Система управления образованием в России и организационно-правовые аспекты ее совершенствования. Монография

Опыт разных стран свидетельствует, что централизация отнюдь не обязательно предполагает авторитаризм, а децентрализация столь же не обязательно ведёт к демократии. „Судя по всему, – писал французский исследователь С. Лурье, – не всегда представляется возможным установить корреляцию между высокой степенью децентрализации и демократизацией общества…. Под прикрытием децентрализации частный сектор захватывает управление системой образования без минимальных гарантий социальной справедливости ”.67 Исследуя аспект участия общественных объединений в управлении образованием в странах с РРЭ, хотелось бы подчеркнуть, что чёткой корреляции между степенью, децентрализации управления образованием и участием общественности в управлении не существует. Хотя, конечно, в децентрализолванных системах значительно выше роль местных сообществ. Однако централизованные системы имеют значительно больший опыт привлечения научного сообщества. В развитых зарубежных государствах накоплен богатый опыт достаточно эффективного участия различных заинтересованных групп населения в управлении образованием, разработано обширное законодательство по этим вопросам. Для стран Западной Европы осознание и практическое разрешение этой проблемы относятся к концу 60–х началу 70–х годов. Достигнутый сегодня уровень участия населения в развитии образования и управления им – результат многолетнего массового движения учителей, студентов и учащихся старших классов, поддержанных родителями, за демократизацию и модернизацию школы, за право через своих представителей влиять на формирование национальной образовательной политики и управление учебными заведениями. Кульминацией этого движения стали массовые политические выступления молодёжи, которые прокатились по многим странам Европы летом и осенью 1968 г. и послужили реальным толчком к принятию в ряде стран (Бельгии – в 1970, в Италии – в 1974, во Франции – в1975 г.) первых законодательных документов, обеспечивающих демократизацию управления образованием и гарантировавших участие в нём учителей, учащихся и

71

их родителей, равно как и представителей других общественных групп, через создаваемые вновь управленческие так называемые партиципативные ( от слова participer – участвовать) структуры. Постепенно законодательные и нормативные документы аналогичного характера были приняты во всех странах, и сегодня участие общественности в управлении образованием в странах Европы имеет высокое правовое обеспечение. Право участия общественности в управлении образованием обеспечивается положениями соответствующих разделов общих законов об образовании или законов, касающихся отдельных частей системы образования. Так, во французском „Законе о направлениях развития образования” 1989 г. есть специальный раздел „ Консультативные общественные органы общенационального уровня”, и соответствующие статьи закона говорят о советах класса, советах делегатов учащихся (ученические общешкольные советы), советах учебного заведения. В Акте (законе) о старших средних школах (1990) в Дании в разделе „ Менеджмент старших средних школ” определяется состав, полномочия и основные функции совета школы, педагогического совета, ученического совета.68 Аналогичные примеры можно привести и по другим странам. Однако, пожалуй, наиболее разработанные и детализированные документы по этим вопросам имеет Франция. Таким образом, в большинстве развитых стран Европы и Северной Америки законодательные и другие нормативные документы обеспечивают, с одной стороны, право на участие в управлении образованием всех непосредственно заинтересованных групп граждан и, с другой стороны, регулируют и регламентируют это участие, что значительно облегчает функционирование всех этих партиципативных органов и структур. Даже из тех примеров, которые приведены выше, нетрудно заметить, что такого рода структуры представлены на всех уровнях управления образованием – от отдельного класса, школы и до общенационального уровня.

Во всех развитых странах на национальном уровне существуют различные советы и комитеты, которые условно можно разделить на три группы:

72

высшие советы по народному образованию; национальные консультативные советы по отдельным видам, аспектам и программа народного образования; национальные координационные советы и комитеты.

Наряду с центральными или высшими советами и комитетами во всех странах функционируют профессионально-общественные консультативные „программные советы и комитеты”, иначе говоря, функциональные органы с участием представителей общественности, действующие в определённой сфере образования. Несмотря на ограниченность их влияния, они вносят вклад в формирование национальной образовательной политики, в совершенствование учебных программ, в создание более благоприятных условий получения образования для тех или иных групп детей и т. д.

