Система управления образованием в России и организационно-правовые аспекты ее совершенствования. Монография

–обеспечение ОУ всех видов и типов педагогическими работниками; органов управления – служащими;

–обеспечение занятости педагогических, научно-педагогических и других работников ОУ и других организаций системы управления образованием;

–создание нормативной правовой и научно-методической базы для проведения работы с кадрами;

–мониторинг обеспечения кадрами системы управления образованием;

–предотвращение оттока педагогических, научно-педагогических и других работников ОУ из системы, обновление форм и методов аттестации педагогических работников;

–повышение квалификации педагогических работников, в том числе через систему послевузовского образования;

–реализация международных договоров Российской Федерации о сотрудничестве в области обмена педагогическими и научно-педагогическими кадрами;

–расширение участия ОУ и других организаций системы управления образованием в международных программах академической мобильности.

2. Материально-техническое обеспечение системы. Основными направлениями развития являются:

–сохранение и развитие материально-технической базы ОУ и других организаций системы управления образованием в соответствии с требованиями государственных образовательных стандартов, социальных норм и нормативов;

–переход на новые нормативы и механизмы оснащения ОУ и других организаций системы управления образованием, средствами обучения, инвентарём, учебно-наглядными пособиями, станочным, лабораторным и научным оборудованием, приборами, вычислительной, информационной и множительной техникой, печатной учебно-методической продукцией с использованием современных форм хозяйствования в виде тендеров, конкурсов и торгов;

61

–разработка и реализация комплекса мер по поддержке производителей учебно-лабораторного, научного и производственного оборудования учебного назначения, мягкого и жесткого инвентаря и иных средств оснащения ОУ и других организаций системы управления образованием;

–строительство, ремонт зданий и сооружений организаций сферы образования;

–оснащение средствами защиты педагогических и других работников учреждений и организаций системы образования, осуществляющих деятельность в условиях чрезвычайных ситуаций и военного положения;

- оптимизация номенклатуры средств обучения, учебно-лабораторного

инаучного оборудования;

–разработка новых строительных правил, норм проектирования всех видов и типов ОУ.

Ожидаемые результаты:

−развитие материально-технической базы ОУ;

−создание здоровых и безопасных условий труда и учёбы;

−увеличение числа подготовленных зданий и сооружений ОУ к осуществлению реализуемых ими задач;

−повышение уровня обеспеченности ОУ и их научных организаций учебно-лабораторными и научными площадями, современной аппаратурой, приборами, вычислительной и информационной техникой;

−укрепление материально-технической базы ОУ, в том числе интернатов для детей сирот;

−развитие материально-технической базы сферы образования, выпускающих учебную, научную и техническую продукцию, строительные материалы, а также организаций, осуществляющих ремонт и строительство зданий и сооружений, принадлежащих организациям системы управления образованием;

−расширения возможностей финансирования за счёт денежных средств, привлечённых из не запрещённых законом источников.

62

3. Социальная поддержка работников системы управления образовани-

ем.

Основными направлениями развития являются:

–разработка нормативных правовых актов о защите педагогических и иных работников организаций системы управления образованием в целях обеспечения для них условий труда и социальных гарантий;

–разработка и реализация мер по совершенствованию Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы в части оплаты труда работников ОУ;

–установление видов материальной поддержки педагогических и других работников организаций системы, норм их оказания и льгот в указанной области;

–совершенствование пенсионного обеспечения педагогических и других работников организаций системы управления образованием;

–разработка и реализация научно-организационных и инженернотехнических мероприятий по повышению устойчивости, функционирования ОУ и системы управления образованием в целом в чрезвычайных ситуациях.

Ожидаемые результаты:

–повышение общественного престижа и востребованности труда педагогических и других работников организаций системы;

–повышение государственного и социального статуса указанных работников;

–реализация целевой социальной поддержки указанных работников;

–развитие системы стимулов.

4. Финансовое обеспечение программы.

