Система управления образованием в России и организационно-правовые аспекты ее совершенствования. Монография

кретной специальности. При этом образование повышенного уровня не рассматривается как второе среднее профессиональное образование, если оно получается впервые. Перечень специальностей среднего профессионального образования охватывает существующие и перспективные области экономики, техники, образования, здравоохранения, культуры и сферы обслуживания.

Перечень специальностей среднего профессионального образования, закреплённых за министерствами и ведомствами, утверждён приказом Минобразования РФ от 3 декабря 1997 года № 2410.131

Перечень специальностей среднего профессионального образования является частью Стандарта и именуется: „Государственный образовательный стандарт среднего профессионального образования. Классификатор специальностей среднего профессионального образования ”.

Государственные требования к минимуму содержания и уровня подготовки выпускников по конкретным специальностям среднего профессионального образования разрабатываются и утверждаются в порядке, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 20 апреля 1995 года № 387.132 Они также являются частью Стандарта и именуются „Государственный образовательный стандарт среднего профессионального образования. Государственные требования к минимуму содержания и уровню подготовки выпускников”. Государственный образовательный стандарт среднего профессионального образования разрабатывается отдельно по каждой специальности.

Правила государственного контроля за соблюдением требований Стандарта устанавливает Минобразование РФ.

При несоблюдении требований Стандарта образовательным учреждением среднего профессионального образования к нему применяются меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации об образовании,

– вплоть до изъятия лицензии (статья 33 Закона об образовании).133

131Бюллетень Минобразования. 1998. № 2.

132СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1666.

133Там же. С. 330-33.

12

5.Учреждения высшего профессионального образования.134

6.Учреждения системы специального образования.

В системе образования РФ особое место занимают ОУ интернатного типа: общеобразовательное школы-интернаты, спецшколы и учреждения для детей и подростков с девиантным поведением. Общеобразовательные школыинтернаты функционируют на основании Типового положения об общеобразовательной школе-интернате в следующих подвидах: школы-интернаты начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; школы-интернаты с углублённым изучением отдельных предметов, гимна- зии-интернаты, лицеи-интернаты, санаторно-лесные школы, санаторные шко- лы-интернаты (пункт 1 Типового положения).135 В указанные ОУ принимаются дети без отклонений в развитии, не имеющие медицинских показателей, не совместимых с пребыванием в школе-интернате, или имеющие определённые высокие показатели (например, в спорте). Режим работы исследуемых ОУ отличается круглосуточным пребыванием там воспитанников. Особенностью финансирования является взимание платы с родителей (законных представителей) за содержание детей в школе-интернате при повышенном нормативе бюджетного финансирования по сравнению с учреждениями общего образования. С целью образования и воспитания детей, имеющих отклонения в развитии, ограниченные возможности здоровья, функционируют специальные ОУ на основании Закона об образовании, Типового положения о специальном (коррекционном) ОУ для обучающихся (воспитанников) с отклонением в развитии136 следующих подвидов: 1) коррекционные (компенсирующие) ДОУ; 2) коррекционные общеобразовательные учреждения; 3) коррекционные учреждения начального профессионального образования ( для неслышащих, позднооглохших, слабослышащих, незрячих, слабозрячих, поздноослепших, с на-

134Учитывая значительную специфику административно-правового статуса вузов в России наличие специального закона и исходя из методологии анализа диссертационных вопросов, правовое регулирование организации и деятельности вузов будет рассмотрено в § 3.

135Утв. Постановлением Правительства от 26 июня 1995 года. № 612 с изм. от 14 октября 1996 года №

1203.

12

рушением опорно-двигательной системы; с задержкой психического развития; с тяжёлыми нарушениями речи; для умственно отсталых детей). ОУ свойственны особенности, позволяющие выделить их в отдельный тип: специальный субъект (дети-инвалиды); особым образом сформированные учебные планы: особенности реализации образовательных программ; специальные санитарные нормы и условия в ОУ; наличие мастерских, которые оборудованы приспособлениями способствующими предотвращению травматизма (пункт 20 Типового положения).137 Педагогические работники исследуемых учреждений должны иметь соответствующее образование в области коррекционной педагогики. Финансирование этих ОУ проводится полностью из бюджета.