Количественный и качественный состав таких советов говорят, о широком диапазоне их деятельности в различных странах. Например, в США насчитывается около 30 советов, в том числе такие, как: Национальный консультативный совет по образованию взрослых, Национальный консультативный совет по двуязычному образованию, Национальный консультативный совет по образованию для индейцев, Национальный консультативный совет по профессионально-техническому образованию и т. д. В Испании, наряду с Государственным советом по школам (с точно определённым количеством представителей от различных групп общественности), имеются: Совет по профессиональному образованию, Совет по университетам и др. В Финляндии – Совет по делам школы, Консультативный совет по образованию, Консультативный совет по планированию образования.

Важно подчеркнуть, что состав, функции и прерогативы этих советов, комитетов и комиссий определяются законодательными актами и другими официальными нормативными документами, что строго фиксирует их статус и взаимоотношения с центральными органами государственного управления образованием.

На региональном и местном уровнях управления образованием общественность также привлекается к деятельности различных управленческих

73

структур. Однако сами эти структуры и выполняемые ими функции могут значительно различаться в зависимости от уровня демократизации образования, степени централизации управления и сложившийся практики: в одних странах они являются консультативными органами, не принимающими крупных решений (например, советы по образованию в регионах и департаментах Франции), в других – обладают властными функциями (например, в США).69

ГЛАВА II. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЪЕКТОВ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗО-

ВАНИЕМ (ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ)

§ 1. Общая характеристика административно-правового статуса образовательных учреждений

Одним из актуальных вопросов дальнейшего совершенствования системы управления образованием являются создание рациональных организационных структур управления образованием и оптимизации их деятельности.

„ Акцентирование внимания в основном на развитие только самого аппарата управления, забвение (если можно так сказать) роли управляемых объектов и организационной среды в определении его сущности и многообразных проявлений не всегда позволяет достаточно точно и всесторонне раскрыть всю совокупность условий, факторов и причин, влияющих на оптимальность его структуры и эффективность функционирования ”.70

Наличие множества целей системы управления образованием обусловливает и значительное разнообразие объектов, входящих в эту систему.71 Ис-

69См.: Вердиев Д. М. Государственно-общественная система управления образованием в условиях дифференцированной социально-культурной и этнокультурной среды. Дис. … д-ра пед. наук. Ростов

70Атаманчук Г. В. . О содержании совершенствования аппарата государственного управления // Советское государство и право. 1975. № 2. С. 59.

71Вряд ли обоснована позиция Б.М. Соколова, считающего, что система управления образованием не располагает управляемыми объектами ( см. Соколов Б. М. Движение вперед. М. , 1999. С. 29.). В данном случае автор подменяет понятие „ система управления образованием ” понятием „отрасль управления”. Первое понятие шире по своему объему, нежели второе и включает в себя такие многочисленные образовательные формирования как, внешкольные детские учреждения, детско-юношеские спортивные школы и т. д.

74

ходя из требований системности при изучении данных объектов необходимо произвести их классификацию. Она поможет вычленить присущие объекту цели, задачи, функции, даст возможность определить роль каждого объекта в системе. Классификация поможет рассмотреть вопросы совершенствования организационной структуры той или иной группы объектов.

Определяющим критерием для осуществления классификации объектов являются цели их функционирования. В соответствии с указанным критерием они могут быть представлены дифференцированными на следующие виды: 1. Объекты, непосредственно осуществляющие образовательную деятельность: дошкольные образовательные учреждения, школы, вузы и т. д.

2.Образовательная деятельность – одна из целей их функционирования: спортивно-технические клубы, пионерские лагеря, клубы по интересам

ит. д. 3. Объекты, обеспечивающие возможность заниматься образовательной деятельностью: предприятия по производству школьного оборудования и канцелярских принадлежностей, спортивные сооружения, музеи.

4.Цель: обеспечение медицинским обслуживанием учащихся и студентов ОУ: медицинские пункты, детские санатории, подростковые диспансеры

ит. д.

5.Цель: подготовка кадров для системы образования (педагогические вузы, колледжи, училища и т. д.).

6.Объекты, осуществляющие научно-исследовательскую работу в сфере образования (Российская академия образования, научно-исследовательские институты системы образования).

