Система управления образованием в России и организационно-правовые аспекты ее совершенствования. Монография

Учитывая всю важность определения компетенционных основ организации и деятельности органов управления образованием, хотелось бы указать на необходимость корректировки норм статьи 37 Закона об образовании по следующим основаниям:

1.Часть 4 статьи 37 необходимо конкретизировать. Основным направлением деятельности органов управления образованием нельзя считать обеспечение Федеральной программы развития образования. Цель программы состоит в том, чтобы обеспечить исполнение законов об образовании. Поэтому

основным направлением деятельности органов управления образованием можно считать организацию исполнения законов об образовании. Ор-

ганы, управления образованием относятся к исполнительной власти. Исполнительная власть в первую очередь обязана исполнять законы.

2.Набор полномочий компетенции государственных органов управления образованием в части 5 статьи 37 нельзя признать удачным. Прежде всего основной обязанностью органов управления образованием необходимо считать обеспечение права на качественное образование.

3.В статье 37 не перечисляются обязанности органов управления образованием, что чрезвычайно важно для обеспечения государственной дисциплины в системе образования.

4.В пункте 10 части 5 статьи 37 говорится о бюджетной и финансовой дисциплине, хотя прежде всего нужно говорить о соблюдении государственной дисциплины.

5.В части 6 статьи 37 устанавливается право государственных органов управления образованием своим предписанием приостанавливать деятельность ОУ в случае нарушения им законодательства об образовании или устава учреждения. Очевидно, что такое право должно признаваться и за органами управления образованием органов местного самоуправления.

Статья неэффективна из-за того, что право приостанавливать деятельность в большинстве случаев ничего не даст. Например, директор незаконно уволил работника. Если в данном случае государственный орган запретит ди-

21

ректору увольнять работников, это явно не решение вопроса. Решением будет восстановление незаконно уволенного работника и наказание директора. Таким образом, в случае нарушения закона орган управления образованием должен получить право восстановить нарушенное право и наказать нарушителя государственной дисциплины.16

Подсистема органов государственного управления образованием в РФ определена постановлением Правительства РФ от 9 января 1992 года № 21 (с изменениями от 18 мая 1998 года). Она включает:

–Министерство образования РФ;

–министерства образования республик в составе Российской Федерации; – органы государственного управления образованием в субъектах Российской Федерации (министерства, департаменты, управления и т. д.);– управления (главное управление, комитеты, департаменты) образования го-

родов Москвы и Санкт-Петербурга. Министерство образования Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим политику, осуществляющим управление деятельностью других федеральных органов исполнительной власти в области образования, молодежной политики, научной и научно-технической деятельности учреждений среднего

ивысшего профессионального образования, научных и иных организаций системы образования, подготовки и аттестации научных и научнопедагогических кадров высшей квалификации. Минобразование России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с иными государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, Российской академией образования, иными отраслевыми академиями наук, имеющими государственный статус, научными организациями, молодёжными и детскими общественными объединениями и организациями. Основными задачами Министерства образования РФ, в соответствии с Положением о

22

нём,17 являются: 1) осуществление государственной политики в области образования, обеспечивающей необходимые условия для реализации конституционного права граждан России на получение образования и удовлетворения потребностей государства и общества в работниках квалифицированного труда; 2) разработка системы управления научно-исследовательскими и опытно-конструкторскими работами в образовательных учреждениях и организациях системы образования; 3) реализация государственной кадровой политики в области образования и научной деятельности в системе образования, подготовка и переподготовка кадров, работающих с молодёжью; 4) разработка и утверждение федеральных требований к содержанию образования; 5) создание системы оценки деятельности образовательных учреждений; 6) совершенствование организационно-экономического механизма функционирования системы образования; 7) осуществление информатизации в области образования; 8) обеспечение нормативно-правового регулирования отношений в области образования, научной деятельности в системе образования и аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации; 9) организация и развитие международного сотрудничества в области образования, участие в формировании единого образовательного пространства государств – участников Содружества Независимых Государств; 10) государственная аттестация научных работников и специалистов научных организаций

инаучных подразделений вузов.

Всоответствии с этими задачами на Министерство образования РФ возложена обязанность выполнения многочисленных управленческих функций и реализация полномочий отраслевого и межотраслевого управления. Диапазон возложенных на Минобразование России функций чрезвычайно широк (их перечисление в Положении составляет 89 пунктов), но суть компетенции этого органа отражают следующие укрупнённые группы выполняемых им функций: формирование структуры сферы образования, разработка

23

перечня профессий и специальностей, по которым ведется профессиональная подготовка и профессиональное образование, разработка и реализация целевых федеральных и межрегиональных программ в области образования; разработка государственных образовательных стандартов и установление эквивалентности документов об образовании; лицензирование определённых видов образовательной деятельности, государственная аккредитация и государственная аттестация образовательных учреждений федерального подчинения; установление порядка аттестации педагогических работников образовательных учреждений различных типов и видов и требований к их образовательным цензам, разработка государственных нормативов финансирования, мате- риально-технической обеспеченности образовательных учреждений и оснащенности образовательного процесса; контроль за исполнением федерального законодательства в области образования, за соблюдением государственных образовательных стандартов в системе образования; обеспечение соблюдения государственной бюджетной, финансовой и иной дисциплины подведомственными ОУ; поощрение отраслевыми наградами; некоторые другие функции отраслевого и межотраслевого управления.

