Система управления образованием в России и организационно-правовые аспекты ее совершенствования. Монография

Братановский С. Н., Ермаченко Д. Н.

СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИИ И ОРГАНИЗА- ЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЕЁ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

МОНОГРАФИЯ

1

Рецензенты:

А.П. Солдатов — доктор юридических наук, профессор, А.Г. Коваленко — доктор юридических наук, профессор

Братановский С.Н., Ермаченко Д.Н.

Система управления образованием в России и организационноправовые аспекты ее совершенствования. Монография. Электроннобиблиотечная система IPRbooks, 2012. — (Высшее образование). — 203 с.

ISSN 2227-8397

Данное научное издание содержит административно-правовую характеристику системы управления образованием в России. Подробно рассматривается понятие и сущность государственного управления образованием, ее систему, структуру, проблемы функционирования. Анализирует администра- тивно-правовой статусов вузов в России.

ISSN 2227-8397

© Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012

2

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИИ

§1. Понятие и сущность государственного управления образованием

§2. Система управления образованием в России

§3. Структура органов управления образованием

§4. Проблемы функционирования системы управления образованием в России и организационно-правовые аспекты их решения. Зарубежный опыт

ГЛАВА II. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЪЕКТОВ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ (ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ)

§1. Общая характеристика административно-правового статуса образовательных учреждений

§2. Классификация и специфические особенности административноправового статуса отдельных видов образовательных учреждений

§3. Административно-правовой статус вузов в России

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

3

ВВЕДЕНИЕ

Происходящее во всём мире возрастание внимания к правам человека, усиливающееся проявление тенденции к уважению достоинства и ценности каждого индивида вызывает потребности в реализации одного из основных прав человека и гражданина – право на образование, которое всё больше признается во всём мире как одно из основополагающих. Глубокие преобразования, происходящие в окружающем мире, связанные с ускорением научнотехнического прогресса, обновление производственных структур, изменение образа жизни, возрастание взаимного влияния изобретений и открытий, возникновение многочисленных каналов информации предопределяют важность развития образования.

Вусловиях рынка в значительной степени усложняются и задачи управления этим многосторонним социальным процессом. От эффективности взаимодействия органов управления, от правильного определения их компетенции, форм и методов руководства зависит деятельность всех организаций

иучреждений, осуществляющих образовательную деятельность.

Внастоящее время существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не отвечают новым условиям развития образования в России. Слабо разработаны вопросы правовой регламентации организации педагогической и воспитательной работы, отсутствует адекватное рыночным отношениям административно-правовое обеспечение статуса субъектов отношений в этой отрасли. Существующая правовая система не успевает за изменениями, происходящими в реальной жизни. Более того, несовершенное законодательство в ряде случаев служит тормозом позитивных процессов. Нормативно-правовые акты (не только административного, но и трудового, финансового, предпринимательского права, социального обеспечения) оставляют нерешенными целый ряд проблем, существовавших ранее и постоянно возникающих новых форм и явлений образовательной деятельности (коммер-

4

циализация и диверсификация образования, проблемы финансирования, государственного контроля качества образования и т. п.).

Для устранения этих негативных явлений необходимы в первую очередь совершенствование организации образования и управления им, разработка правовой регламентации этого механизма, дальнейшее углубление и развитие демократических начал и повышение качества и эффективности работы органов и учреждений образования.

В значительной мере должен быть изменён подход к решению экономических проблем в управлении образованием. Необходимо учитывать, что значительная часть средств, вложенных в образование, носит характер долгосрочных экономических инвестиций в человека, результат которых в течение длительного времени может присваивать общество.

Представляется актуальным изучение опыта организации управления образованием в странах с развитой рыночной экономикой. Сравнительный организационно-правовой и социально-экономический анализ проблем государственного руководства, финансирования, правового статуса работников аппарата управления образованием и граждан, обучающихся в образовательных учреждениях, их социальной защищённости в этих странах и России, даст возможность понять природу этих явлений и внутреннею логику их развития, что на наш взгляд, поможет избежать негативных моментов в развитии образования в нашей стране.