Образовательно-правовой статус специального учебно-воспитательного учреждения для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением представляет собой совокупность прав и обязанностей. объединенных единой целью обеспечения психической, медицинской, социальной

реабилитации, включая задачи и возможности получения указанными субъектами сферы образования начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования. Данный вид учреждений имеет особенности, позволяющие нам определить его как специальный субъект сферы образования. Спецучреждения решают задачи общего и профессионального образования; имеют специальных обучающихся – детей и подростков с отклонением в поведении. Специальное учеб- но-воспитательное учреждение для детей и подростков с девиантным поведением имеет следующие подвиды согласно Типовому положению:138 а) специальная общеобразовательная школа; б) специальная (коррекционная) общеобразовательная школа и специальное (коррекционное) профучилище для детей

136См.: утверждённое Правительством РФ Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии //СЗ РФ. 1997. № 11.

Ст. 1326.

137Там же.

138Утв. Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1995 года № 420 // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1681, с изм. и доп. утв. Постановлением Правительства РФ от 8 января 1997 года // СЗ РФ. 1997. № 19. Ст.

12

и подростков с отклонением в развитии (задержкой психического развития и легкими формами умственной отсталости), совершивших общественноопасное деяние; в) специальное профессиональное училище.

В соответствии с пунктом 12 указанного Положения, как правило создаются учреждения отдельно для мальчиков и девочек; данные учреждения могут быть открытого типа, выполняющие профилактические функции, и закрытого типа, в которых обеспечивается содержание нуждающихся в особых условиях воспитания; учреждения закрытого типа характеризуются особым режимом, который обеспечивает вспомогательная служба. Учреждения закрытого типа могут быть только государственными: учреждения коррекционного вида могут быть закрытыми (пункт 2 статьи 11 Закона об образовании) характеризуются наличием особой психолого-медико-педагогической комиссии.

Обеспечение образовательного процесса в них имеет свои особенности, которые обусловлены своеобразием субъекта, обучающегося в учреждении. Они характерны для всех ОУ данного типа и только для них. Воспитанники, обучающиеся на ступенях начального общего и основного общего образования, не освоившие программу учебного года и имеющие академическую задолженность по двум и более предметам, переводятся в класс компенсирующего обучения без согласования с их родителями. Специальная общеобразовательная школа данного типа может сочетать общеобразовательную деятельность с осуществлением профессиональной подготовки.

Право выбора специальности воспитанниками специального профессионального училища ограничено только теми специальностями, обучение по которым организовано в данном учреждении.139

Государственная политика в области специального образования реализуется на основе Федеральной программы развития образования.

12

Российская Федерация и её субъекты предоставляют организациям, осуществляющим специальное образование налоговые и иные льготы.

В области специального образования ведению Российской Федерации подлежат:

1)установление федеральных компонентов специальных государственных стандартов дошкольного образования и общего образования;

2)определение правового статуса языка жестов, системы Брайля, других специальных средств общения, получения и передачи информации;

3)определение единых принципов и нормативов создания специальных условий для получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья и принципов итоговой аттестации этих лиц;

4)введение типовых правил (положений) о специальных ОУ соответствующих типов и видов; определение особенностей их создания, реорганизации и ликвидации, лицензирования их образовательной деятельности, а также особенностей аттестации и государственной аккредитации;

5)установление особенностей финансирования и федеральных нормативов финансирования специального образования;

6) установление льгот для лиц, работающих в области специального образования;

7) организация государственного контроля за качеством специального образования и государственного надзора и контроля за исполнением законодательства Российской Федерации в области специального образования лиц с ограниченными возможностями здоровья;

8)установление порядка обеспечения транспортными средствами лиц с ограниченными возможностями здоровья для их доставки в ОУ;

9)установление перечня болезней, дающих право обучаться на дому. Специальные ОУ действуют, как и все образовательные структуры, на

основе лицензии. Права юридического лица, право на ведение образовательной деятельности и получение льгот, предусмотренных законодательством, возникает у него с момента выдачи ему лицензии (разрешения).