Средства бюджетов всех уровней, выделяемые на образование в настоящий период, не позволяют полностью финансировать расходы на социально защищённые статьи (выплата заработной платы) и не обеспечивает покрытие значительной части затрат на питание, оплату коммунальных услуг, текущее содержание зданий и сооружений, принадлежащих ОУ. Средств на

63

развитие ОУ, укрепление их учебно-материальной базы в бюджете практически не предусмотрено. Выделяемое финансирование не позволяет выполнять нормы законодательства по обеспечению образовательного процесса на уровне современных требований, реализации социальных норм и нормативов, предоставлению государственных гарантий педагогическим и другим работникам системы образования, обучающимся.

Финансовое обеспечение системы образования и установленных Программой мероприятий необходимо осуществить по двум основным направлениям:

–рост бюджетного финансирования при условии повышения эффективности использования выделяемых средств;

–создание условий для привлечения дополнительных внебюджетных источников без снижения норм, нормативов и абсолютных размеров бюджетного финансирования.

Структура расходов из федерального бюджета и внебюджетных источников на установленные Программой мероприятия и проекты (инновации), капитальные вложения по годам приведены в таблице 1.

Субъектами Российской Федерации в соответствии с региональными программами развития образования, а также органами местного самоуправления в пределах их компетенции будет осуществляться финансирование установленных Программой мероприятий и проектов за счёт средств региональных и местных бюджетов.

Объём инвестиций и других расходов на осуществление Программы может ежегодно уточняться, исходя из возможностей соответствующих бюджетов и иных не запрещённых законом источников.59

Исследуя пути совершенствования системы управления образованием

вРоссии, нельзя обойти вниманием необходимость анализа аналогичной практики в странах с развитой рыночной экономикой (РРЭ), что, на наш взгляд, может способствовать, с одной стороны, заимствованию того полез-

64

ного опыта, который имеется в этих странах, с другой, поможет избежать имеющихся в этих странах негативных сторон в образовательном процессе. Одной из главных проблем государственного управления образованием в странах РРЭ является решение задач рационального соотношения централизации и децентрализации в управлении образованием. Принято считать, что характер управления образованием в той или иной стране непосредственно связан с типом и спецификой государственного устройства и государственного управления и зависит от того, является ли страна унитарным государством с централизованной системой управления или федеральным с децентрализованной системой управления. Принято также считать, что управление образованием централизовано в унитарных государствах и априори децентрализовано в государствах с федеральным устройством. Однако исследование, проведённое Советом Европы в 1993 году, показало, что не всегда существует такая линейная зависимость, как это кажется с первого взгляда. Например, в Швейцарии образование представляется децентрализованным потому, что страна имеет федеративную структуру. То же самое можно сказать о Германии. Но если рассматривать эти две страны не с позиций федерального правительства, а с позиций швейцарских кантонов или немецких земель как субъектов федерации, то мы увидим, что управление образованием здесь довольно жестко централизовано по многим аспектам и, например, в Швейцарии школы не пользуются большой автономией. С другой стороны, во Франции система образования централизована в том, что касается учебного плана, содержания образования, документов об образовании, педагогического персонала, но децентрализована в отношении некоторых аспектов управления, прежде всего материально-финансового.60 Поэтому важными критериями в оценке централизации или децентрализации управления образованием является то, на каком уровне принимаются существенные нормативно-правовые акты, какими полномочиями и какой автономией обладают местные органы образования и учебные заведения, управляются ли они избираемыми или админист-

