Местное самоуправление. Учебно-методическое пособие
.pdf7)порядок и способы формирования органов местного самоуправления;
8)полномочия органов местного самоуправления;
9)формы взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти;
10)гарантии местного самоуправления;
11)ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, регу-
лирующие порядок проведения муниципальных выборов и местных референдумов, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации.
Устав муниципального образования — основной нормативно-учреди-
тельный акт, определяющий статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории данного муниципального образования.
Муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. В настоящее время в субъектах Российской Федерации формируется нормативная правовая база деятельности органов местного самоуправления, что предусматривает принятие на муниципальном уровне более 20 тысяч правовых актов.
Это, в первую очередь, документы, регламентирующие деятельность представительных органов муниципальных образований и местных администраций, документы по решению вопросов местного значения, а также правовые акты, регламентирующие финансово-экономическую деятельность муниципального образования, градостроительство, благоустройство, общественный порядок и безопасность жизни, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство, участие граждан в осуществлении местного самоуправления и иные вопросы.
Задача 3.1.
В городском округе представительным органом муниципального образования был принят устав города. Устав был направлен для регистрации в соответствующий орган юстиции. В регистрации было отказано на следующих основаниях:
21
во-первых, согласно уставу, глава муниципального образования наделялся правом законодательной инициативы в областное законодательное собрание, что противоречило Закону области «О местном самоуправлении»;
во-вторых, в уставе не был установлен порядок отзыва депутатов представительного органа муниципального образования в противоречие положениям ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Правильно ли поступил орган юстиции?
Задача 3.2.
В городе N на местном референдуме был принят устав города и направлен для регистрации в областное управление юстиции, которое отказало в его регистрации.
Спустя некоторое время начальник данного управления юстиции заявил, что отказать в регистрации устава города его заставили в Министерстве юстиции РФ. По его мнению, устав города соответствует требованиям законодательства и должен считаться действующим. Основываясь на этом заявлении, городская дума признала отказ в регистрации устава незаконным и определила его действующим.
Какие нарушения были допущены?
Задача 3.3.
Представительным органом сельского поселения был принят устав, который затем прошел государственную регистрацию. Представительный орган сельского поселения принял решение о том, что устав вступит в силу после официального обнародования путем доведения его основных положений до сведения жителей на собрании, а также путем размещения текста устава на доске объявлений у здания местной администрации.
Прокурор района отменил устав сельского поселения, указав, что правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования в средствах местной информации и предложил обратиться для публикации устава в районную газету.
Кто прав: прокурор или представительный орган? Какие нарушения были допущены?
22
Задача 3.4.
В уставе городского поселения содержалась норма, в соответствии с которой городской совет поселения имеет право принимать нормативные акты по вопросам местного значения в форме городских законов и индивидуальные правовые акты в форме распоряжений. Управление юстиции отказало в регистрации данного устава.
Правомерны ли действия управления юстиции? Законны ли нормы устава городского поселения?
23
ТЕМА 4 ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Термин «муниципальное образование» является собирательным понятием, обозначающим городское, сельское поселение или иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Данный термин впервые был введен Гражданским кодексом Российской Федерации 1994 г. (ст. 124, 124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении.
Необходимость юридического закрепления данного термина была вызвана тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах Российской Федерации стали применяться различные исторические и национальные наименования населенных пунктов, поэтому потребовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление8.
Территориальная основа местного самоуправления строится на следующих общих подходах:
Во-первых, вся населенная территория Российской Федерации делится на муниципальные образования.
Во-вторых, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 10)
четко выделяет семь видов муниципальных образований и не допускает осу-
ществление местного самоуправления на иных территориях:
городские поселения;
сельские поселения;
муниципальные районы;
городские округа;
внутригородские территории городов федерального значения;
городские округа с внутригородским делением;
внутригородские районы.
Таким образом, Закон 2003 года ограничивает компетенцию субъектов Российской Федерации, которые прежде самостоятельно вводили типы муниципальных образований.
8 Горохов Б. Споры, связанные с определением территорий муниципальных образований // Вопросы местного самоуправления. 2014. № 1. С. 100.
24
Во-третьих, территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.
Таким образом, выстраивается двухуровневая модель местного самоуправле-
ния: в составе муниципального района создаются городские и сельские поселения, которые также являются самостоятельными муниципальными образованиями. Городские округа долгое время оставались одноуровневыми муниципальными образованиями. В настоящее время предусмотрена возможность создания городских округов с внутригородским делением.
В-четвертых, при определении статуса и границ муниципального образования учитываются такие факторы, как численность и плотность населения, пешая и транспортная доступность, развития инфраструктура. Наличие муниципальной собственности не является обязательным условием для создания муниципального образования9.
Входе реформы местного самоуправления была резко увеличена численность муниципальных образований, в первую очередь, за счет вновь созданных муниципальных образований — городских и сельских поселений. Например, в Саратовской области вместо 41 муниципального образования в 2005 году было создано 439 муниципальных образований, из них городских округа — 4 (г. Саратов и три закрытых административных территориальных образований), муниципальных районов — 38, городских поселений — 42, сельских поселений — 355.
Количество муниципальных образований в Российской Федерации в ходе реформы местного самоуправления кардинально менялось:
– в 2003 году было 11 733 муниципальных образования;
– в 2009 году — 24 210 муниципальных образований;
– в 2015 году — 22 832 муниципальных образований.
– в 2017 году — 22 365 муниципальных образований.
Внастоящее время максимальная численность муниципальных образований — в Республике Татарстан (955) и Республике Башкортостан (895), минимальная — в Магаданской области (9), Севастополе (10), Сахалинской области
иНенецком автономном округе (21).
