» упоминает о необходимости криминализации следующих деяний:
а) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;
б) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей [82, с.99].
В настоящее время в документах Организации Объединенных Наций и региональных международных организаций, в том числе Совета Европы, коррупция
16
определяется, как злоупотребление властью для получения выгоды в личных целях, в
целях третьих лиц и групп [107].
Таким образом, в международных конвенциях само понятие коррупции рассматривается через перечисление следующего состава коррупционных правонарушений:
- подкуп национальных должностных лиц;
-подкуп иностранных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций;
-подкуп в частном секторе;
-использование служебного положения в корыстных целях;
-злоупотребление влиянием в корыстных целях;
-отмывание доходов от преступлений;
-преступления, касающиеся операций со счетами;
-хищение имущества публичным лицом;
-незаконное обогащение;
-хищение имущества в частном секторе;
-участие и покушение на перечисленные выше преступления;
-сокрытие [47, с.103-113].
В научной литературе также есть несколько подходов в определении коррупции – в узком и широком смысле. Узкое понимание - как «сделки», где
«указанное социальное явление характеризуется «подкупом – продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей» [64, с. 501] ,
как «системы отношений, основанных на противоправных и иных сделках должностных лиц в ущерб государственным и общественным интересам» «один из признаков организованной преступности» [69, с. 24.].
Узко трактует коррупцию и Н.А. Лопашенко, который полагает, что при определении данного понятия необходимо руководствоваться традиционным значением этого слова: «термин «коррупция» происходит от латинского «corruption»,
17
чаще переводящегося как подкуп. Именно подкуп, который оборачивается продажностью подкупаемых, характеризует содержание коррупции.
Подкуп является стержнем коррупции, присутствует в ней всегда, в
обязательном порядке. Злоупотребления должностных лиц и иных служащих, даже носящие корыстный характер, с подкупом не связанные, не могут расцениваться как коррупционные, а коррупционные деяния не сравнимы по степени общественной опасности с должностными и служебными правонарушениями; они гораздо опаснее как раз потому, что всегда представляют собой сделку между должностным или служебным лицом и лицом, заинтересованном в его определенном поведении» [81, с. 99].
Международная практика борьбы с коррупцией также в ряде случаев понимает под последней «сделку, позволяющую частным лицам получить доступ к общественным ресурсам (контрактам, финансам, принятию решений и т.д.) путем предоставления им нечестных преимуществ, поскольку нет ни прозрачности, ни конкуренции» [52, с. 392].
В широком понимании коррупция, не сводится только к «сделке» и «продажности» служащих, а включает и иные формы использования ими своего служебного положения в корыстных целях.
Волженкин Б. полагает, что коррупция – это «социальное явление,
заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные)
служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций,
используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах» [54, с.8].
В юридической науке сложилось множество форм определения понятия коррупции. Так, профессор Лунеев В. рассматривает коррупцию шире, чем взяточничество. «Мы знаем, что коррупция охватывает любые злоупотребления должностных лиц, совершенные с корыстной целью Коррупция не сводится к примитивному взяточничеству, особенно в условиях рыночной экономики, сводной торговли и демократии. Лоббизм, фаворитизм, протекционизм, взносы на политические цели, традиции перехода политических лидеров и государственных
18
чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм,
инвестирование коммерческих структур за счет госбюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества. Использование связей преступных сообществ и т.д., являются завуалированными формами коррупции.»[85,
с.267].
По мнению Хабриевой Т., коррупция представляет собой использование должностным лицом своего служебного положения в целях получения выгоды для себя или для третьих лиц, либо предоставление такой выгоды должностному лицу или указанным им третьим лицам, сопровождаемые нарушением законности, в том числе посредничество при совершении указанных деяний [106].
В политэкономическом значении коррупция представляет собой нелегитимное присвоение и реализацию права собственности либо его отдельных сторон публичными должностными лицами в отношении собственности любых форм,
общественных ресурсов в личных, узкогрупповых или корпоративных интересах путем использования имеющейся у них власти [86, с.87].
Предпосылки и условия для развития коррупции могут создавать разнообразные факторы, возникающие в различных сферах. По мнению Голика Ю. и
Карасева В. «коррупция - сложное комплексное явление, в котором выделяются экономические, политические, социальные, моральные и собственно правовые аспекты»[56, с.24].
Наибольшее значение имеют политические предпосылки, среди которых можно выделить:
- многоуровневую административную структуру;
-монополию региональных властей регулятивными правоприменительными полномочиями в большинстве направлений политики;
- протекционизм и контроль за правоприменительными процедурами;
-неэффективность системы сдержек и противовесов при правоприменительных действиях;
-слабый судебный контроль;
-чрезмерное регулирование.
19
Кроме этого, политическим основанием для коррупции может стать захват высшего законодательного представительного органа. В этом случае практически все важные для интересов бизнеса законы принимаются парламентом. Соответственно можно выделить следующие методы завладения представительным органом власти.
1 Метод прямого подкупа депутатов, когда последние обязуются проголосовать в интересах, предлагающего материальные выгоды.
2 Метод внутреннего лоббизма, когда альянсы и объединения отдельных крупных корпораций, напрямую участвуют в выборах в представительный орган власти, за счет финансирования значительных расходов на избирательную кампанию или прямого избрания того или иного бизнесмена в представительные органы власти.
3 Метод парашютирования, когда депутаты обязуются голосовать по определенным законопроектам в интересах бизнес-группы за возможность высокооплачиваемого трудоустройства после сложения депутатских полномочий.
4 Количественный метод, когда основные решения принимаются органами исполнительной власти, а процесс принятия решений закрыт и не формализован и исходит из групповых интересов. Высшие должностные лица этих органов регулируют и контролируют бизнес.
Максимов С. также рассматривает коррупцию как использование государственными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями), либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера), либо предоставление названным лицам таких имущества, прав на него, услуг или льгот (в
том числе, неимущественного характера). [87, с.55].
Не менее важными являются социально-экономические, а также собственно юридические предпосылки. Возможно, поэтому подходы к определению коррупции в национальных законодательствах имеют свои различия.
Например, в законодательстве Финляндии и Дании данное понятие не используется вовсе.
20