Система управления образованием в России и организационно-правовые аспекты ее совершенствования. Монография

обложения, развитие материальной базы, согласование контрольных цифр приёма обучающихся, совместное назначение и освобождение от должности руководителей, меры социальной поддержки преподавателей;

3) соглашения как правило не затрагивают вопросов функционирования общего образования. Однако представляется целесообразным включать в текст соглашений дополнительно следующие вопросы:

а) регулирование трудовых отношений, установление норм труда и нормативов его оплаты в ОУ. Согласно части 13 статьи 28 Закона об образовании регулирование трудовых отношений относится к компетенции РФ. Однако это противоречит статье 72 Конституции РФ, в соответствии с которой трудовое законодательство – совместное ведение Российской Федерации и её субъектов. Результатом введения пониженных норм труда для педагогических работников (а это одно из основных требований учителей) при прежнем нормативе его оплаты станет снижение социальной напряжённости в педагогических коллективах при одновременным активном развитии рынка образовательных услуг;

б) установление налоговых льгот предприятиям, организациям, стимулирующих развитие образования. Это привлечёт инвесторов в сферу образования, позволит осуществлять дополнительное финансирование через попечительские советы, фонды и программы развития образования;

в) установление упрощенного порядка лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений может существенно расширить сеть образовательных организаций.

В целях решения проблемы разграничения компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации в образовательной сфере требуется принятие в субъектах Российской Федерации законов об общем образовании, законов по другим отраслям образования, а также региональных программ развития образования. Необходим общий закон об образовании (или кодекс) в каждом субъекте Российской Федерации.

31

Интересны данные социологического опроса, проведённого группой учёных-юристов в рамках изучения проблемы функционирования и развития законодательства об образовании. Так, большинство опрошенных отмечают, что необходимо перераспределить компетенцию Федерации и субъектов Федерации в сфере образования. В частности высказаны предложения передать от Федерации её субъектам следующие права:

–регулирование трудовых отношений;

–утверждение типовых положений об образовательных учреждениях;

–переподготовку педагогов;

–присвоение почетных званий;

–установление порядка аттестации педагогов.22

Вместе с тем, крайне важно выявление той грани, за которой свобода нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации фактически превращает федерацию в конфедерацию. В связи с этим необходим контроль за соответствием Конституции РФ законов, издаваемых в субъектах Российской Федерации. Иначе невозможно будет создать единую систему законодательства Российской Федерации и её субъектов, что является необходимым условием существования единого правового пространства.23

Российские регионы, как общеизвестно, крайне разнообразны по экономике, географии и составу населения, укладу жизни и национальных особенностям. Настолько же различна и образовательная среда в них. Соответственно по-разному, с учетом особенностей каждого субъекта Федерации, должны решаться в них и насущные вопросы сферы образования, важнейшей для формирования и воспитания будущих поколений. Это будет существенным шагом на пути развития федерализма и построения гражданского общества и правового государства.24

22См.: Шкатулла В. И. , Смолин О.Н., Широбоков С.М. , Утенков В.М. Проблемы функционирования и развития законодательства об образовании. М., 1999. С. 10.

23См.: Тучков М.Ф. Административно-правовое регулирование общего образования в России. Дис. …

канд. юрид. наук. М. , 2001. С. 169.

24См.: Меншиков А. А. Административно-правовое регулирование образования в России. Дис. …

канд. юрид. наук. М., 1998. С. 140-142.

32

В государственную систему управления образованием должны быть включены также специализированные структурные подразделения министерств (ведомств, отвечающих за руководство ОУ в своей системе: Главное управление учебных заведений МВД России, управления учебных заведений МПС России и Министерства обороны и т. д.).

2. Вторую подсистему органов управления образованием в России со-

ставляют органы местного самоуправления.

