Местное самоуправление в России. Некоторые вопросы становления и развития. Учебное пособие

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ

А. А. Гребенникова

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ

Некоторые вопросы становления и развития

Учебное пособие

Вузовское образование Саратов • 2017

5.Территориальное общественное самоуправление: система, органы, порядок формирования и деятельности,

4

ВВЕДЕНИЕ

Вчисле проводимых в настоящее время в России преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Современная Россия за последнее столетие в третий раз стремится найти адекватную форму управления на местах. Сегодня очевидна потребность создания эффективных форм и систем управления и самоуправления. Однако становление новой модели местного самоуправления проходит с определенными трудностями, что отчасти вызвано недостаточной изученностью отечественного и зарубежного опыта организации местной власти.

Новая модель организации местных органов власти принципиально отличается от своей предшественницы – советской модели местного самоуправления. В советском обществе существовала единая система представительных органов власти – Советы народных депутатов, построенных на общих принципах: единства Советов всех уровней как органов государственной власти, их верховенства и полновластия (которые носили сугубо формальный характер) в системе государственных органов, демократического централизма.

Внастоящее время органы местного самоуправления выделены из системы органов государственной власти, они самостоятельны как в организационном, так и в финансово-экономическом отношении.

Встановлении и развитии нормативно-правовой базы местного самоуправления в современной России можно выделить три основных этапа. Период с 1987 по 1993 год характеризуется попытками центральной власти (сначала союзной, а в последствии российской) провести децентрализацию низового звена системы Советов. Конец советского этапа развития местного самоуправления наступил в октябре 1993 года, когда система Советов была ликвидирована Президентом РФ. Начало второго этапа следует отсчитывать от декабря 1993 года, с момента принятия новой Конституции РФ, ознаменовавшей радикальный разрыв с советской традицией и содержавшей в себе абсолютно новую концепцию местного самоуправления. С лета 2000 года проявилась новая тенденция к построению более жесткой вертикали власти и огосударствению местного самоуправления, что позво-

5

ляет говорить о начале следующего этапа в становлении и развитии новой модели местного самоуправления в России.

Вцелях установления конституционного порядка и усиления вертикали власти 6 октября 2003 года был принят новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разработанный по инициативе Президента РФ В.В. Путина под эгидой Комиссии по разграничению полномочий под руководством Д.Н. Козака.

Согласно данному закону в России к началу 2006 года построена новая система муниципальной власти. Базовой идеей Закона 2003 года является изменение территориальной структуры местного самоуправления. Ранее в России существовала одноуровневая система местного самоуправления, которая по Закону 2003 года была заменена двухуровневой моделью. Старый закон в качестве территории местного самоуправления определял городские, сельские поселения и иные территории: поселки, станицы, районы, уезды, сельские округа, волости, сельсоветы и т.п. – сложившиеся с учетом исторических особенностей.

Вотличие от него Закон 2003 года четко выделяет семь типов муниципальных образований: городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения, городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы. Закон 2003 года также определяет новые принципы установления границ муниципальных образований: численность и плотность населения, пешая и транспортная доступность, развитая инфраструктура.

Особенностью Закона 2003 года является и то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, то есть вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое нововведение исправило существовавшую до недавнего времени ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную

6

несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов. Важным является также то, что различные муниципальные образования имеют различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей.

Существенным изменениям также подверглись организационные основы местного самоуправления. Если до недавнего времени существовали десятки возможных схем организации муниципальной власти, так как действующий федеральный закон практически не регулирует этот вопрос, то новый закон резко сужает возможности муниципальных образований в данной сфере. Закон 2003 года очень подробно регулирует систему органов местного самоуправления, вплоть до определения численности депутатов представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации.

Новый закон расширяет перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, включая в него многие формы, существующие и в настоящее время, но не нашедшие отражения в действующем федеральном законодательстве, например, голосование по отзыву депутата, сход граждан, публичные слушания, конференция граждан, опрос и т.п. Также значительно увеличивается статья, определяющая организационные основы территориального общественного самоуправления.

В Законе 2003 года более детально прописаны вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Впервые закрепляется возможность проведения банкротства муниципального образования. Также вводится запрет на так называемые «нефинансируемые мандаты», т.е. передачу муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, необеспеченных необходимыми финансовыми и материальными средствами. Вместе с тем сохраняется «режим отрицательных трансфертов», по которому муниципалитет, уровень бюджетной обеспеченности которого хотя бы в два раза превышает средний уровень по субъекту Российской Федерации, должен будет в следующем году отчислять часть доходов в региональный фонд финансовой поддержки поселений. Конкретные размеры отчислений в местный бюджет от региональ-

7

ных и федеральных налогов установлены поправками к Налоговому и Бюджетному кодексам Российской Федерации.

Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс. Муниципальная реформа еще далека от своего завершения, требуется доработка нормативноправовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа по ее реализации на практике.

8

1.МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Внастоящее время в связи с реформой современной системы местного самоуправления достаточно много внимания уделяется отечественному опыту организации местной власти, и в частности моделям местного самоуправления.

Модель местного самоуправления – это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Исследователи выделяют три отечественные модели местного самоуправления: земскую, советскую и новую (современную).

Земская модель местного самоуправления

Земская модель существовала в России более полувека с 1864 по 1918 гг. Масштаб земских учреждений был велик: в начале ХХ века земства существовали в 34 губерниях Европейской части России, а в канун Февральской революции – уже в 43 губерниях.

В развитии земской модели местного самоуправления возможно выделить несколько периодов:

1.Становление земской модели местного самоуправления началось в связи с реформами Александра II. До них существовали только зачатки самоуправления. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы привели к децентрализации управления и развитию местного самоуправления.

2.Второй период связан с усилением центральной власти. Введенное

в1890 г. «Новое положение» существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земств, изменило порядок выборов, в результате чего не стало выборных людей от населения. В 1900 г. были приняты «Примерные правила предельного земского обложения», которые нанесли удар по финансовой основе земств: им запретили увеличивать смету больше, чем на 3 % по сравнению с предыдущим годом.

3.Для следующего периода была характерна консолидация земского движения в ответ на действия центральной власти. Катализатором этого

9

процесса послужили крупные поражения в русско-японской войне, нарастание политического кризиса и революционной ситуации. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили постоянные съезды земского и городского самоуправления, на которых выдвигались требования созыва народного представительства с законодательными функциями, предоставления гражданских свобод, равноправия сословий и расширение полномочий местного самоуправления.

В манифесте от 17 октября 1905 г. Николай II принял требования земств о созыве представительного собрания. Указом от 15 марта 1917 г. князь Львов представителей губернских и уездных управ назначил комиссарами Временного правительства, его полномочными представителями на местах. Впервые за свою историю земства официальным путем получили политическую власть. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели. Система местного самоуправления представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством.

4. Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти – Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти – двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, – закончился победой Советов. Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ практически начался как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе. В целом процесс ликвидации земств закончился летом

1918 г.

Земской модели местного самоуправления были присущи следую-

щие черты:

1)функционирование земских учреждений вне системы государственных органов;

2)существование земской системы только на двух административных уровнях – уездном и губернском;

3)наличие у земств значительных полномочий;

10