65

ративно назначаемыми органами, участвуют ли в управлении на разных уровнях представители учителей, родителей, работодателей, профсоюзов и другой общественности. Как уже отмечалось при всём разнообразии национальных моделей организации образования на Западе в области управления они могут быть сведены в конечном счёте к двум исторически сложившимся системам – централизованной и децентрализованной. Централизация присуща Франции, Италии, Испании, Нидерландам и ряду других европейских стран, а также Японии. На протяжении двух последних веков классическим образцом страны со строго централизованной и административно единообразной системой образования являлась Франция. Основание государственных учебных заведений, их финансирование, учебные планы и программы, распорядок школьной жизни, назначение, перемещение и увольнение педагогического персонала – все это детально регламентировалось законами, правительственными декретами, циркулярами центрального ведомства просвещения и контролировалось многочисленными чиновниками, осуществляющими надзор и за частными учебными заведениями. Такая система, сложившаяся ещё в прошлом веке, казалась в какой-то мере оправданной до тех пор, пока число средних учебных заведений оставалось сравнительно небольшим. Но когда их количество резко возросло, руководство ими из одного центра в масштабе всей страны становилось все менее эффективным, поскольку увеличение числа объектов управления не может быть беспредельным. Строго централизованное управление, являвшееся в своё время известным преимуществом французской системы просвещения, превратилось в определённой степени в помеху. На это указывали видные деятели образования уже в 60-ых годах. Показательно мнение директора Национального института школьной администрации Ж. Мино „Современная администрация народного образования, – писал он, – чрезмерно централизована. Центральные службы управления располагают хорошо организованными инстанциями, обеспечивающими единообразное выполнение решений, принятых в Париже. Эта сеть так сжимает

in the Field of Education. CONF\Czec (94)6. Strasbourg. 1994. P. 3.

66

систему образования, что может её парализовать. Естественно, что в наше время нельзя эффективно руководить из Парижа всей полумиллионной армией преподавателей и других должностных лиц, относящихся к ведомству образования. Провинциальные управления должны перестать быть передаточными инстанциями: они должны стать центрами, где принимаются самостоятельные решения и откуда осуществляется реальное руководство”.61 В 70-ые годы, с критикой гипертрофированной централизации французской системы просвещения стали выступать и сами министры образования. „Наша система образования, – признавал министр О. Гишар, – напоминает огромного непропорционального сложенного динозавра. Она самая централизованная и тяжеловесная во всем мире”.62 В 80-ыегоды во Франции начался процесс административной децентрализации. Регионам и департаментам были предоставлены прав самостоятельно определять направления социально-экономического и культурного развития на своих территориях с тем, однако, условием, чтобы их решения не противоречили актам, принятым в общегосударственном масштабе. Специально подчеркивалось, что перераспределение властных функций центра и регионов не должно вести к анархической разобщенности и к усилению неравномерности развития различных регионов и департаментов. Процесс административной децентрализации оказал влияние и на систему образования. Была официально провозглашена задача ограничить функции центральных властей определением общих целей образования и основных направлений его развития, а решение конкретных вопросов организации различных видов подготовки, аттестации учителей и т. п. передать региональной и местной администрациям. Сферы управления теперь стараются четко разделить: ректор и его аппарат контролируют деятельность средних учебных заведений, инспектор академии отвечает за неполные средние школы, а дошкольные учреждения и начальные школы находятся в ведении коммуны – низовой территориально-административной единицы. Несколько расширяют-

67

ся при этом права самих учебных заведений.63 Однако, как неоднократно подчеркивали официальные власти Франции, тенденция к децентрализации не противоречат тому, что государство в лице его центральных органов, как и прежде, несёт главную ответственность за состояние образования и играет определяющую роль в его развитии. В научном труде „Образование и общество”64 Ж. Лезурн обращает внимание на следующие проблемы, которые требуют незамедлительного решения в свете задачи совершенствования системы образования: определение конечной цели образования, его демократизации, социальная эффективность и т. п. Подробно разбирая роль администрации, Ж. Лезурн приходит к выводу, что она является препятствием для эффективного функционирования системы. Он предлагает осуществить широкую децентрализацию управления системой образования. Необходимо предоставить реальную автономию образовательным учреждением. Руководители колледжей, лицеев, университетов должны иметь доступ к кредитам, без которых невозможны инициатива, внедрение нововведений, развитие сотрудничества с другими учреждениями. Автономия этих учреждений предполагает периодическую объективную оценку результатов их деятельности. Необходимо обеспечить также единый уровень государственных и частных образовательных учреждений. Нужно подчеркнуть, что критиков недостатков централизованной системы во Франции достаточно. Один из авторитетных учёных М. Крозье, размышляя о перспективных путях развития системы образования во Франции, отмечает также нечёткий, слишком робкий и авантюрный характер решений высшей администрации, а также бюрократический и рутинный стиль работы на местах. Отсутствуют полноценные взаимообогащающие связи между двумя уровнями – учебными заведениями и центральной администрацией, которые говорят на разных языках. В противовес централизованным системам образования в ряде западных стран сложились устойчивые тради-

63См.: Вердиев Д. М. Государственно-общественная система управления образованием в условиях дифференцированной социально-культурной и этнокультурной среды. Дис. … д-ра пед. наук. Ростов-на-

Дону, 1999. С. 130-133.