Статья 31 Закона об образовании законодательно оформляет разграничение компетенции органов местного самоуправления в области образования, а также закрепляет определённые функции по управлению образованием за муниципальными представительными и исполнительными органами власти. Частью 2 статьи 31 оперативное управление муниципальными системами образования передается в исключительную компетенцию органов местного самоуправления. При этом оперативное управление включает в себя основные процедуры обеспечения функционирования и развитие местной системы образования – от планирования, разработки, принятия местных нормативов финансирования до решения вопросов кадровой политики и использования в образовательных целях государственных и муниципальных учреждений, объектов культуры и спорта.

Из этого можно сделать вывод, что Закон об образовании закрепляет положение, предусматривающее более тесную связь образовательных потребностей и интересов личности, всего населения муниципальной территории (её экономическими и культурно-образовательными возможностями), что нацеливает местные представительные и исполнительные органы власти на осуществление социально-ориентированной политики во всех сферах жизни общества.

Поскольку бюджетные ассигнования, направляемые на образование, воспроизводятся местными органами власти за счет налогоплательщиков, принципиальную важность приобретает положение пункта 1 статьи 31, вводящее норму о ежегодной публикации среднестатистических данных о соот-

33

ветствии условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях федеральным и местным требованиям. Тем самым обеспечивается гласность в использовании средств налогоплательщиков, направляемых на образовательные цели, ставится под общественный контроль рациональность бюджетных расходов на образование.

К исключительной компетенции органов местного самоуправления в области образования относятся планирование, организация, регулирование и контроль деятельности ОУ, находящихся на её территории, в целях осуществления государственной политики в области образования. Анализируя императивную составляющую данной нормы, которая по своей сути означает право на прямое управление ОУ, необходимо отметить, что она вступает в противоречие с пунктом 6 статьи 2 Закона об образовании, устанавливающим автономность ОУ, а также со статьёй 32, определяющей компетенцию и ответственность ОУ. Планирование, организация и регулирование – функции ОУ, но не органов местного самоуправления по управлению ОУ.

Согласно Федеральному закону „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”,25 в исполнительном ведении представительных органов местного самоуправления находится принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении.26

Продолжая анализ полномочий органов местного самоуправления в области образования, следует указать на возможность включения в статью 31 (часть 6) – о самоуправлении школьным округом, так как эта форма самоуправления наиболее перспективна в управлении образованием на местах. В этой части можно дать определение самоуправляемым школьным округам, установить их компетентность: права, обязанности, ответственность.

Целесообразно конкретизировать обязанность органов местного самоуправления публиковать среднестатистические показатели ОУ, зафиксированную в части 1 статьи 31. Данная публикация должна осуществляться не

34

позднее августа, чтобы население могло учесть приведённую в ней статистику для выбора ОУ. Руководитель ОУ обязан предоставить публикацию этих данных родителям, обратившимся в ОУ.27

Оценивая уровень регулирования организации и деятельности подсистемы муниципальных органов управления образованием нужно отметить следующее.

Принятие в 1995 году Закона РФ „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” и его последующие изменения заложили доста точно прочные основы муниципализации образования, которая позволяет учесть образовательные потребности населения, потребности учреждений образования. Однако муниципализацию не следует понимать как изоляцию от государственной власти. При любой степени муниципализации должно оставаться единым правовое и образовательное пространство. В рамках этого пространства возникает необходимость создания муниципальных программ развития образования. Данная программа не может быть замкнутой, она должна исходить из программы развития образования соответствующего субъекта Российской Федерации. Так как муниципальную систему образования составляют в основном общеобразовательные учреждения, эта программа, в первую очередь, должна быть программой развития общего образования. Муниципальная программа развития общего образования, наряду с аналогичными программами федерального уровня и уровня субъекта Российской Федерации, относится к программо-целевым средствам административноправового регулирования. Она призвана определить главные местные приоритеты образования, структуру местного органа управления образованием, местные нормативы финансирования общеобразовательных учреждений, оптимизировать их сеть. Принятие и реализация муниципальных программ развития образования будет способствовать утверждению местного самоуправления как полноправного субъекта образовательной политики. Отмечая необ-

26См.: Комментарий к Закону Российской Федерации „Об образовании”. М. , 1998. С. 249-250.