В2017 г. произведено 267 изменений территориальной организации местного самоуправления:
9 Гребенникова А.А. Местное самоуправление в России. Некоторые вопросы становления и развития [Электронный ресурс] : учебное пособие / А.А. Гребенникова. Электрон. текстовые данные. Саратов: Вузовское образование, 2017. 80 c. Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/67835.html.
25
1)27 случаев изменения границ муниципальных образований;
2)239 случаев преобразования муниципальных образований, из них:
–31 случай образования новых городских округов (Иркутская, Московская, Нижегородская, Калининградская области, Ставропольский край и Чукотский автономный округ);
–197 объединений;
–3 разделения;
–2 случая преобразования сельского поселения в городское и городского
всельское;
–1 случай отказа поселения от статуса городского округа;
3) 1 упразднение (поселок Спорное Магаданской области).
В 2017 г. произведено 39 изменений территориальной организации местного самоуправления:
1) 5 случаев изменения границ муниципальных образований;
2) 34 случая преобразования муниципальных образований, из них
29объединений;
3)1 случай упразднения (Астраханская область)10.
Вместе с тем следует отметить весьма бережное отношение к существовавшему административно-территориальному устройству субъектов Российской Федерации и сохранение сложившихся экономических и социальных связей, а также учет исторических и иных местных традиций населения.
Задача 4.1.
В сельском поселении X саратовской области с населением 800 человек, из которых 75 % обладают избирательными правами, был проведен сход жителей. В нем участвовало 350 человек. На сходе был утвержден Устав муниципального образования. Затем Устав был отправлен в районную администрацию для регистрации. Глава администрации отказал в регистрации на основании того, что 20 % участвующих в сходе достигли к моменту голосования 16-летнего возраста. Староста сельского поселения обратился в суд с требованием отмены решения главы районной администрации, основываясь на п.3 ст.81 закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 года, в котором сказано, что в общем собрании (сходе), конференции принимают участие граждане, достигшие 16-летнего возраста.
Какое решение должен принять суд?
Были ли допущены нарушения в данном случае?
10 www.minjust.ru/ru/activity/development.
26
Задача 4.2.
На сходе граждан небольшого города N было принято решение о создании муниципального образования. После чего в городе были проведены выборы мэра, образован Совет и сформирована местная администрация.
Созданные органы местного самоуправления обратились в районную администрацию с требованием закрепить за ними часть доходов, необходимых для выполнения собственных полномочий. Районная администрация не удовлетворила данное требование, отказавшись признать новые органы самоуправления.
Кот прав в данной ситуации? Как следует поступить?
Задача 4.3.
Жители села N Саратовской области на сходе решили создать муниципальное образование в границах села. Большинством голосов был выбран глава муниципального образования и принят Устав. Однако органы власти района, на территории которого расположено село, признали решение незаконным, сославшись на малочисленность жителей (45 человек), отсутствие у них достаточных материальных и финансовых ресурсов. Это решение районных властей официально поддержали органы государственной власти, куда жители села N обратились с жалобой.
Правомерно ли решение жителей по созданию своего муниципального образования?
Соответствуют ли указанные действия властей законодательству?
Задача 4.4.
В объединенном муниципальном образовании в 2002 году был избран Глава и сформированы органы местного самоуправления.
На основании Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определите возникающие в данном муниципальном образовании проблемы и предложите пути их решения.
Задача 4.5.
Жители сельского поселения на местном референдуме проголосовали за сохранение границ своего муниципального образования.
Во исполнение федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Об-
27
ластная Дума составила картографическое описание, в котором проигнорировала решение, принятое на местном референдуме и присоединила поселение к городскому округу.
Глава сельского поселения обратился к Губернатору области.
От имени Губернатора области подготовьте ответ Главе муниципального образования.
Какие нарушения были допущены?
Задача 4.6.
Представительный орган Ивановского района на заседании принял решение об упразднении села Ивантеевка с численностью населения 200 человек, и включил в состав муниципального образования в качестве межселенной территории. Однако, прокурор не согласился с решением представительного органа и обратился с соответствующим заявлением в суд.
Какое решение, по Вашему мнению, должен вынести суд?
28
ТЕМА 5 ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Финансово-экономическая основа местного самоуправления — это совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования. Финансово-экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения, способствуют социальноэкономическому развитию муниципального образования.
Принципы финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления (ст. 9), в Конституции Российской Федерации (ст. 12, 130, 132), в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно данным нормативным актам органы местного самоуправления вправе самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью и местными бюджетами. А финансовые средства органов местной власти должны быть соразмерны их полномочиям11.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 49) экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
В собственности муниципальных образований могут находится:
1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (например, имущество, предназначенное для электро-, газо- и водоснабжения населения; автомобильные дороги общего пользования; жилищный фонд; пассажирский транспорт; земельные участки; обособленные водные объекты на территории муниципального образования и т.п.);
11 Гребенникова А.А. Местное самоуправление в России. Некоторые вопросы становления и развития [Электронный ресурс] : учебное пособие / А.А. Гребенникова. Электрон. текстовые данные. Саратов: Вузовское образование, 2017. 80 c. Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/67835.html.
29
2)имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3)имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;
4)имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами
икоторые не отнесены к вопросам местного значения;
5)имущество, предназначенное для осуществления полномочий по реше-
нию вопросов местного значения (Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.
ст. 50).
Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности являются:
–муниципализация (передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность);
–покупка (приобретение на стоимостной основе);
–дарение;
–строительство новых объектов;
–передача по судебному решению;
–захват бесхозных объектов и т.п.
Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органа государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать имущество и совершать иные сделки. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе и межмуниципальных. Доходы от использования муниципального имущества поступают в местный бюджет.
Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые средства муниципального образования, в основе которых лежит местный бюджет. Местный бюджет — это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.
30