Система стимулирования и мотивации государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации. Учебное пособие

Основной целью данной методики было определение возможности решения текущих и долгосрочных задач социального и хозяйственного развития на основе внутренних резервов и источников экономического роста и эффективности мер по реализации социально-экономической политики, предпринимаемых Правительством Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации [12].

Основными принципами при проведении комплексной оценки уровня социально-экономического развития субъекта Российской Федерации были названы:

-комплексность оценки, обеспечивающая учёт всех важнейших составляющих показателей уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;

-системность оценки, предполагающая учёт взаимосвязей базовых показателей и характеристик регионального развития;

-достоверность исходных данных при выборе базовых показателей регионального развития;

-соответствие системы индикаторов задачам ежегодного анализа и прогнозирования экономического и социального развития регионов;

-максимальная информативность результатов оценки уровня развития регионов, обеспечивающая возможность принятия оптимальных решений на федеральном и региональном уровнях государственного управления;

-сочетание общеэкономических индикаторов с показателями,

отражающими результативность деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по решению важнейших экономических и социальных проблем [12].

Однако рассматриваемая Методика имела ряд недостатков – принцип комплексности оценки не обеспечивал учёта всех важнейших составляющих показателей социально-экономического развития, а принцип системности оценки являлся некорректным. Так как на тот момент не существовало законодательно

закреплённых характеристик регионального развития, и, следовательно,

61

характеристики регионального развития выбирались «на глаз», что вносило субъективность в оценку уровня социально-экономического развития [43, с. 172175].

В 2004 году, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 737 «О внесении изменений в Федеральную целевую программу «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» перечень индикаторов оценки уровня социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации был изменён и расчёты комплексного показателя не производились

[11, с.172-175].

В2005 году рабочими группами в составе государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, иностранных и российских экспертов была подготовлена Методика оценки деятельности государственного органа на уровне субъекта Российской Федерации. Пилотными регионами были выбраны Астраханская и Тверская области.

Предназначение Методики заключалось в повышении системности, обоснованности и объективности управленческих решений высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в рамках реализации и развития административной реформы, реформы бюджетного процесса, реформы государственной службы в отношении всех государственных органов исполнительной власти на уровне субъекта.

Воснову Методики была положены идея оценочных таблиц, заимствованная из порядка оценки заявок субъектов Российской Федерации на получение средств из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов и порядка оценки докладов федеральных министерств, а также идея Панели результатов и Панели подходов, взятая из документа «Рамочные основы оценки в странах ЕС The Common Assessment Framework».

Методика имела следующую специфику:

- предполагала формирование корректной базы для оценки (цели, задачи и

62

показатели сформулированы по единым требованиям);

- предусматривала формализованный способ оценки результатов деятельности государственного органа через оценочные таблицы (панели,

критерии, градации или уровни, веса, баллы);

- предусматривала итеративный порядок оценки: вначале при необходимости должна проводится оценка качества стратегии и планов развития государственного органа; затем оперативная оценка деятельности государственного органа в целом (качества стратегии, результатов деятельности,

качества системы управления) на регулярной основе; потом по результатам оперативной оценки (выявления факторов внутренней неэффективности)

расширенная оценка системы управления и организации деятельности [54, с. 187].

Под оценкой деятельности государственного органа субъекта Российской Федерации в разработанной в данной Методике понимается совокупность методов, инструментов и процедур, разработанных и реализуемых для вынесения суждения о качестве и результатах его деятельности.

Главным инструментом формализованной оценки результатов деятельности государственного органа в разработанной Методике является оценочная таблица,

которая включает систему критериев оценки деятельности государственного органа, разделённых на четыре раздела (панели).

1 Панель требований, где основным критерием оценки является «качество стратегии развития государственного органа» с общим их весом 0,35 балла. В

разделе 2.1 степень соответствия выбранных стратегических целей требованиям Методики уровнями данного критерия могут считаться:

-стратегические цели не сформулированы;

-сформулированы стратегические цели, которые частично соответствуют критериям (соответствие региональным приоритетам, релевантности,

измеримости, достижимости и однозначности);

- сформулированы до 3 стратегических целей, которые полностью соответствуют критериям, при этом обоснование стратегических целей

базируется на нормативных правовых актах и иных официальных документах,

63

определяющих стратегические цели и задачи социально-экономического развития региона на перспективный период.