27См.: Шкатулла В. И. , Смолин О.Н., Широбоков С.М. , Утенков В.М. Проблемы функционирования и развития законодательства об образовании. М., 1999. С. 35.

35

ходимость принятия и положительную роль Закона РФ „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” нельзя не видеть в нём недостатков и противоречий Конституции РФ, Закону РФ „Об образовании”, другим законодательным актам. Закон о местном самоуправлении, в нарушение Конституции РФ, отнёс вопросы образования к вопросам местного значения без передачи местным органам власти необходимых материальных и финансовых средств. Он не устанавливает гарантий на получение гражданами общедоступного и бесплатного среднего (полного) общего образования. Эти обстоятельства привели к резкому ухудшению финансирования муниципальных образовательных учреждений, к снижению конституционных гарантий на получение образования. По этой причине возникла острая необходимость принятия закона „Об обеспечении государственных гарантий на получение гражданами общего образования”, призванного установить ответственность государственных органов за права граждан на получение образования.28 3. В условиях необходимости дальнейшей демократизации жизни российского общества с особой остротой встает вопрос совершенствования общественной

подсистемы управления образованием.

Общественный характер управления образованием состоит в том, что наряду с органами государственной власти создаются органы общественного управления, в которые входят представители обучающихся, педагогического коллектива, родителей и общественности. Их участие в управлении создают реальные предпосылки для создания атмосферы научного поиска и положительного психологического климата в педагогическом коллективе ОУ.

В соответствии со статьёй 7 Федерального закона от 19 мая 1995 года „Об общественных объединениях”29 в системе управления образованием функционирует пять организационно-правовых форм общественных объединений: общественные организации, общественные движения, общественный фонд, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности.

36

Общие принципы взаимоотношений общественных объединений системы управления образованием с государством отражены в статье 17 – „Государство и общественные объединения” – Закона.

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает им поддержку и гарантирует свободу деятельности. Анализируя законодательство об образовании, можно выделить ряд критериев, при помощи которых определяется характер взаимоотношений государства и общественных объединений образовательной сферы: поддержка; взаимодействие; учет мнений и предложений; привлечение к участию в подготовке (разработке) решений; привлечение к работе с органами власти; на деление контрольными полномочиями; выражение официальной позиции государства по отношению к общественным объединениям (политические заявления, указы); оценка правительством социально значимой роли общественных объединений; оказание правительством и его органами содействия деятельности общественных объединений (экономическая поддержка и т. д.); сотрудничество в различных областях; взаимное консультирование.

Задача поддержки государством общественных объединений, например, закреплена в статье 17 Федерального закона „Об общественных объединениях”, в Федеральном законе от 28 июня 1995 года „О государственной поддержке молодёжных и детских общественных объединений”, в Указе Президента от 16 мая 1996 года „О мерах государственной поддержки общественных объединений, ведущих работу по военно-патриотическому воспитанию молодёжи”.

Понятие „взаимодействие” на практике трактуется достаточно широко. В нормативных актах оно, как правило, специально не раскрывается, предоставляя органам исполнительной власти самим определять эти формы взаимодействия.

Учёт мнений и предложений – следующая форма взаимодействия общественных образовательных структур и органов власти. Важность введения

37

этой формы заключается в том, что праву общественных объединений вносить предложения в государственные органы соответствует обязанность государственных органов учитывать эти предложения.