Реальную возможность выполнения возложенных на Министерство образования РФ задач и эффективного осуществления закреплённых за ним управленческих функций обеспечивает комплекс предоставленных ему полномочий.

Минобразования России имеет право:1) издавать (в том числе совместно с иными федеральными органами исполнительной власти) нормативные правовые акты в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений, обязательных для выполнения всеми федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся образовательные учреждения, органами исполнительной власти субъектов РФ, находящимися в ведении Министерства образовательными учреждениями и организациями, давать разъяснения по ним; 2) создавать, переименовывать, реорганизовывать и ликвидировать находящиеся в ведении министерства образовательные учрежде-

24

ния и организации, а также изменять наименование гражданских государственных вузов, независимо от их ведомственной принадлежности; 3) участвовать в учреждении фондов и организаций для поддержки развития образования, научно-технической деятельности, в том числе международной; 4) создавать научные, научно-технические и другие советы и комиссии, временные научные, творческие коллективы, экспертные и рабочие группы для решения вопросов развития образования и научной деятельности; 5) запрашивать у органов исполнительной власти (федеральных и субъектов Российской Федерации), органов местного самоуправления, образовательных учреждений и организаций (независимо от их организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности) сведения, материалы и документы, необходимые для осуществления возложенных на Министерство задач; 6) инспектировать любые образовательные учреждения и любой орган управления образованием в порядке надзора, а также предоставлять это право другим государственным органам управления образованием; 7) централизовывать до 3% средств федерального бюджета, выделяемых Министерству на содержание находящихся в его ведении образовательных учреждений и организаций и на проведение на- учно-исследовательских работ направлять эти средства на закупку учебного и научно-технического оборудования, бланочно-аттестационной продукции, на проведение актуальных научно-исследовательских работ, необходимость которых возникает в течении года, на обновление библиотечных фондов, на ремонт аварийных зданий и сооружений образовательных учреждений и организаций, находящихся в ведении Министерства;

8)осуществлять внешнеэкономическую деятельность;

9)устанавливать – по обращениям образовательных учреждений – соответствие уровня и качества подготовки их выпускников требованиям российских государственных образовательных стандартов;

10)проводить эксперименты продолжительностью до 5-ти лет в области использования современных образовательных технологий и организации

25

учебного процесса и научно-исследовательской деятельности в сфере образования;

11)учреждать ведомственные награды и применять иные виды поощрения работников образовательных учреждений и организаций системы образования;

12)лишать права приёма диссертаций советы, которые грубо нарушают действующий порядок их защиты;

13)отменять решения диссертационных советов о присуждении учёной степени кандидата наук в случае грубого нарушения установлённого порядка защиты диссертаций;

14)лишать (восстанавливать) учёных степеней и учёных званий . Министерство образования РФ возглавляет министр, назначаемый на

должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр действует на основе единоначалия, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство задач и функций. Он имеет заместителей, назначаемых (освобождаемых) Правительством РФ.

Министр образования РФ:1) распределяет обязанности между заместителями министра; 2) утверждает в пределах установленной численности работников центрального аппарата и фонда оплаты труда, структуру и штатное расписание, положения о подразделениях центрального аппарата Министерства, а также смету расходов на его содержание в пределах утверждённых на соответствующий период бюджетных ассигнований;

3)утверждает уставы подведомственных учреждений и организаций, в установленном порядке назначает (утверждает) на должность и освобождает от должности руководителей этих учреждений и организаций, заключает (расторгает) контракты с ними;

4)назначает на должность и освобождает от должности в установленном порядке работников центрального аппарата Министерства;

26

5)издает в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ приказы, распоряжения, дает указания, обязательные для исполнения работниками Министерства, подведомственными учреждениями и организациями, и проверяет их исполнение;

6)вносит в установленном порядке на рассмотрение Правительства РФ проекты законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию Министерства;

7)представляет в установленном порядке работников сферы образования и сферы научной деятельности, в том числе центрального аппарата Министерства, к государственным наградам и присвоению почетных званий, поощряет обучающихся, воспитанников и работников подведомственных учреждений и организаций;

8)осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации.

ВМинобразования России образуется коллегия в составе Министра (председателя коллегии), его заместителей по должности, руководителей ведущих подразделений центрального аппарата Министерства, учёных специалистов и общественных деятелей.

Члены коллегии, за исключением лиц, входящих в состав по должности утверждаются Правительством РФ.

