Система стимулирования и мотивации государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации. Учебное пособие

содержания федеральных государственных гражданских служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации [22, c.52]

Понятие «денежное содержание государственных служащих» применяется в действующем законодательстве и практической деятельности, как в России, так и в зарубежных странах, и используется как синоним понятий «оплата труда» и «заработная плата».

В научной литературе теоретические, методические и правовые вопросы денежного содержания государственных служащих, его структуры, вопросы совершенствования оплаты и оценки труда гражданских служащих как фактора их профессионального развития, вопросы адаптации зарубежного опыта в области оплаты и оценки труда государственных служащих исследованы в работах Д.Н.

Бахраха, Л.В. Вагиной, Н.А. Волгина, В.Д. Граждана, А.Н. Дементьева, Н.Н.

Клища, Ю.П. Кокина, В.И. Нестеровой, Е.В. Терентьевой, Е.В. Охотского, В.Л.

Римского, Г.А. Саттарова.

Принципы, модели и механизмы регулирования оплаты труда государственных служащих зависят от внешних факторов (экономические,

политические, исторические, культурные, национальные, правовые и др.) и

организационных факторов (структура, кадровая политика, кадровые технологии)

государственных органов. При этом, внешние факторы, особенно экономические,

оказывают большее влияние на величину денежного содержания государственных служащих. Не размеры национального богатства, а его постоянное возрастание вызывает увеличение заработной платы за труд [55, c.136].

В научной литературе в вопросах денежного содержания государственных гражданских служащих в части функций рассматриваются по-разному. В одних случаях - заработной плате присущи три функции, таких как воспроизводственная, стимулирующая, социальная. В других - выделяют воспроизводственную, стимулирующую и регулирующую функции [53, с.8].

Теоретические основы теории мотивации трудовой деятельности получили свое развитие благодаря сложившимся школам общей теории мотивации и

представлены в наиболее известных подходах: классическая теория Ф. Тейлора,

11

теория А. Маслоу, теория Ф. Герцберга, теория человеческих отношений Мэйо,

модель справедливости Л.Портера и Э. Лоулера, теория оперативного обусловливания Б. Скиннера, теория Д. Мак-Клелланда.

С 50-х годов 20 века в теории управления начинает развиваться поведенческий подход, сосредоточивший внимание на методах налаживания межличностных отношений и раскрывающий возможности человека в управленческом процессе, применяя концепции поведенческих наук к государственному администрированию [39, с.704].

Среди существующих теорий мотивации как системы научных исследований в области мотивации можно выделить:

Классическая теория Ф. Тейлора, где труд для большинства индивидов не приносит удовлетворение, а основным мотивом являются деньги. Целью стимулирования «человека экономического» является образование связи между количественно-качественными показателями труда и размерами вознаграждения за выполненный труд и его результаты [58, с.14].

Человек как экономический субъект предпочитает экономические стимулы.

Соответственно, согласно этому подходу, мотивация и стимулирование сводятся в основном к материально-денежному вознаграждению. Эффективность использования стимулирования «человека экономического» достигается за счёт:

-нормирования труда и его оплаты;

-маневрирования временем;

-дифференциации зарплаты [49, с.8].

Теория содержания (содержательные теории мотивации), разработанная А. Маслоу и предположившего, что мотив следует из иерархии потребностей:

-физиологические потребности (питание, жильё, одежда);

-потребности в безопасности;

-социальный статус (принадлежность определённой группе, любовь);

-потребности в признании (власть, право, принимать решения);

-потребности в самовыражении (реализация заложенных способностей).

12

Потребности служат мотивом к действию, являются стимулирующим фактором эффективности труда.

Теория человеческих отношений (Э. Мэйо) рассматривает потребности,

которые для человека в процессе побуждения к труду являются более важными,

чем деньги. В мотивации и стимулировании возрастает роль нематериальных стимулов. Использование принципа «справедливого вознаграждения» при организации заработной платы связано с оценкой инициативы, лояльности,

трудового стажа, высоких достижений (подход «человека социального»).

В механизм стимулирования «человека социального» включаются все организационные составляющие, которые по своей природе являются инструментами социального устройства общества и инструментами социальной политики [49, с. 9].

Изменения в общественной жизни привели к появлению нового подхода к управлению персоналом - «человеческих ресурсов», который рассматривал в качестве цели мотивации и стимулирования ориентацию на повышение эффективности индивидуального труда и одновременно удовлетворение широкого спектра потребностей, имеющих прямое отношение к качеству жизни.