Все это предопределило выбор темы, сам характер и направление нашего исследования, в котором сделана попытка понять логику и границы правового регулирования в системе управления образованием, обосновать собственное видение организационно-правовых проблем, возникающих в процессе функционирования системы и возможность их решения в условиях перехода страны к рыночным отношениям. Актуализирует данную проблематику необходимость корректировки законодательства об образовании.

5

ГЛАВА I. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИИ

§ 1. Понятие и сущность государственного управления образовани-

ем

Внастоящее время учёные выделяют следующие виды управляемых систем: механические, биологические, социальные.1

Вмеханических управление осуществляется совокупностями машин и технологическими процессами. Объект управления в биологических системах

–процессы, происходящие в живых организмах.

Социальные системы управления относятся к наиболее сложным. В основе их функционирования лежит управление общностями людей. Со струк- турно-функциональной точки зрения общество – это сложная динамическая система с иерархией подсистем различной сложности и организации. Каждая из этих систем, являясь компонентом, частью системы более высокого уровня, в свою очередь заключает в себе собственные системы, которые тоже подвержены членению.

Система управления образованием в России – одна из подсистем управления обществом, имеющая определённую внутреннюю организацию и функции, связь с другими системами и перспективы дальнейшего развития. Она представляет собой комплекс подсистем более низкого класса, элементов управления и их отношений, закономерно связанных в единое целое, которое имеет свойства, отсутствующие у его частей. Она характеризуется следующими признаками:

–представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных эле-

ментов;

–является подсистемой более сложной системы управления единым народнохозяйственным комплексом, способствуя выполнению функции уста-

6

новления необходимой связи потребителей образовательных услуг с их производителями (образовательными учреждениями);

–находится в единстве с окружающей средой и в то же время относительно самостоятельна по отношению к ней, так что они влияют друг на друга (разграничение системы управления образованием и окружающей её средой – важный методологический приём, который позволяет определить место

ицелевую функцию данной системы в более общей и широкой системе);

–имеет внутреннее (между частями системы) и внешние (между системой и окружающей средой) связи; иерархическую структуру, определяемую составом элементов, подсистем и их связей и состоящую из ряда уровней управления – относительно обособленных структурных образований, различающихся по своему статусу (правам и обязанностям);

–обладает определёнными устойчивыми свойствами;

–способна изменяться сообразно изменившийся действительности, т. е. способна к развитию и самосовершенствованию.

Система управления образованием включает цели, субъект, объект и их связи, принципы, функции, методы, информацию, процесс, технологию, организационную структуру.

Исследуемой нами системе, как и любой другой самоуправляемой динамически, присуще наличие двух взаимосвязанных элементов: управляющего (субъекта) и управляемого (объекта). В качестве субъектов выступают органы государственного и муниципального управления образованием, руководство общественных образовательных объединений. Объекты системы управления образованием – организационно оформленные коллективы людей: ОУ и организации, предприятия, входящие в отраслевую систему образования.

Управление образованием, как и всей социально-культурной сферой в России носит целенаправленный характер.1 Определение целей – первоос-

ное, продуманное, организующие и регулирующие воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в форме самоуправления), так и

7

нова, которой подчинено функционирование систем управления, начиная с разработки задач и формирования их структур и кончая оценкой результатов деятельности (соответствие достигнутого поставленным целям).

Разделение целей в системе управления – сложная проблема. В теории управления процесс ранжирования целей осуществляется с помощью метода, который называется „дерево целей”. На практике выбор цели действий имеет исключительно важное значение в деятельности руководителя или организации управления, так как правильно выбранная цель определяет ус-

пешное решение задач.2 Управление, ориентированное на достижение конкретных целей, назы-

вается программно-целевым. Этот вид управления все шире применяется в сфере образования.3

Будучи сложной по своей структуре, система управления образованием имеет не одну, а много связанных между собой целей. Эти цели взаимно дополняют друг друга и имеют в то же время различную направленность. Однако по своей социальной природе они не противоречивы, так как отражают различные стороны главной цели управления образованием в России, сформулированной в Законе РФ от 10 июля 1992 года „Об образовании (новая редакция принята 13 января 1996 года),4 (далее Закон об образовании) как „удовлетворять потребности граждан России в образовании, гармоничном развитии личности и творческих способностей человека, повышение интеллектуального и культурного потенциала страны с соблюдением принципов равных стартовых условий при минимальных государственных гарантиях”.