Коллегия является совещательным органом и рассматривает на своих заседаниях основные вопросы, отнесённые к компетенции Минобразования России. Решения коллегии оформляются протоколами коллегии и проводятся

вжизнь приказами Министра.

Финансирование расходов на содержание центрального аппарата Минобразования России осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на государственное управление.

Минобразование России является юридическим лицом, имеет свой расчетный, валютный и иные счета в банковских учреждениях, печать с изо-

27

бражением Государственного герба РФ и со своим наименованием, а также соответствующие печати, штампы и бланки.

Аналогично органам федерального уровня государственной подсистемы управления образованием выстраивается подсистема управления субъектов РФ. Например, Саратовской областной Думой 26 мая 1999 года принят Закон Саратовской области „Об образовании”, который, как сказано в преамбуле, разработан в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством об образовании, Уставом (Основным законом) Саратовской области и определяет особенности регулирования отношений в сфере образования Саратовской области с учетом национальных, социально-экономических и других условий. В нём закрепляется система образования области (статья 5), областной компонент государственных образовательных стандартов (статья 6), особенности создания образовательных учреждений и организаций на территории области (статья 11), особенности приёма обучающихся и воспитанников в образовательные учреждения, расположенные на территории области (статья 13), предусматривается квота Правительства области по подготовке специалистов для муниципальных образований области (статья 14) и т. д.

Государственные (областные) и муниципальные ОУ создаются на территории области на основании решений, принятых Правительством области и администрации муниципальных образований области, в порядке, установленном действующим законодательством.

Министр образования и науки Саратовской области курирует Управление профессионального образования и переподготовки кадров, а начальник Управления общего образования и начальник Управления средних и высших профессиональных учебных заведений являются заместителями Министра.18 Единство федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации обеспечивает реализацию прав республик, областей, автономных округов и городов федерального значения, что достигается разграничением компетенции Российской Федерацией и её субъектов в Конституции, феде-

28

ральных законах и в законах об образовании, принятых в субъектах Федерации, а также в специальных соглашениях о разграничении (передаче) полномочий в сфере образования.

Федерация осуществляет централизованное регулирование образовательных отношений, устанавливает исходные начала правового регулирования в сфере образования в целях создания единого правового пространства на всей территории России. К её ведению отнесены прежде всего основополагающие отношения в сфере образования, единообразное регулирование которых должно осуществляться во всех субъектах Российской Федерацией. В частности, федеральное законодательство закрепляет права, социальные льготы и гарантии обучающимся и иным субъектам образовательных отношений, устанавливает порядок создания, реорганизации и ликвидации ОУ и разрабатывает типовые положения, порядок лицензирования, аттестации и аккредитации ОУ, устанавливает федеральные компоненты государственных образовательных стандартов и эквивалентность документов об образовании на территории Российской Федерации.19

Анализ законов субъектов Российской Федерации об образовании показывает, что: во-первых, они разработаны на базе единых общих принципов федерального законодательства, во-вторых, в них учтены национальные, географические и другие особенности регионов, в-третьих, проявляя необходимую инициативу регионы внесли немало своеобразных положений по вопросам своей компетенции. В принятых законах содержатся положения:

1)воспроизводящие нормы федерального закона об образовании и других федеральных нормативных актов;

2)конкретизирующие, детализирующие нормы федерального закона;

3)первичные нормы по вопросам, отнесённым к ведению субъектов Российской Федерации.20

19См.: Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М. , 2000. С. 33.

20См.: Меншиков А.А. Административно-правовое регулирование образования в РФ. Дис. … канд.юр.

наук. М. , 1998. С. 140.

29

В настоящее время большая часть субъектов Российской Федерации активно реализует свое право на регулирование отношений в сфере образования. Законы об образовании приняты в республиках Башкорстан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Алтайском и Красноярском краях, Архангельской, Владимирской, Московской областях и других субъектах Федерации. Одновременно принимаются и законы по отдельным вопросам образования (о социальной поддержке молодёжи, о социальных гарантиях педагогических работников народного образования и др.).

На основе части 3 статьи 3 Закона РФ „Об образовании”, субъекты Российской Федерации в соответствие с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные акты, не противоречащие федеральным законам в области образования. При этом особо подчеркивается, что законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации.

При наличии противоречий между федеральными законами и законами, иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации, действуют федеральные законы.21

Важную роль во взаимоотношениях Российской Федерации и регионов играют соглашения о разграничении (передаче полномочий) в области образования. Анализ таких административных соглашений позволяет сделать следующие выводы:

1)соглашения содержат меры по решению проблем образования в

регионах;

2)соглашения предусматривают решение вопросов обеспечения имущественных прав учреждений профессионального образования в формах и объемах, необходимых для их функционирования, льготный режим налого-

сийской Федерацией и субъектами Российской Федерации представляется необходимым статьи 28 и 29 Закона РФ „Об образовании” дополнить статьёй 291 о совместной компетенции Федерации и её субъектов. То есть нужно привести закон в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Кроме того, в новой статье нужно определить процедуру совместного решения вопросов.

30