Особо выделяется теория мотивации Д. Мак-Клелланда. Он разделял все потребности на три большие группы:

1. Потребности во власти.

Потребности во власти являются наиболее приоритетными. Они обуславливаются обучением человека и его жизненным опытом и состоят в том,

что человек тяготеет к контролю над действиями других людей как к способу оказывать на них существенное воздействие. Потребности во власти представляют собой отнюдь не стремление к самоутверждению для удовлетворения тщеславия, но стремление к тому, чтобы выполнить ответственную работу по управлению другими людьми, направленному на решение общественных или организационных задач.

2. Потребности в успехе.

13

Потребность в успехе как мотивация к достижениям присуща подавляющему большинству людей. Но уровень её развития у каждого человека различен. Однако именно от этого уровня будет зависеть результативность деятельности человека и его профессиональный успех в любой сфере.

3. Потребность в причастности.

Люди с преобладающими потребностями в причастности нередко стремятся не только к тому, чтобы установить с другими людьми хорошие отношения, но и желают найти поддержку и одобрение в глазах значимых и авторитетных для них людей.

В основе «теории ожиданий, разработанной В. Врумом лежат три фактора:

1)сила уверенности в том, что конкретные действия приведут к конкретному результату;

2)сила уверенности в том, что конкретный результат приведёт к конкретному вознаграждению;

3)привлекательность или приемлемость вознаграждения для индивидуума

[49, с.26].

Позднее модель В.Врума была переработана, дополнена Л. Портером и Э.

Лоулером в мотивационную модель («модель справедливости»), учитывающую степень соотношения социального влияния с эффективностью в работе.

Теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга и теория X и Y Д. Макгрегора были разработаны в рамках поведенческого подхода.

Концепция, предложенная Д. Макгрегором (мотивационная гигиена)

исследует мотивы поведения людей в процессе управления, которые сгруппированы в две группы:

1 Способствующие удовлетворению трудом – трудовые успехи; признание заслуг; собственно, процесс труда; степень ответственности; служебный рост;

профессиональный рост.

2 Препятствующие удовлетворению трудом – гарантии сохранения работы,

социальный статус, трудовая политика в организации, условия труда, отношение

14

непосредственного начальника, личные склонности, межличностные отношения,

заработная плата.

Статическая стратегия управления – теория X Д. Макгрегора основана на представлении управляющего своей роли по отношению к рядовым служащим. Её основные постулаты сводятся к следующему:

-средний служащий в силу своей природы не любит работать и при возможности стремится избежать труда;

-вследствие неприязни к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряжённо для достижения целей организации;

-средний служащий предпочитает, чтобы им руководили, стремятся избежать ответственности, сравнительно нечистолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность [25].

Основными положениями теории Y (динамическая стратегия управления)

Д. Макгрегор считал:

-затраты физических и умственных усилий в процессе труда также естественны, как в играх или на отдыхе;

-внешний контроль и угроза наказания не являются единственными средствами для ориентации усилий людей на достижение целей организаций;

-служащий способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к целям, в достижении которых он заинтересован;

-усилия, прилагаемые служащим к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление;

-средний служащий при соответствующей подготовке и условиях не только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней;

-способность ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации свойственны скорее широкому, а не узкому кругу людей;

-интеллектуальные способности среднего чиновника используются далеко

не полностью в системе управления [40, с. 11-12].

15

Эта тема получила свое дальнейшее развитие и в работах российских учёных Е.И. Капустина, В.В. Куликова, Р.П. Колосовой, Ю.Г. Одегова, С.И.

Шкурко, Р.А. Яковлева и др.

Проблемы оплаты труда в организации рассматривал в своих исследованиях Яковлев Р.А. По его мнению, важнейшим требованием к организации заработной платы является соблюдение условий её эффективности. С позиции работников оно заключается:

-в установлении обоснованных и объективных норм затрат труда;

-оплате труда в соответствии с его результатами;

-обеспечении роста заработной платы при увеличении трудоотдачи;

-соблюдении принятых договорённостей по условиям оплаты труда и учёта возникающих отклонений;

-отсутствии дискриминации в оплате труда [67].

В работах Шкурко С.И. рассматривается комплекс мер по совершенствованию механизма материального стимулирования. Особое внимание обращается на необходимость стимулирования качества продукции в целях повышения эффективности производства.

Анализируя теоретические и практические вопросы, автор сосредоточивает внимание на проблемах меры труда и его оплаты, новой роли премий и поощрительных выплат, а также раскрывает действие механизма материального поощрения, показывая, как и на какие стороны деятельности, направленной на повышение качества, воздействует каждый вид оплаты [63].

