Система управления образованием в России и организационно-правовые аспекты ее совершенствования. Монография

ного хозяйства, и в то же время испытывает потребность в заполнении своих учреждений, организаций и органов управления необходимым штатным контингентом.

В общем виде разработку плана можно свести к решению четырех крупных проблем: 1)определение потребностей и интересов в развитии образования на планируемый период времени и формирования на этой основе целей и задач; 2) разработка путей развития образования как социального явления и темпов роста его основных показателей; 3) определение потребностей в материально-технических условиях и трудовых ресурсах; 4) установление форм и методов контроля за выполнением планируемых мероприятий или задач.1

Эффективность планирования образования в России тесно связано с последующим углублением его методологии, совершенствованием информационной и нормативно-правовой базы, повышением уровня научной обоснованности.

Характеризуя далее систему управления образованием, следует отметить, что процесс управления в ней осуществляется постоянно и непрерывно. Благодаря воздействию на общественные связи, возникающие в системе управления образованием, оперативному вмешательству с целью устранения неувязок и отклонений достигается эффект сохранения динамического равновесия указанной системы.

В целях обеспечения динамичности процесса управления необходимо обеспечить и непрерывность поступления нужной информации об объекте в нужный момент.

Информация необходима не только в самой системе управления образованием, но и для осуществления связей с другими системами: культуры, обороны, социальной защиты и т. д. Этот обмен информацией является обязательным условием существования системы управления образованием.

11

Правовая природа информационного воздействия в управлении образованием заключается в передаче от субъекта к объектам управления совокупности юридических норм, регламентирующих деятельность последних, определяющих границы возможного или должного поведения структурных звеньев и отдельных лиц, входящих в состав указанных объектов. После получения объектом информации происходит реализация субъектами своей компетенции и правовое регулирование достигает своих целей и воплощается в поведении участников конкретных образовательных организационно-правовых отношений.1

При этом следует указать, что в условиях развития рыночных отношений управляемые объекты проявляют достаточно интенсивную активность. Их активная роль находит свое проявление в наличии обратной информационной связи. Все вышестоящие звенья аппарата управления образованием (руководство отделов, управлений, департаментов образования) должны располагать информацией, в которой бы отражались изменения, происходящие в управляемых объектах системы (общеобразовательных школах, вузах и т.д.), и которое позволяло бы вносить определённые коррективы в управленческие процессы. Характеризуя управление образованием как имеющее правовую основу, мы должны отметить и имманентно присущий ему властный характер этого управления. Механизм воздействия власти находит свое выражение в том, что совокупная воля субъекта управления подчиняет себе совокупную волю управляемого объекта. Это воздействие проявляется в осуществлении распорядительных полномочий от имени государства.

К другим специфическим особенностям системы управления образованием относится наличие значительного объема распорядительных полномочий и у органов управления общественных образовательных объединений. В пункте 8 статьи 12 Закона об образовании указывается на то, что „образовательные учреждения вправе образовывать объединения (ассоциации и союзы), в том числе с участием учреждений, предприятий и общественных

12

организаций (объединений). Указанные образовательные объединения создаются в целях развития и совершенствования образования и действуют в соответствии со своими уставами. Порядок регистрации и деятельности указанных образовательных объединений регулируется законом”.1 При этом органы управления общественных объединений осуществляют функции распорядительного характера: приём на работу и увольнение штатных работников; руководство ОУ (в соответствии со своим спектром полномочий) осуществление финансового и других видов контроля.

Имея распорядительные полномочия, органы управления образованием одновременно являются и исполнительными, так как вся их деятельность основывается на взаимосвязи исполнения законов и предписаний и применения с этой целью определённых властных распорядительных полномочий. Исполнительная и распорядительная деятельность – основная для аппарата управления образованием.

Однако в процессе своей работы органам управления приходится выступать и в качестве субъектов имущественных отношений, регулируемых гражданским правом. Чаще всего такие отношения возникают при заключении гражданско-правовых договоров, связанных с арендой учебных зданий и сооружений, покупкой учебного оборудования и инвентаря и др.

Кроме того для обеспечения своей основной деятельности – организации и управления образованием – органы управления в этой сфере вступают в отношения, урегулированные нормами других отраслей законодательства: конституционного, финансового, трудового и т. д.

Если исполнительная и распорядительная деятельность – это своеобразная форма осуществления управления, то организационная характеристика наполняет эту форму необходимым содержанием. Выделение организующего характера управления показывает, чем занимаются органы управления.1

Организационная деятельность в системе управления образованием включает в себя координацию, регулирование и контроль.

13

Координация придает суммарным усилиям объектов управления (ОУ) рациональный характер, отличный от того, который мог быть при простом сложении усилий этих объектов. С развитием материально-технической базы учреждений образования и созданием крупных образовательных структур (например, учебно-научных производственных комплексов) значение координации возрастает, так как возникает задача согласования деятельности отдельных единиц, входящих в эти образования. При этом следует учитывать, что координация не является прерогативой лишь субъектов управления. Объекты системы – ОУ – не пассивные участники, они также координируют свои действия.