7.Объекты, обеспечивающие сферу образования необходимой информацией, проводящие разъяснительную работу по проблемам образования: редакции образовательных газет и журналов, структуры общественнопросветительских объединений.

Кроме того, если следовать логике рассуждения автора, приведённый им пример со здравоохранением вряд ли можно признать удачным. Структурные подразделение (должностные лица) органов здравоохранения, также как и органов образования присутствуют на предприятиях и в учреждениях.

75

Нетрудно заметить, что приведённая классификация объектов системы управления образованием носит условный характер. Например, объекты осуществляющие подготовку кадров для системы образования, сами являются образовательными учреждениями и могут быть отнесены к первой группе объектов; в организационную структуру учреждений здравоохранения входят образовательные учреждения; общественно просветительские общества проводят пропаганду не только педагогических знаний, с другой стороны расширение знаний о педагогике – неотъемлемая задача ОУ.

Назначение приведённой нами классификации – обеспечить чёткое представление о месте первой группы объектов – ОУ в системе управления образованием, как имеющих определённые черты, характерные для системы в целом.

Необходимость определения ОУ как объектов системы управления образованием обусловлена их ролью в решении поставленных перед системой задач. Термин „образовательное учреждение” введён в пункт 5 статьи 1 Закона РФ „Об образовании”. Понятие включает в себя все типы и виды учебных заведений, все виды учреждений дополнительного образования, все виды воспитательных учреждений, для которых учебная деятельность не является основной (некоторые виды интернатов, детские дома).

В объединении в термине „образовательное учреждение” всех типов и видов учреждений единой сферы образования Российской Федерации заключено основание внутренней целостности самой системы и подчеркивается особенность организационно-правового положения ОУ. Она состоит в наличии у ОУ учредителя, который наделён Законом об образовании определёнными правами и обязанностями, в определённый момент выступает гарантом успешной деятельности своего учреждения в установленном законом порядке перед обществом и государством. ОУ придает целостность, упорядоченность системе образования, так как обеспечивает строгое соблюдение принципа преемственности между программами разных уровней, непрерывности всей сферы образования, отсутствие в российском образовательном пространстве

76

тупиковых образовательных ветвей. ОУ является основным участником процесса образования наряду с обучающимся, учредителем, местным самоуправлением, государством, стороной возникающих в связи с образованием общественных (правоотношений в том числе).

Законодательством об образовании прежде всего регулируются отношениями между этими основными сторонами. Для обучающегося (его законных представителей) как субъекта конституционного права на образование не учитель (преподаватель), а ОУ как юридическое лицо, как субъект – является юридической стороной отношений. ОУ любых организационно-правовых форм несёт ответственность за реализацию государственных образовательных стандартов, образовательных программ, используемых ими в учебновоспитательном процессе.

Правовой статус ОУ определяют статьи 12, 32, 41, 42 и др. Закона об образовании. В соответствии с указанными нормами определены признаки ОУ как субъекта сферы образования: 1) обязательная регистрация его как образовательного учреждения; 2) реализация одной или нескольких образовательных программ или осуществление воспитания детей; 3) достижение основной уставной цели – организации образовательного процесса для осуществления гражданином Российской Федерации конституционного права на образование.

Как юридическое лицо ОУ имеет в собственности, оперативном управлении или хозяйственном ведении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, обладает организационным единством, закреплённым в Уставе, самостоятельно отвечает по своим обязательствам (статья 48 ГК РФ).

Как выше уже отмечалось, государственная регистрация является первоначальным юридическим актом по созданию ОУ.

Для регистрации ОУ учредитель представляет заявление или соответствующий договор учредителей, устав ОУ, документ об уплате государственной регистрационной пошлины.

77

Уполномоченный орган в месячный срок производит регистрацию ОУ, о чем в письменной форме уведомляет заявителя, финансовые органы, соответствующий государственный орган управления образованием. С момента регистрации у юридического лица возникают права в части ведения хозяйственной деятельности, предусмотренной его уставом и направленной на подготовку образовательного процесса.

