Стандарты антикоррупционной деятельности на государственной службе субъекта Российской Федерации. Учебное пособие

Российской Федерацией Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 1 февраля 2012 г. № 3-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок».

Четвертый этап (начало XXI века) связан с принятием в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 года на 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН первой универсальной Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции комплексного универсального международного договора, препятствующего развитию и распространению коррупции во всех сферах жизнедеятельности [47,

с.103-113].

Впреамбуле данной Конвенции признается важность активизации сотрудничества для эффективной борьбы с коррупцией, а также содержатся общие, специальные принципы и инструменты имплементации.

Характерно, что в 2009 году ее подписали 129 государств, в 2010 уже 144, а к 2011 ее участниками стали 151 государство из 192 государств-членов Организации Объединенных Наций. В России Конвенция была подписана 9 декабря 2003 г. и ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции», а вступила в силу 14 декабря 2005 г.

Всоответствии со ст.43 данной Конвенции государства-участники рассматривают возможность оказания друг другу содействия в расследовании и производстве по гражданско-правовым и административным вопросам, связанным с коррупцией, в случае если это целесообразно и соответствует их внутренней правовой системе Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции

[5].

Исходя из этого, вопросы, связанные с противодействием коррупции должны быть регламентированы национальным законодательством.

Так как конституции большинства государств мира (США, Россия, Франция, Аргентина и др.) предусматривают прямое действие международных договоров, соответственно, в целях реализации антикоррупционных конвенций государство-

31

подписант должно самостоятельно определить законы и подзаконные нормативные правовые акты, подлежащие принятию.

Требования Конвенции были подкреплены принятием соответствующих законов: во Франции «О борьбе с коррупцией» (2007 г.); в Молдове «О

предупреждении коррупции и борьбе с ней» (2008 г.) в Великобритании «О борьбе со взяточничеством» (2010 г.).

Так, законом Великобритании «О борьбе со взяточничеством» (UK Bribery Act)

от 8 апреля 2010 г., вступившим в силу 1 июля 2011 г. установлены виды правонарушений:

1)общие положения о взяточничестве (запрет на дачу взятки и запрет на получение взятки);

2)подкуп государственных служащих иностранных государств;

3)неспособность компании предотвратить взяточничество.

В части дачи взятки, нарушением закона считается предположение, обещание или предоставление какой-либо выгоды (в том числе материальных ценностей в денежном выражении) другому лицу при условии, что:

-получение выгоды указанным лицом предполагает неподобающее исполнение им соответствующих должностных обязанностей, и предоставленная выгода является вознаграждением за неподобающее исполнение должностных обязанностей или

-принятие какой-либо выгоды указанным лицом само по себе является неподобающим исполнением соответствующих должностных обязанностей.

Закон подчеркивает, что для судебной системы не важно, совершается ли нарушение взяткодателем напрямую или с помощью третьих лиц или предполагается осуществление неподобающего исполнения должностных обязанностей получателем взятки или третьим лицом.

В части получения взятки, нарушением закона считается:

- запрос, согласие на получение или получение какой-либо выгоды (в том числе материальных ценностей в денежном выражении) другим лицом при условии,

что получение выгоды данным лицом предполагает неподобающее исполнение

32

соответствующих должностных обязанностей, либо запрос, согласие на получение или получение указанной выгоды само по себе является неподобающим исполнением соответствующих должностных обязанностей, либо предложенная выгода является вознаграждением за неподобающее исполнение должностных обязанностей ее непосредственным получателем или третьим лицом;

- если в результате ожидания лицом получения какой-либо выгоды (в том числе материальных ценностей в денежном выражении) должностные обязанности исполняются неподобающим образом непосредственным ее получателем или третьим лицом.

Однако в соответствии с законом, не важно, совершается ли нарушение получателем взятки напрямую или с помощью третьих лиц (агентов),

предназначается ли полученное преимущество непосредственно для получателя взятки или для третьего лица, знает ли получатель взятки или третье лицо о том, что его исполнение соответствующих должностных обязанностей является неподобающим.

В Российской Федерации имплементация международных конвенций по противодействию коррупции после их ратификации осуществлялась на основе двух специальных законов: Федерального закона «О противодействии коррупции» и

Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 1 января 2001 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». Указом Президента Российской Федерации были утверждены Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции. Этими актами было предусмотрено внесение изменений в целый ряд других российских законов.

Антикоррупционная стратегия всех государств, в основном, направлена на обеспечение системного подхода к противодействию коррупции в публичной и частных сферах.

В свою очередь, системный подход предполагает единые принципы борьбы с коррупцией в государственном и негосударственном секторе (публичность,

33

прозрачность деятельности, контроль и ответственность лиц, недопущение конфликта интересов, сочетание правовых и неправовых средств).