В разделе 2.2 степень соответствия выбранных тактических задач деятельности требований Методики уровнями критерия могут быть:

-тактические задачи не сформулированы;

-тактические задачи сформулированы не для всех стратегических целей,

при этом они частично соответствуют критериям (чёткая направленность на решение конкретных задач, релевантность, измеримость. хват, отражение конечного общественно значимого результата);

- тактические задачи сформулированы для всех стратегических целей, при этом они частично соответствуют критериям;

- до 3 тактических задач сформулировано для каждой стратегической цели,

при этом они полностью соответствуют критериям и их обоснование основано на соответствии установленным сферам деятельности и функциям государственного органа.

В этом же разделе степень охвата тактических задач показателями уровнями критерия могут быть:

-ни для одной тактической задачи не приведены количественно измеримые значения показателей, характеризующих результаты деятельности;

-не менее чем для 50% тактических задач приведены количественно измеримые значения показателей, характеризующих результаты деятельности,

при этом выделены показатели эффективности и результативности;

- не менее чем для 75% тактических задач приведены количественно измеримые значения показателей, характеризующих результаты деятельности,

при этом выделены показатели эффективности и результативности;

- для всех тактических задач приведены количественно измеримые значения показателей, характеризующих результаты деятельности, при этом выделены показатели эффективности и результативности.

В разделе 2.3 степень соответствия выбранных показателей требованиям

Методики уровнями критерия могут быть:

64

- ни один из выбранных показателей не соответствует требованиям

(зависимость в основном от деятельности самого государственного органа и подведомственных организаций, достоверность, сопоставимость, экономичность,

своевременность, регулярность);

-не менее чем для 50% выбранных показателей соответствуют требованиям;

-не менее чем для 75% выбранных показателей соответствуют требованиям;

-все выбранные показатели соответствуют требованиям.

В этом же разделе степень соответствия значений показателей требованиям

Методики уровнями критерия могут быть:

-ни для одного показателя не рассчитаны плановые значения;

-плановые значения приведены на среднесрочный период (3 года) не менее чем для 50% показателей, при этом не допущено искусственное занижение плановых значений;

-плановые значения приведены на среднесрочный период (3 года) не менее чем для 75% показателей, при этом не допущено искусственное занижение плановых значений;

-расчёт плановых значений всех выбранных показателей приведён на среднесрочный период (3 года) соответствует требованиям, приведены целевые и/или нормативные значения, а также обоснована динамика их достижения, при этом не допущено искусственное занижение плановых значений.

2 Панель результатов, где основным критерием является «качество деятельности государственного органа» с общим их весом в 0,35 баллов. В рамках этой панели выделены следующие уровни критерия:

2.1 степень выполнения плановых показателей с весом 0,1 балла; 2.2 степень выполнения плановых показателей с весом 0,25 балла;

2.3 прогресс в выполнении показателей эффективности по сравнению с предшествующим годом с весом 0,2 балла;

2.4 степень выполнения плановых показателей результативности с весом

65

0,25 балла;

2.5 прогресс в выполнении показателей результативности по сравнению с предшествующим годом с весом 0,2 балла.

3 Панель подходов, где основным критерием может быть «качество системы управления – реализация Административной реформы в субъекте Российской Федерации» с общим их весом 0,3 балла. Соответственно уровнями критерия могут быть:

3.1Внедрение методов управления по результатам с весом 0,3 балла.

3.2Стандартизация и регламентация с весом 0,2 балла.

3.3Оптимизация функций и противодействие коррупции с весом 0,3 балла.

3.4Эффективность взаимодействия органа исполнительной власти и

общества.

3.5Модернизация системы информационного обеспечения.

Таким образом, в предложенной Методике оценочная таблица является главным инструментом формализованной оценки результатов деятельности государственного органа. Кроме этого, введены принципиальные понятия, присущие зарубежной методологии и практике - это понятия показателей эффективности, под которыми понимаются показатели, характеризующие улучшение соотношение результатов и запланированных бюджетных средств. Под показателями результативности понимаются показатели, характеризующие степень достижения стратегической цели в виде общественно значимых результатов.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации 15 апреля 2009 № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» вводилась Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, определявшая единый порядок проведения оценки.

Предметом оценки являлись результаты деятельности

исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере экономического развития, здравоохранения и здоровья населения, общего образования, начального и среднего профессионального образования, жилищного строительства и обеспечения граждан жильём, жилищно-коммунального хозяйства, дорожного хозяйства, обеспечения безопасности граждан и организации государственного и муниципального управления. Таких показателей было установлено 239 [13].