Отношения между учредителями и органом местного самоуправления по поводу регистрации ОУ регламентируются пунктами 1-4 статьи 13 и статьи 33 Закона об образовании, а также статьями 50-54 ГК РФ. Орган местного самоуправления вправе потребовать от учредителя, желающего зарегистрировать ОУ, а учредитель обязан предоставить следующие документы:

−заявление на регистрацию;

−свое решение о создании ОУ либо учредительный договор;

−устав ОУ;

−документ об уплате пошлины.

С момента государственной регистрации ОУ считается созданным. Данные государственной регистрации вносятся в единый государственной реестр, открытый для всеобщего обозрения. В регистрации может быть отказано лишь в случае нарушения установленного законом порядка его образования или несоответствия закону учредительных документов. Отказ должен быть мотивирован и дан в письменной форме. Необоснованный отказ в регистрации может быть обжалован в суде, поэтому представляется необходимым в часть 2 статьи 33 Закона об образовании включить санкцию об увольнении руководителя органа, уполномоченного на регистрацию ОУ, за незаконный отказ в регистрации этого учреждения.

В часть 3 для повышения эффективности нормы целесообразно включить запрет требовать другие документы, не предусмотренные этой частью.

78

В части 4 следует предусмотреть обязанность уполномоченного органа выдавать ОУ регистрационное свидетельство.72

ОУ может быть реорганизовано в иные образовательные учреждения по решению учредителя, если это не влечёт за собой нарушение обязательств ОУ или если учредитель принимает эти обязательства на себя.

При реорганизации ОУ (изменении организационно-правовой формы, статуса) его устав, лицензия и свидетельство о государственной аккредитации утрачивается. Реорганизация ОУ может происходить в виде слияния, присоединения, разделения, выделения преобразования, изменения организационноправовой формы. Например, муниципальное ОУ может быть преобразовано в муниципально-государственное (частное).

Анализ статьи 34 Закона об образовании, регулирующей вопросы реорганизации ОУ, позволяет сделать вывод о необходимости внесения изменений в её содержание. Так, предоставляется целесообразным из части 2 статьи 34 исключить слово „статус”. Сегодня при изменении статуса утрачивает силу его устав, лицензия и свидетельство о государственной регистрации. Изменение статуса учреждения – это любое изменение его прав, обязанностей, ответственности. Для того, чтобы справиться с возможными трудностями ОУ обязано постоянно менять свой статус, то есть развиваться, и заставлять его менять все документы при этом означает создавать для развития ОУ неоправданные препятствия.73

Ликвидация ОУ может осуществляться:

–по решению его учредителей либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительскими документами;

–по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащей лицензии, либо деятельности , запрещенной законом, либо деятельности, не соответствующей его уставным целям.

72См.: Шкатулла В. И., Смагин О. Н. , Широбоков С. М. , Утенков В, М. Проблемы функционирования и развития законодательства об образовании. М. , 1999. С.33.

73Там же.

79

На наш взгляд, дополнительными основаниями, могут быть, как минимум, следующие основания, защищающие прежде всего обучающихся:

–систематическое нарушение прав обучающихся;

–несоблюдение нормативов, создающих условия для обучения;

–систематическое психическое и физическое насилие над обучающи-

мися;

– низкое качество обучения – при аттестации государственным органом 40 % обучающихся не освоили программу.

Правом на ликвидацию ОУ при наличие перечисленных оснований можно наделить государственный орган управления образованием субъекта Российской Федерации.74

Требование о ликвидации ОУ в суд может быть предъявлено органом местного самоуправления, прокурором, общественными организациями, физическими лицами.

Пункт 5 статьи 34 Закона об образовании устанавливает особый порядок ликвидации сельского дошкольного или общеобразовательного учреждения. Их ликвидация допускается только с согласия схода жителей населённых пунктов, обслуживаемых данным учреждением.

Процедура ликвидации установлена в статьях 62, 63, 64 ГК РФ. Основные правила процедуры следующие:

−лица, принявшие решение о ликвидации ОУ, обязаны письменно сообщить об этом органу, осуществляющему государственную регистрацию;

−учредители, орган, принявший решение о ликвидации, назначают по согласованию с органом, осуществившим государственную регистрацию, ликвидационную комиссию (ликвидатора) и устанавливают порядок и сроки ликвидации;

−с момента назначения ликвидационной комиссии к ней переходят полномочия по управлению делами ОУ;

80