Законодательством многих государств (Австралия, Великобритания, Бельгия,

Венгрия, Дания, Израиль, Канада, КНР, США, Франция и др.) в соответствии с Конвенцией предусмотрен институт уголовной ответственности юридических лиц.

Принцип публичности и прозрачности деятельности реализуется в таких правовых формах, как опубликование информации, относящейся к их деятельности,

а также декларирование доходов и расходов государственных и муниципальных служащих.

В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции, государства-участники вынуждены совершенствовать свое законодательство и правоприминительную практику, направленную на установление обязанности декларирования доходов и расходов публичных должностных лиц.

Такая обязанность закрепляется законодательно и подзаконными нормативными правовыми актами для различных категорий должностных лиц практически во всех европейских странах, Китае, Сингапуре, Канаде и США и др.

Как правило, перечень сведений, включаемых в декларации о расходах, содержит:

инвестиции и недвижимое и движимое имущество, владение ценными бумагами и долями капитала, банковские вклады. Выданные другим лицам займы, финансовые обязательства, в том числе, выплаты по кредитам, страховым и другим договорам,

возмещение ущерба, компенсационные выплаты, налоговые вычеты,

зарегистрированные на супруга или детей частные фирмы (предприятия) расходы на поездки за рубеж.

Однако во многих государствах, в том числе и в России, есть проблемы с определением объектов декларирования, определения субъектов исполнения обязанности по декларированию сведений о расходах, по обеспечению контроля за предоставлением сведений о расходах, а также отсутствие необходимой инфраструктуры, позволяющей обеспечивать постоянный контроль за расходами должностных лиц.

34

Принцип прозрачности и публичности в негосударственном секторе обеспечивается внедрением международных стандартов финансовой отчетности,

принятием внутрикорпоративных правил делопроизводства и отчетности сотрудников компаний.

Законодательство большинства государств реализует принцип недопущения конфликта интересов через обязанность государственных и муниципальных служащих предоставлять информацию о своей деятельности, которая может привести к конфликту интересов.

В рамках взаимодействия органов по борьбе с коррупцией с научным и предпринимательским сообществом Конвенцией предусмотрено создание специализированных органов по предупреждению и противодействию коррупции. В

одних государствах (Франция, Польша, Филиппины, Сингапур, Латвия, Литва и др.)

сформированы специализированные органы по борьбе с коррупцией, наделенные широкой компетенцией, в других, таких как Испания и Индия создаются особые трибуналы и судебные инстанции.

На участников общественных отношений воздействуют не только правовые регуляторы противодействия коррупции, но и этические нормы, способные дополнить законодательство в вопросах разрешения нравственных коллизий. В

практику функционирования государственной, муниципальной службы,

правительства таких стран как Великобритания, Германия, Польша, Россия, США широко внедряется концепция этического поведения государственных и муниципальных служащих. Соблюдение этических норм содействует укреплению авторитета государственной и муниципальной службы, доверию граждан к органам государственной власти и местного самоуправления, а также способствует формированию соответствующего морального климата.

Принцип сочетания правовых и неправовых средств противодействия коррупции служит обеспечению комплексного воздействия на коррупцию.

Таким образом, международная практика в области реализации антикоррупционного законодательства выявила определенные тенденции, связанные с ужесточением санкций и требований; расширением ресурсов регуляторов и

35

активным применением международного сотрудничества правоохранительных органов; введением положений о защите лиц, сообщающих о коррупционных нарушениях и предъявлением исков со стороны акционеров.

Соответственно, вопросы противодействия коррупции. регламентированные многочисленными международными актами и регулирующие различные аспекты этого явления требуют системного и комплексного подхода к принимаемым мерам.

1.3 Динамика развития антикоррупционного законодательства в

Российской Федерации

Одним из приоритетов государственной политики в Российской Федерации является необходимость решения проблемы высокого уровня коррупции.

Впервые административно-правовые основы предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы были заложены в Указе Президента Российской Федерации от 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». В указе отмечалось, что коррупция нарушает конституционные права граждан, подрывает демократические основы и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, изменяет принципы законности и содержание правоотношений, создает препятствия на пути проведения социально-экономических преобразований и т.п.

Таким образом, государство официально признавало коррупцию в системе государственной службы, определяло ее как проблему, которая требует оперативного реагирования. Данный Указ содержал комплекс административно-

правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, но они так и не нашли применения по причине отсутствия административно-правовых механизмов их реализации и контроля.