Совершенствование координации состоит в том, что необходимо учесть и согласовать интересы всех участников управленческих отношений.2 По словам Ф Энгельса „где нет общности интересов, там не может быть единства целей, не говоря уже о единстве действий”.3

Координация по своему содержанию подразделяется на два вида: внутреннюю и внешнюю. Первый вид координации находит свое выражение при осуществлении одним руководящим центром (Министерством образования Российской Федерации (Минобразование России) внутренней организационной деятельности. Внутренняя координация обеспечивает связь элементов каждой из подсистем, чёткую работу всех объектов управления. Например, такая координация есть по отношению к деятельности государственных вузов, входящих в систему Минобразования России.

При осуществлении внешней координации не происходит непосредственной организации выполнения функций управления, так как она осуществляется без вмешательства в оперативную деятельность министерств и ведомств.

Координацию высшего и более общего порядка в системе управления образованием осуществляют Президент РФ и Правительство РФ. Они обеспе-

1См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2 изд. Т. 23. С. 342.

2См.: Сиренко В.Ф. Теоретические проблемы формирования и реализации интересов в сфере советского государственного управления. Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Киев, КГУ, 1984. С. 27.

14

чивают разработку и реализацию стратегии государственной политики в образовательной сфере, её законодательного закрепления и иного организационного и правового оформления. Например, Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 года № 751 одобрена Национальная доктрина образования в Российской Федерации1 основополагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития.

При Президенте РФ и Правительстве РФ созданы и действуют некоторые особо важные и значимые образовательные учреждения. Они устанавливают организационно-правовой статус2 этих учреждений или определяют их учредителей. Так, Указом Президента РФ от 25 сентября 1999 года № 1280 „О Российской академии правосудия” определено, что её учредителями являются Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, а постановлением Правительства РФ учредителем Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, определено это министерство. По постановлениям Правительства РФ создаются все высшие учебные заведения и многие образовательные учреждения федерального подчинения. К компетенции Правительства РФ отнесено установление порядка лицензирования образовательной деятельности. аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений, определение порядка разработки, утверждения и введения государственных

стандартов; ряд других функций и полномочий, вытекающих из норм и требований Конституции РФ, федеральных законов и соглашений высших органов управления России и субъектов Российской Федерации3 по вопросам

1СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4127.

2См., например, Распоряжение Президента от 26 апреля 1995 года. № 197-рп „Вопросы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации” (с изменениями от 20 декабря 1995 года) // Российская газета. 1995. 12 мая; Постановление Правительства РФ от 26 августа 1995 года №

830„Об утверждении Устава Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации” //

СЗ РФ. 1995. № 36. Ст. 3241.

3Например, заключенного соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Саратовской области о разграничении полномочий в области общего и профессионального образования, которое является неотъемлемой частью Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Саратовской области. Аналогичные соглашения заключены с Правительством Республики Саха (Якутия), с Администрацией Калининградской области и многими другими субъектами Российской Федерации.

15

государственной организации системы, структуры и содержания образования.4 Аналогичную координацию в сфере образования осуществляют и исполнительные органы в субъектах Российской Федерации. (правительства, администрации и т. д.). Другой элемент организующего характера управления

– регулирование, проявляется в тех случаях, когда в системе возникает нарушение установленных связей между субъектом и объектом. Регулирование может быть различным, оно зависит от специфики управляемого объекта (детский сад, детско-юношеская спортивная школа, вуз и др.). Формы регулирования могут быть правовыми, материальными, моральными.

Регулирование – использование способов и методов управления в процессе организации системы управления образованием и её функционирования. Регулирование – это установление общеобязательных требований и процедур для объектов – ОУ (государственные образовательные стандарты, требования к процедуре лицензирования, государственной аттестации и аккредитации и т. д.) с целью обеспечения порядка управления в области образования, безопасности, равенства участников образовательных отношений, основ демократической конкуренции, прав и свобод граждан.

Результаты реорганизации системы управления образования в России в течении последнего десятилетия дают основание говорить об имеющем место перераспределении государственно-управленческих функций в этой области: происходит сокращение объектов непосредственного государственного управления (школ, вузов) и усиливается тенденция государственного регулирования.5 Значение государственного регулирования в последние годы заметно возросло как в теории,6 так и в законодательстве.7 Под этим термином

4См.: Российское административное право (часть особенная). Волгоград, 2002. С. 194-195.

5Это понятие часто используется в нормативных актах по вопросам образования вместе с термином „контроль”, что подчеркивает активную роль государства в осуществлении главнейших управленческих функций в системе образования.

6См.: Старилов Ю.Н. Административное право. В 2х частях. Часть 1: История. Наука. Нормы. Воронеж, 1998. С. 179; Алехин А.П. , Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 2ая . Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административ- но-политической сферами. С. 7-9.

7Законодатель активно использует термин „государственное регулирование”. Например, в постановлении Правительства РФ „Об уполномоченном федеральном органе по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп” от 28 февраля 1996 года № 191 ус-

16

понимается регламентация государством в законодательных и иных нормативных правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти. Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования в области образования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действий в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулирование задач и этапов управленческой деятельности и т. д.8

Непременным элементом организационных начал управления образованием является контроль. Подконтрольные образовательные учреждения (объекты управления) систематически подают сведения о своей деятельности субъекту (органу управления образованием), где эти сведения обрабатываются. На основе этих сведений субъекты получают возможность провести качественный и количественный контроль функционирования объектов с дальнейшей целью устранения недостатков в системе.