Оценка эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти осуществлялась посредством анализа и сопоставления показателей, которые характеризовали:

1)конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по сферам;

2)эффективность использования бюджетных средств в субъекте Российской Федерации по сферам;

3)ход реализации институциональных реформ в субъекте Российской Федерации по сферам.

Все показатели были взаимосвязаны между собой и рассматривались в едином контексте. Анализ показателей проводился по каждой установленной сфере на основании достигнутого уровня и динамики за трёхлетний период и в сравнении значений ряда показателей со среднероссийским уровнем. с

нормативным значением показателя, установленным нормативными правовыми

актами.

Динамика уровня эффективности в сферах государственного управления и повышения инвестиционной привлекательности субъекта Российской Федерации,

показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по динамике эффективности по региону по всем сферам с равным весовым коэффициентом в 0,25 суммируются и уже полученные значения ранжировались от 1 до 83.

Принципиальное отличие данной методики от официальной предыдущей заключалось в проведении оценки по достигнутой динамике показателей эффективности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, указывающих на эффективность осуществления структурных реформ и внедрения современных инструментов управления на региональном уровне. До отчёта за 2008 год оценка осуществлялась по достигнутому уровню эффективности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

По результатам оценки формировался Доклад Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации об оценке эффективности деятельности субъектов Российской Федерации по итогам отчётного года и предложения по распределению грантов 20 субъектам Российской Федерации,

достигшим наилучших значений показателей деятельности.

Заслуживают внимания разработки по совершенствованию эффективности деятельности государственных органов исполнительной власти регионов, на основе применения авторских методик комплексной оценки.

Рассмотрим методику сравнительной комплексной оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления,

основанную на применении инструментария методологии Data Envelopment Analysis (DEA), методов сумм, бальной оценки и метода расстояний [24].

Автором предлагается методология управления экономикой регионов,

основанная на формировании парадигмы эффективного финансово-бюджетного контроля и направленная на формирование сбалансированной системы взаимоувязанных показателей, включая финансовые и нефинансовые индикаторы,

достижение которых определится обоснованностью поставленных задач [24].

Система показателей и их зависимость от социально-экономического

68

развития региона, а также от уровня и динамики бюджетных расходов предполагает учёт проблемных сфер и областей для региона, т.е. важна сопоставимость темпов роста бюджетных расходов и показателей социально-

экономического развития региона по соответствующему направлению.

По мнению автора, для решения указанных задач может использоваться методология Data Envelopment Analysis (DEA), возникшая в результате междисциплинарных исследований в области экономики и больше известная в отечественных публикациях как АСФ (анализ среды функционирования). Суть технологии DEA состоит в построении кусочно-линейной границы эффективности (эффективной гиперповерхности), являющейся аналогом производственной функции. Построение такой границы для группы объектов осуществляется по эмпирическим данным [24].

Возможности данной методологии были использованы в Счётной палате Российской Федерации для социально-экономической диагностики субъектов Российской Федерации на основе сравнительной эффективности использования их налогового потенциала.

Суть разработанной методики Васильевой М.В. заключается в бальной оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований с применением математического инструментария методологии Data Envelopment Analysis (DEA).

Применение методики даёт возможность органам государственной власти и местного самоуправления:

-производить анализ эффективности функционирования бюджетной сферы;

-ранжировать субъекты Российской Федерации и (или) муниципальные образования по уровню эффективности использования бюджетных средств;

-выявлять «узкие места», требующие первоочередного внимания при проведении контрольных мероприятий;

-выявить внутренние резервы в целях повышения качества и объёма

предоставляемых населению бюджетных услуг;

69

- повысить мотивированность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления через материальное

поощрение [24].

Однако данная методика может быть эффективна при условии точного выбора объектов анализа, адекватном измерении полученных результатов, подготовленности экспертов и только на конечной стадии отбора при выделении

объектов контроля и проведённого анализа показателей.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 г. № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации» утверждены:

Правила предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности

деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

Перечень индивидуальных показателей (44) по 10 направлениям для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации [14];

Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которая устанавливает порядок проведения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за отчётный период в целях ежегодного доклада Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации об оценке эффективности деятельности органов исполнительной

власти субъектов Российской Федерации по итогам отчётного года.

Сам перечень включает 12 показателей для оценки эффективности

деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

1) Ожидаемая продолжительность жизни при

рождении. Единица измерения – лет. Показатель характеризует

продолжительность предстоящей жизни лиц, достигших

70