Привлечение к участию в подготовке (разработке) решений – исключительно важная норма, которая обеспечивает обязательное представительство общественных образовательных объединений при принятии решений государственными органами. Это право реализуется в самых различных формах. Прежде всего, это право общественных образовательных объединений принимать участие в законотворческом процессе путём выработки законодательных предложений. При этом одним из наиболее распространённых способов участия общественных образовательных объединений в выработке государственных решений является организация общественных слушаний законопроектов, инициаторами которых часто выступают эти объединения. Другой формой является создание общественных советов при государственном органе из числа представителей общественных объединений. Эти советы формируют, как правило решением того при котором он создаётся. Так , в соответствии с пунктом 4 статьи 6 „Положения о Министерстве образования Российской Федерации”, утверждённого постановлением Правительства РФ от 5 апреля 1997 года № 39530 указанное министерство создает в установленном порядке при Министерстве научные и координационные советы, научнотехнические комиссии, временные научные (творческие) коллективы, экспертные и рабочие группы для решения вопросов развития сферы образования и сферы научной деятельности; общественные советы по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационные советы), контролирует их деятельность.

Наиболее распространёнными формами органов общественного управления в образовательной сфере являются органы общественной самодеятельности, действующие в высших учебных заведениях и общеобразовательных школах.

38

Так, общественная инфраструктура высшей школы представлена большим числом разнообразных союзов и ассоциаций. Особая роль среди них принадлежит Совету ректоров. В СССР Советы ректоров были созданы в крупных вузовских центрах в 1972 году на основании Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 18 июля 1972 года № 535 „О мерах по дальнейшему совершенствованию высшего образования в стране”.31 Правовое регулирование деятельности Совета ректоров осуществлялось в соответствии с Положением о совете ректоров высших учебных заведений, утверждённом приказом министра высшего и среднего специального образования

СССР от 29 декабря 1972 года № 926.32 Российский Союз ректоров (РСР) образовался в 1992 году и объединяет

более 600 ректоров вузов, в том числе не являющихся государственными. Одна из главных задач, которую поставил перед собой РСР, – это содействие в выработке сбалансированной политики в области образования, устойчивости, стабильности в жизнедеятельности вузов. Значительное место в деятельности РСР занимают проблемы экономики высшей школы, социальная защита студентов и преподавателей. РСР активно участвует в законодательной деятельности Государственной Думы и Совета Федерации. Практически ежегодно проводятся съезды РСР, в периоды между ними работают Правление и Совет РСР.

В специальной литературе, посвящённой проблемам управления образованием, содержится достаточно продуманные предложения по совершенствованию организации и деятельности РСР. Так, В. В. Штыков в целях закрепления принципа автономии вузов предлагает наряду с созданием института полномочных представителей министра образования РФ в федеральных округах, сформировать региональные советы ректоров и закрепить на уровне федерального законодательства их полномочия:

31СП СССР. 1972. № 4. Ст. 73.

32Бюллетень Министерства высшего и среднего специального образования СССР. 1973. № 3.

39

–в совместном с федеральными органами управления образованием решение вопросов совершенствования федерального компонента государственного образовательного стандарта и образовательных программ;

–в формировании предложений по номенклатуре направлений и специальностей, по которым предполагается осуществление подготовки специалистов в вузах регионов;

–в определении потребностей образовательной деятельности вузов региона из федерального бюджета;

–непосредственном формировании политики данного региона в сфере высшего образования.

На уровне законодательства субъекта Федерации предлагается закрепление полномочий совета ректоров субъекта Федерации по следующим вопросам:

–совместно с государственным органом управления образованием субъекта Федерации формирование национально-регионального компонента государственного образовательного стандарта и образовательных программ;

–определение потребностей финансового обеспечения реализации на- ционально-регионального компонента государственного образовательного стандарта из бюджета Федерации;

−формирование и утверждение ценовой политики вузов субъектов Федерации в подготовке специалистов с высшим образованием, осуществляемой на основе полного возмещения затрат за счет всех иных финансовых источников, кроме федерального бюджета;

−размещение заказа органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления на целевую подготовку специалистов в случае финансирования данных услуг со стороны заказчика.

Предложения основаны на том, что именно вуз является тем непосредственным звеном, которое практически осуществляет образовательную деятельность. В связи с этим руководители данного звена (ректоры) наиболее реально представляют проблемы и особенности функционирования вуза в кон-

40