Главная цель управления распадается на производные (подцели) различного порядка, которые ставятся перед субъектом управления.

через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.). См. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2000. С. 29-30.

2См.: Бочаров В. Д. Системность в управлении. М., 2000. С. 72.

3См., например Федеральную программу развития образования, утверждённую Федеральным законом от 10 апреля 2000 года.

4СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150; 1997. № 47. Ст. 5341.

8

Анализ содержания правовых актов органов государственного управления,1 уставов, положений, принятых общественными организациями,2 литературы по вопросам образования позволяет определить наиболее важные подцели управления образованием, которые могут быть классифицированы следующим образом: 1) педагогические; 2) познавательные; 3) производственнотрудовые; 4) нравственные; 5) эстетические; 6) патриотические; 7) развлекательные.

По значимости: 1) стратегические; 2) тактические; 3) оперативные. Для достижения указанных целей перед системой управления образова-

нием стоит необходимость решить следующие задачи:

1)обеспечить общедоступное в том числе гарантированное бесплатное образование в пределах государственных образовательных стандартов на всех ступенях и уровнях системы в соответствии с законодательством РФ;

2)создать экономическую базу для выполнения федеральных законов „Об образовании”, „О высшем послевузовском профессиональном образовании” и федеральных образовательных программ, в том числе путём стимулирования привлечения внебюджетных средств и инвестиций в образование;

3)содействовать развитию сети ОУ различных организационноправовых форм, типов и видов в том числе негосударственных;

4)создать государственно-общественную систему оценки качества и контроля деятельности ОУ всех типов и видов собственности, включая лицензирование, аттестацию, государственную и общественную аккредитацию;

5)ввести в действие государственные образовательные стандарты, нормативы материально-технического обеспечения и финансирования учреждений и организаций системы образования, а также образовательно-профес- сиональные программы;

1СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1326; СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2693; 1997. № 36. Ст. 4191; СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1053; 1997. № 10. Ст. 1169; СЗ РФ. 1994. № 19. Ст. 2221; 1997. № 3. Ст. 395; СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1203; СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135 и др.

2См: например, Типовое положение о Совете ректоров, утверждённое постановлением Госкомвуза России и Российского союза ректоров от 13 июля 1993 года № 1921

9

6)обеспечить единое образовательное, культурное и информационное пространство, создать систему законов и иных нормативных правовых актов

вобласти образования, которая бы органически объединяла федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, а также на основе договоров более четко разграничить права и обязанности России и её субъектов в сфере образования;

7)развить программо-целевой механизм управления и финансирования образования, усилить координацию региональных и федеральных программ;

8)повысить самостоятельность учреждений и организаций системы образования в выборе стратегии развития, содержания обучения и воспитательной работы, образовательно-профессиональной, научной, и финансовохозяйственной деятельности.1

Указанные цели и задачи в системе управления образованием достигаются на основе реализации плана, который устанавливает последовательность частных задач и увязывает их между собой.

Плановость управления дает возможность, исходя из выявленных закономерностей развития образования, наиболее полно удовлетворять потребности населения в образовательных услугах, проводить обучение и воспитание во всех видах и типах образовательных учреждений, осуществлять строительство учебных зданий и сооружений.

Плановость пронизывает всю функциональную деятельность органов управления образованием.

Планирование – это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов

всистеме государственного управления образованием. В процессе реализации планирования создаются программы по развитию отношений в сфере образования. Особое значение для указанной сферы имеет планирование в области кадров. Оно здесь приобретает как бы квадратическое значение: так как сама сфера образования имеет главную цель – подготовку кадров для народ-

10