12

Учреждение в соответствии со своими уставными целями и задачами может реализовывать дополнительные образовательные услуги (на договорной основе).

Учреждение имеет свой устав и его управление строится на принципе единоначалия. Формами самоуправления является совет, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и др. Порядок выборов органов самоуправления и их компетенция определяется уставом.

Для правового статуса учреждений данного типа характерны следующие особенности управления: особое условие назначение директора ОУ: директор может быть назначен только учредителем (пункт 73 Положения). Он должен пройти соответствующую аттестацию. Руководство образовательным процессом в ОУ данного типа может осуществляться только специалист в области коррекционной педагогики. Все учителя должны пройти соответствующую переподготовку по профилю.

Лицензирование образовательной деятельности специальных ОУ проводится в соответствии с Законом об образовании с учётом следующих условий:

1)лицензию специальным ОУ выдает Минобразование РФ, за исключением специальных дошкольных учреждений, учреждений для детей с задержкой психического развития и (или) умственно отсталых детей;

2)особым предметом экспертизы является наличие специальных условий для получения образования, а для негосударственных специальных учреждений – также возможность их финансирования в соответствии с установленными нормативами.

Аттестация специального ОУ допустима при положительном результате итоговой аттестации не менее половины выпускников в истёкшем учебном году.

Государственная аккредитация проводится только федеральным государственным органом управления образованием, т. е. Минобразования РФ.140

12

7. Учреждения дополнительного образования.

Законом РФ об образовании, предусмотрено функционирование учреждений дополнительного образования. Они создавались на базе сети внешкольных учреждений, на основе существующего кадрового потенциала. Законом определены виды ОУ дополнительного образования: учреждения повышения квалификации, курсы, центры профессиональной ориентации музыкальные, художественные школы, станции юных техников; пункт 2 статьи 26 Закона об образовании не ограничивает круг видов учреждений данного типа. Так, в соответствии с утверждённым Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 610 Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов (с изменениями на 10 марта 2000 года) к этого рода образовательным учреждениям повышения квалификации относятся: академии (за исключением академий, являющихся образовательными учреждениями высшего профессионального образования); институты повышения квалификации (усовершенствования) – отраслевые, межотраслевые, региональные; курсы (школы, центры) повышения квалификации, учебные центры службы занятости. Образовательные программы повышения квалификации и профессиональной переподготовки специалистов могут осуществлять также струк- тур-ные подразделения ОУ высшего профессионального образования (факультеты повышения квалификации преподавателей и по переподготовке специалистов с высшим образованием и другие) и ОУ среднего профессионального образования (отделения переподготовки специалистов, курсы повышения квалификации специалистов). Во всех ОУ как общего, так и профессионального образования, за пределами определяющих их статус основных образовательных программ могут реализовываться дополнительные образовательные программы и оказываться дополнительные образовательные услуги, в том числе и на платной основе. Указанные учреждения имеют ряд особенностей: 1) программа дополнительного образования, в основном, реализуется вне ОУ общего и профессионального образования; 2) работа с деть-

12

ми организуется в течение всего календарного года во внеурочное время; со взрослыми – в основном, в нерабочее время; 3) исследуемые учреждения оказывают помощь ОУ в реализации программ досуга детей; дети и подростки могут заниматься в одновозрастных и разновозрастных группах. Каждый ребёнок имеет право заниматься в разных группах, менять их по своему желанию. Отсутствует строгая закреплённость ребёнка только за одной группой.

8. Учреждения дистанционного образования.

Несмотря на богатый опыт дистанционного обучения, в настоящее время сохраняется ряд проблем, решение которых необходимо для развития системы.