36

Необходимость активизации работы по подготовке и принятию не только Закона о борьбе с коррупцией, но и других законов, подрывающих истоки коррупции и экономической преступности были обозначены еще в 1997 г. в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию[34]. Системная работа по формированию нормативной базы по профилактике и противодействию коррупции, отвечающей международным требованиям и современным научным разработкам в вопросах прозрачности государственного управления проводится с 2005 года.

Вчисле важнейших стратегических планов Российского государства необходимость антикоррупционной деятельности была обозначена в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006, 2007 годы.

ВКонцепции административной реформы, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, противодействие коррупции рассматривается как комплексное стратегическое направление, которое:

во-первых, состоит в том, что практически каждое из мероприятий реформы направлено на устранение причин и условий, порождающих коррупцию, либо способствующих ее распространению;

во-вторых, предусмотрена система мер, по разработке и реализации специальных механизмов противодействия коррупции, которые являются отдельным направлением реформы.

Своими важнейшими направлениями административная реформа устанавливала внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов

ииных нормативных правовых актов.

Приказом Министерства экономического развития России от 13 марта 2008 г. № 72 «Об организации работ по проведению конкурсного отбора программ и планов мероприятий по проведению административной реформы и проектов реализации административной реформы федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

37

для оказания поддержки проведения административной реформы в 20008 году» была предусмотрена оптимизация функций и противодействие коррупции в федеральном органе исполнительной власти и утверждалась программа противодействия коррупции.

В соответствии с Указом Президента программы по реализации комплекса мероприятий по противодействию коррупции должны быть приняты во всех субъектах Российской Федерации и содержать внедрение антикоррупционных механизмов в органах исполнительной власти в рамках реализации кадровой политики; организацию проведения антикоррупционной экспертизы, анализ нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность; меры по совершенствованию организации деятельности органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд субъекта Российской Федерации и в сфере внутреннего финансового контроля, а также по противодействию коррупции в основных коррупционно опасных сферах регулирования.

Например, в Приморском крае утверждено Постановление Администрации Приморского края от 8 июля 2014 г. № 261-па «Об утверждении Программы противодействия коррупции в Приморском крае на 2014-2015 годы», а в Оренбургской области Постановление Правительства Оренбургской области от 27 мая 2014 г. № 334-п «Об утверждении плана мероприятий по противодействию коррупции в Оренбургской области на 2014-2016 годы».

Среди важных шагов развития правовых механизмов противодействия коррупции следует считать Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах противодействия коррупции», в соответствии с которым в целях создания системы противодействия коррупции в России и устранения причин, ее порождающих, при Президенте Российской Федерации образован Совет по противодействию коррупции. Его задачами являются:

а) подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

38

б) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти,

органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

в) контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции [20].

Данные правовые акты позволили активизировать разработку антикоррупционных механизмов.

В «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», было отмечено, что действие структурных ограничений социально-экономического развития нашей страны усиливается нерешенностью ряда социальных и институциональных проблем, к числу которых отнесены высокие риски ведения предпринимательской деятельности в России, в том числе в связи с наличием коррупции [24].

Важнейшим принципом перехода к инновационному социально-

ориентированному развитию государства в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности должно стать снижение административных барьеров в экономике, превращение России в страну с низким уровнем коррупции.

Поэтому следующим шагом в формировании государственной политики в сфере обеспечения безопасности стало принятие Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, согласно которой коррупция является одной из угроз национальной безопасности, а консолидация усилий,

направленных на борьбу с коррупцией, рассматривается как одна из мер обеспечения национальной безопасности [13].

Следуя логики данного программного документа, главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью,

коррупцией, терроризмом и экстремизмом и др.

39

Реализация указанных направлений может обеспечиваться за счет консолидации усилий и ресурсов органов государственной власти, институтов гражданского общества, направленных на отстаивание национальных интересов Российской Федерации [13].

Однако, предпринимаемые государством и обществом, меры по нормальному функционированию всех общественных механизмов не дали своих результатов. По-

прежнему коррупция затрудняла и препятствовала проведению социальных преобразований, а также модернизации национальной экономики. Рост коррупции в России оставался одним из основных барьеров на пути привлечения иностранных инвестиций и современных технологий в российскую промышленность. Коррупция негативно сказывалась на внешнем имидже и инвестиционном рейтинге страны. Являясь одной из угроз безопасности России, коррупция продолжала вызывать серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам и влияла на создание негативного имиджа страны на международной арене.

В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 была утверждена «Национальная стратегия противодействия коррупции».

Целью Национальной стратегии является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе, для достижения которой необходимо решить следующие задачи:

а) формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции;

б) формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции;

в) обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации [14].

40