64Лезурн Ж. Образование и общество: вызов 2000 года // Современный мир и борьба идей. Вып. 3. М. , 1991. С. 175-200.

68

ции децентрализации. Штаты в США, земли в ФРГ, графства в Англии, кантоны в Швейцарии до сих пор обладают значительной автономией в области просвещения, вплоть до существования особого законодательства. Такой порядок в значительной мере отражает специфику государственного устройства той или ирной страны.

Децентрализованная система образования и соответствующая организация управления нашли яркое проявление в США. Американская конституция, принятая ещё в XVIII в. , не содержит статей, касающихся образования. Эта сфера всегда относилась к компетенции региональных и местных властей.

В каждом из 50 американских штатов действуют свои собственные законодательные акты в области образования. На уровне штата устанавливаются сроки обязательного обучения, условия приёма в учебные заведения, требования к квалификации учителей, минимальный размер их зарплаты и, что особенно важно, положения об источниках и объёме финансирования учебных заведений. Известно, что Соединённые Штаты Америки – страна с децентрализованным государственным управлением или, как иногда говорят, „страна с развитой системой децентрализованного управления”.65 В подтверждение этого положения приводится такой факт, что на территории США функционируют десятки тысяч разнообразных органов местного управления. В отношении образования можно также сказать, что и сама система образования в США, и её финансирование, и управление ею являются децентрализованными. Во-первых, в США нет единой национальной системы образования, а есть системы образования штатов, обладающие многими общими чертами, но и имеющие нередко существенные различия. Во-вторых, федеральное правительство и федеральные органы народного образования играют определённую (и надо сказать всё возрастающую) роль в управлении образованием в стране, но главные управленческие функции осуществляются не федераль-

69

ными органами образования, а органами образования штатов и местными органами образования, в том числе и в вопросах содержания образования.

Такой характер управления образованием в США можно объяснить тем, что исторически большинство социальных услуг в США развивалось в рамках деятельности местных муниципальных властей, которые всегда играли и продолжают играть главную роль в просвещении, здравоохранении, культуре, обеспечивают строительство и ремонт школьных зданий, больниц и других социальных объектов, ведают местными библиотеками, музеями, детскими домами и домами престарелых и т. д. Достаточно сказать, что местные органы и сегодня играют главную роль в развитии начального и среднего образования: в принадлежащих им школах обучается более 90 % учащихся американских школ. Такое распределение полномочий в образовании между федеральными властями, властями штатов и местными органами связано с историческими особенностями формирования в США законодательства в области образования.66 Таким образом, как и в большинстве других стран, управление образованием в США осуществляется в основном на трех уровнях: на федеральном, на уровне штата и на местном уровне. Когда говорится „в основном ”, тот имеется в виду, что в отдельных штатах есть ещё промежуточный уровень управления между местным и уровнем штата. Из-за того, что исторически и законодательно образование в Соединённых Штатах Америки зарождалось и развивалось как прерогатива правительств штатов и местных властей, вмешательство федерального правительства в сферу образования долгое время носило весьма ограниченный и эпизодический характер. И только в последние 30-35 лет федеральное правительство стало оказывать заметную поддержку развитию образования и участвовать в управлении образованием в стране через финансовую поддержку отдельных образовательных программ в штатах и финансирование новых образовательных программ, создаваемых федеральным правительством.

дифференцированной социально-культурной и этнокультурной среды. Дис. … д-ра пед. наук. Ростов-на-

Дону, 1999. С. 134 - 137.

70