Местное самоуправление в России. Некоторые вопросы становления и развития. Учебное пособие

местного значения относит: принятие нормативных актов по вопросам местного значения; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; комплексное; благоустройство территории муниципального образования, социально-экономическое развитие территории и т.п.

Новый федеральный закон 2003 г. отдельно закрепляет перечень вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований (ст. 14, 15, 16). Особенностью нового закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, то есть вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Важным является также то, что различные муниципальные образования имеют различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей.

21

4. ФОРМЫ ПРЯМОГО ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЯ ГРАЖДАН: ВИДЫ, ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА,

ПРАВОВОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ

Формы прямого волеизъявления способствуют непосредственному осуществлению власти населением муниципального образования и являются важным элементом системы местного самоуправления. Формы прямого волеизъявления граждан могут быть двух видов:

Формы прямого волеизъявления обязательного характера. Они позволяют выявить обязательную для исполнения волю населения муниципального образования. Это местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, голосование по отзыву.

Формы прямого волеизъявления рекомендательного характера.

Они способствуют выявлению общественного мнение населения по поводу осуществления местного самоуправления и позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления принять (или не принять) решение с учетом мнения и интересов большинства населения. Такими формами являются территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, конференции жителей по вопросам местного значения, опросы общественного мнения, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, публичные слушания, опросы граждан, конференции по вопросам местного значения и т.д.

Рассмотрим формы прямого волеизъявления граждан обязательного характера.

Местный референдум – это голосование граждан по наиболее важным вопросам местного самоуправления. Местный референдум является высшим непосредственным выражением воли населения данной территории. Конституция Российской Федерации, закрепляя референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130), признает за каждым гражданином Российской Федерации право участвовать в референдуме (ст. 32).

22

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает следующие принципы проведения местного референдума:

1)участие в референдуме является всеобщим и равным;

2)голосование осуществляется непосредственно и добровольно;

3)контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 22) решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 56) на местный референдум в обязательном порядке выносится вопрос о введении средств самообложения граждан.

Согласно действующему законодательству на местный референдум не могут выноситься следующие вопросы:

принятие и изменение бюджета муниципальных образований;

введение, изменение, отмена налогов и сборов;

принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья

ибезопасности жизнедеятельности населения;

о продлении полномочий глав муниципальных образований, глав администраций и представительных органов муниципальных образований.

В уставах муниципальных образований приобретают конкретное определение следующие проблемы:

вопросы, по которым проводится местный референдум;

порядок сбора подписей жителей данного муниципального образования под требованием о проведении местного референдума;

необходимое количество такого рода подписей;

порядок создания, права и обязанности соответствующих инициативных групп населения;

сроки назначения местного референдума и т.д.

23

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 22) решения, принятые на местном референдуме, не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления и являются обязательными для исполнения всеми органами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися на территории муниципального образования, а также гражданами. Принятые на местном референдуме решения и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Муниципальные выборы, так же как и местный референдум, являются высшим непосредственным выражением воли населения муниципального образования.

Их значение определяется, прежде всего, тем, что посредством выборов образуются представительные органы местной власти и получают свои полномочия главы местной администрации. В ходе избирательной кампании граждане своими предложениями направляют деятельность органов местного самоуправления, критически оценивают их работу. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные выборы осуществляются на основе общих принципов избирательного права России: всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

В федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме в Российской Федерации» определяется процесс организации выборов органов местного самоуправления, и выделяются следующие стадии:

1)назначение выборов;

2)образование избирательных округов и участков, формирование избирательных комиссий, составление списка избирателей;

24

3)выдвижение и регистрация кандидатов для избрания в органы местного самоуправления;

4)проведение предвыборной агитации;

5)голосование;

6)определение результатов выборов.

Более подробную регламентацию указанные стадии и другие вопросы муниципальных выборов получают в законах субъектов Российской Федерации, например, в Законе Саратовской области «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области».

Жители муниципальных образований имеют возможность отзыва избранных ранее депутатов и должностных лиц местного самоуправления, не оправдавших доверие избирателей.

Сходы граждан – это традиционная для России форма управления местными делами. Сходы обеспечивают гражданам возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой, выражающихся в их вопросах, выступлениях, участии в голосовании и т.п. Сходы также служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций. В небольших городских и сельских поселениях с числом жителей меньше 100 человек, обладающих избирательным правом, сходы берут на себя роль и функции представительного органа, который в таких случаях не образуется.