Вопросы совершенствования системы материального стимулирования труда федеральных государственных служащих стали предметом рассмотрения диссертационного исследования Мелкумовой М.В.

В работе предложен механизм совершенствования существующей системы оплаты труда, в частности, разработан методический подход к оценке результативности деятельности государственных служащих, включающий два элемента:

16

1)анализ направления деятельности государственного органа и разработка ключевых показателей по каждому из них;

2)интегральная оценка уровня вклада конкретного служащего в деятельность государственного органа, включая разработку ключевых показателей по категориям и группам должностей.

Разработан алгоритм расчёта интегрального показателя оценки результативности деятельности государственных служащих по десятибалльной шкале [44].

В целом, анализ научных подходов к вопросам денежного содержания государственных служащих, его структуры, вопросам совершенствования оплаты и оценки труда гражданских служащих позволяет сделать вывод как о сложных системных образованиях, структурированных по различным характеристикам. В

отечественной и зарубежной теории и практике сложились достаточно разнообразные представления формирования модели стимулирования профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

1.2 Динамика правового регулирования оценки эффективности и

государственных гражданских служащих

Система государственной гражданской службы Российской Федерации является социально-экономическим институтом современного российского общества с ярко выраженными особенностями.

Финансовой основой государственной службы служит исключительно государственный бюджет. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации финансирование всех государственных органов, государственных внебюджетных фондов и Центрального банка Российской Федерации должно

осуществляться исключительно за счет средств соответствующего бюджета.

17

Политика государства в оплате труда государственных гражданских служащих закрепляется в нормах права. Определённым «кирпичиком» в правовом фундаменте государственной службы стал Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года, утвердивший Положение о федеральной государственной службе, которым нормативно закреплялись структура оплаты труда государственных служащих и правила формирования фонда оплаты труда в органе государственной власти.

Несмотря на то, что данный указ не имел прямого действия и остался актом рамочного характера, однако, «сыграл роль довольно сильного организационного толчка для сосредоточения усилий в целях скорейшего решения чрезвычайно актуальной и сложной социальной проблемы – создания в России качественно нового государственного устройства, свободного от партократизма и тоталитаризма» [29, с.5].

Законодательно вопросы оплаты труда впервые были закреплены в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» в соответствии, с которым государственному служащему гарантировалось денежное содержание и иные выплаты. (Утратил силу в 2004 г.)

Статья 17 указанного закона «Денежное содержание государственного служащего» устанавливала структуру денежного содержания государственного служащего и осуществлялась на единых принципах организации оплаты труда в бюджетной сфере.

Впериод с 1995 по 2002 год происходило поэтапное совершенствование модели денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих.

Всоответствии с Указами Президента Российской Федерации был:

- повышен размер надбавки к должностным окладам федеральных государственных служащих за квалификационный разряд в 1,5 раза (Указ Президента РФ от 23.08.1999 № 1103);

18

- повышен размер надбавки к должностным окладам федеральных государственных служащих в 1,2 раза (Указ Президента РФ от 09.11.2000 №

1853); - изменены величина и условия выплаты ежемесячной надбавки за особые

условия государственной службы федеральным государственным служащим и, в связи с этим, порядок формирования фонда оплаты труда (Указ Президента РФ от 25.06. 2002 № 656).

Следующий этап активизации совершенствования денежного содержания государственных гражданских служащих связан с утверждением Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. поручением Пр-1496 «Концепции реформированием системы государственной службы Российской Федерации».

Ключевым практическим последствием Концепции стала утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 Федеральная целевая программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации

(2003-2005 годы)». Целями реформирования стали:

-кардинальное повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

-создание целостной системы государственной службы с учётом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации [6].

Реформирование государственной службы названо приоритетным направлением в области государственного строительства. Подтверждением этого стало принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который законодательно закрепил, что система государственной службы Российской Федерации включает

всебя три вида государственной службы:

1)гражданскую;

2)военную;

Военная служба – это вид государственной службы, представляющей собой

профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях

19

или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооружённых Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.

3) правоохранительную.

Правоохранительная служба – это вид государственной службы,

представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности,

законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Военная и правоохранительная службы являются видами федеральной государственной службы и находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на:

- федеральную государственную гражданскую службу;

Федеральная государственная гражданская служба – это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

- государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации – это профессиональная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации [3].

20