Управление образованием отвечает принципу законности, т. е. деятельность органов системы управления основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов Российской Федерации. Эта деятельность не должна противоречить и подзаконным нормативным актам, изданными самими органами государственного управления образованием. Иными словами, управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

тановлена необходимость возложения функций уполномоченного федерального органа по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп на Государственный комитет Российской Федерации по промышленной политике 8 На обеспечение государственного регулирования направлен например, Федеральный закон от 29

февраля 1996 года „О выплате пенсий за выслугу лет работникам образования, занятых педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования для детей”.

17

Управление в системе образования строится на основе вертикальных (субординационных, иерархических) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере (учитывая императивность управленческой деятельности) распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы в образовательной сфере появились новые формы организации – горизонтальные отношения, основанные на равенстве участников образовательных отношений. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между субъектами (исполнительными органами образования) и управляемыми объектами (образовательными учреждениями), заключении административных договоров.9

При рассмотрении сущности понятия управления образованием в России в специальных работах обращается внимание на необходимость деидеологизации, и деполитизации образовательной деятельности,10 научный характер управления.11

В исследовании вопросов управления образованием используется системный подход к решению управленческих задач,12 широко применяется эксперимент,13 на научных основах строится система и структура, комплектуются кадры аппарата управления образованием.14

Подводя итог административно-правовому анализу характерных черт и особенностей управления образованием в России, можно дать следующее его определение.

9См.: Старилов Ю. М. Административное право; В 2х частях. Часть 1.: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. С. 160.

10См.: Шкатулла В.И. Образовательное право. М., 2001. С.53; Гаркавин М.В. Принципы государственной политики в области образования. Смоленск, 2000. С. 261. и др.

11См.: Меншиков А. А. Административно правовое регулирование образования в РФ. Дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С.137; Шкатулла В. И. , Смолин О. Н. , Широбоков С. М. , Утенков В. М. Проблемы функ-ционирования и развития законодательства об образовании. М. , 1999. С. 6. и др.

12См., например, Гончарова Л.И. Формирование рынка образовательных услуг. Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1997.

13См.: Штыков В. В. Административно-правовая организация механизма управления высшим образованием: региональный аспект. Дис. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2001.

14См. , например, Ковина Т. Е. Аттестация педагогических кадров как средство управления системой образования в регионе. Дис. … канд. юрид. наук. СПб. , 1997.

18

Управление образованием – это целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность государственных и общественных органов. Эта деятельность проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующим по содержанию воздействии на управляемые объекты (образовательные учреждения) и преследует своей целью обеспечить удовлетворение потребностей граждан России в образовании.

§2. Система управления образованием в России

Впроцессе управления образованием в России принимают участие многие органы государственной власти, местного самоуправления и общественных объединений.

Исходя из целевой направленности организации и деятельности органов управления образованием в России, вся система управления может быть дифференцирована на следующие подсистемы (элементы): государственную, муниципальную, общественных объединений.

Охарактеризуем каждый из её видов.

1. Подсистема государственного управления (исполнительной вла-

сти) образованием – это прежде всего подсистема государственной власти, её ветвь в структуре разделения власти как единого целого организационноправового механизма государственной организации общества и ведения его дел. Эта подсистема имеет определённое структурное строение, включающие уровни (строение по иерархической вертикали), звенья (одноуровневые обра-

зования однородных органов), виды и формы органов исполнительной власти.15

В целом компетенция государственных органов управления образованием закреплена в статье 37 Закона об образовании. К компетенции государственных органов управления относятся:

19

1)разработка и реализация целевых федеральных программ в области образования;

2)разработка государственных образовательных стандартов и установление эквивалентности (нострификации) документов об образовании;

3)государственная аккредитация образовательных учреждений, содействие их общественной аккредитации;

4)установление порядка аттестации педагогических работников образовательных учреждений различных типов и видов и требований к образовательным цензам данных педагогических работников;

5)формирование структуры системы образования; разработка перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;

6)прямое финансирование деятельности учреждённых ими образовательных учреждений;

7)создание государственных фондов стабилизации и развития системы образования;

8)разработка государственных нормативов финансирования образовательных учреждений, а также материально-технической обеспеченности и оснащённости образовательного процесса;

9)прогнозирование развития сети образовательных учреждений, подготовка предложений по выделению из федерального бюджета целевых субвеций на нужды развития образования в регионах;

10)контроль исполнения законодательства Российской Федерации в области образования, государственных образовательных стандартов, бюджетной и финансовой дисциплины в системе образования.

Органам управления образованием подконтрольны подведомственные ОУ. В случае нарушения законодательства Российской Федерации в области образования и (или) своего устава государственные органы управления образованием вправе своим предписанием приостановить в этой части деятельность ОУ до решения суда.

20