Главная проблема – отсутствие в российском законодательстве норма- тивно-правового (юридического) определения статуса дистанционного образования. Так, действующие российское законодательство вообще не упоминает о дистанционном обучении, а в подзаконных актах Министерства образования РФ (см. например, Инструктивное письмо Министерства образования РФ от 3 июля 1999 года № 41 „О дистанционном обучении в среднем и высшем профессиональном образовании” и Письмо Министерства образования РФ от 29 апреля 1999 года № 15-20/15-11 „О филиале вуза”) дистанционное обучение рассматривается в качестве одной из образовательных технологий, которая может применяться в любой из форм обучения (очной, заочной, вечерней). Решение проблемы создания нормативно-правовой базы соответствующей особенностям дистанционного обучения, видится нами в выделении педагогического и технологического компонентов системы дистанционного образования. Существующие формы обучения как способы организации образовательного процесса отличаются двумя признаками:

–соотношением объёмов непосредственного и опосредованного педагогического общения преподавателя со студентом;

–соотношением между объёмом обязательных коллективных занятий и самостоятельной работы.

12

Так, для очного обучения характерно использование технологий непосредственного педагогического общения (чтение лекций, проведение семинарских, лабораторных и других занятий в условиях реального присутствия в учебной аудитории как преподавателя, так и студентов) и максимальное количество времени, отведённое для обязательных занятий.

Заочное обучение характеризуется опосредованным педагогическим общением преподавателя со студентами (посредством учебников, учебнометодических материалов, видео- и аудиолекций и пр.) и уменьшением до минимума количества обязательных занятий.

При этом два указанных нами критерия недопустимо смешивать, поскольку каждый из них имеет самостоятельный характер. Современный технический и технологический прогресс позволяют организовать учебный процесс на расстоянии, основанный на опосредованном педагогическом общении, но с максимальным количеством обязательных коллективных занятий преподавателя со студентами. Таким образом, налицо зарождение новой формы обучения – дистанционной, которая интегрирует в себе все качества существующих форм. По технологии педагогического общения дистанционное обучение совпадает с заочной формой обучения, а по насыщенности и интенсивности учебного процесса – с очной. Таким образом, совершенствование технических и дидактических средств обучения приводит к постепенному переходу дистанционного обучения как технологии применяемой в рамках существующих форм обучения, в самостоятельную форму. Очевидно, этот процесс должен сопровождаться адекватными изменениями в законодательстве. В частности, представляется необходимым принятие федеральными органами исполнительной власти нормативного акта, в котором содержалось бы толкование основных понятий дистанционного обучения, а также регламентировались бы наиболее важные стороны осуществления образовательной деятельности по дистанционной форме. Важным вопросом является определение вида нормативного акта, которым может быть отрегулирована деятельность в сфере ведения образовательной деятельности в дистанционной фор-

12

ме. Прежде всего, нужно отметить, что правовая регламентация дистанционного обучения лишь в качестве технологии ведения образовательной деятельности, не имеет смысла, поскольку в соответствии с нормами действующего российского законодательства выбор и содержание технологии образовательной деятельности относится к сфере академической свободы вуза, Высшее учебное заведение самостоятельно разрабатывает и применяет основные профессиональные образовательные программы, а также технологию их реализации на основе положений государственного стандарта.

Таким образом, подход к дистанционному обучению как к одной из технологий ведения образовательной деятельности ставит под вопрос правомерность его дальнейшей нормативно-правовой регламентации, установления единых требований к его содержанию (в пределах государственного образовательного стандарта), особенностям его ведения, к организациям , осуществляющим дистанционное образование.

Возможно ли решать эти вопросы путём принятия соответствующего отраслевого стандарта?

Исходя из возможных целей стандартизации (см. Закон РФ „О стандартизации”) в области образовательной деятельности, в стандарт могут быть включены:

–определение понятий в области дистанционного обучения (для их единообразного применения и, следовательно, информационной совместимости);

–требования, предъявляемые к материально-технической базе, на которой ведется данная деятельность, особые требования к профессорско-пре- подавательскому, техническому и вспомогательному персоналу;

–некоторые общеобразовательные требования к процессу обучения, осуществляемому в дистанционной форме.

В то же время в отраслевой стандарт не может быть включён ряд положений относительно тех особенностей ведения образовательной деятельности

13