Порядок созыва и проведения сходов определяется на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Решения, принятые на сходе граждан, являются обязательными для исполнения.

Голосование жителей по отзову депутата и выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24) возможно при двух условиях:

1) в судебном порядке должны быть доказаны конкретные противоправные решения или действия (бездействия) депутата (причем депутату должна быть предоставлена возможность дать избирателям объяснения по поводу выдвигаемых обвинений);

25

2) за отзыв депутата должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании.

Территориальное общественное самоуправление согласно Феде-

ральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 27) является формой самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования.

Новый федеральный закон значительно расширяет статью, посвященную территориальному общественному самоуправлению, включив в нее уровни ТОС, организационные вопросы, перечень полномочий собрания жителей и органов ТОС, а также требования, предъявляемые к уставу ТОС.

Следует отметить, что территориальное общественное самоуправление является добровольной формой самоорганизации граждан, то есть оно может быть и не востребовано жителями.

Народная правотворческая инициатива – достаточно актуальная сегодня форма прямого волеизъявления граждан, позволяющая выявить общественное мнение населения по поводу осуществления местного самоуправления. Граждане своими предложениями и проектами по вопросам местного значения могут помочь представительным органам в разработке местных нормативных актов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет и гарантирует реализацию населением муниципального образования своего права на народную правотворческую инициативу. Эти гарантии связываются, во-первых, с обязанностью органов местного самоуправления по рассмотрению на открытых заседаниях с участием представителей населения правовых актов по вопросам местного значения, внесенных населением, и, во-вторых, с официальным опубликованием результатов их рассмотрения.

Федеральный закон 2003 г. (ст. 26) для осуществления правотворческой инициативы устанавливает минимальную численность инициативной группы граждан: не более 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом (для сравнения: по действую-

26

щему в настоящее время Уставу г. Саратова необходимо собрать не менее 1000 подписей жителей).

Волеизъявление граждан на принятие правового акта в порядке правотворческой инициативы в отличие от волеизъявления, проявленного в ходе местного референдума, не является обязательным для органов местного самоуправления. Мотивированный отказ органов местного самоуправления в принятии (издании) правового акта, проект которого вносился населением в порядке народной правотворческой инициативы, не влечет за собой никаких юридических последствий.

Обращения граждан в органы местного самоуправления как одна из форм прямого волеизъявления населения муниципального образования дает им возможность участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Обращения граждан – важное средство проявления общественнополитической активности, заинтересованности жителей в общественных делах. Кроме того, это способ укрепления связей муниципального аппарата с населением и источник информации, необходимый для решения текущих вопросов общественной жизни.

Граждане имеют право обращаться в органы местного самоуправления как лично, так и направлять в них индивидуальные и коллективные обращения.

Гарантии реализации населением муниципального образования своего права на обращение в органы местного самоуправления закрепляет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 32). Это обязанность органов местного самоуправления «дать ответ по существу обращений граждан в течение месяца» и административная ответственность, которая может быть установлена за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан.

Опросы общественного мнения – одна из форм прямого волеизъявления населения, позволяющая выявить его общественное мнение по поводу осуществления местного самоуправления. Результаты опросов обще-

27

ственного мнения подвергаются анализу, социологическим исследованиям, а затем доводятся до населения через местные средства массовой информации.

Органы и должностные лица местного самоуправления заинтересованы в постоянном проведении мониторингов и публикации их результатов. Они позволяют узнать позицию, занимаемую населением муниципального образования по отношению к местной власти и оперативно среагировать на нее; помогают выявить проблемы населения и принять решение с учетом мнения и интересов большинства; дают возможность разъяснить свои взгляды и позиции; а также позволяют получить и сообщить дополнительную информацию.

Митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и другие мас-

совые выступления в последнее время стали одной из важных, хотя и противоречиво сказывающихся на социально-экономической жизни граждан, формой прямой демократии. Хотя эти акции не лишены рецидивов «власти толпы», они, тем не менее, в определенной степени выражают настроение жителей. Игнорирование подобных форм волеизъявления граждан может привести к смене власти, к срыву принятия и выполнения эффективных программ развития и к дестабилизации жизнедеятельности всего муниципального образования.

Вто же время данные формы играют важную роль в привлечении внимания органов местного самоуправления к актуальным проблемам со- циально-экономического развития территории и другим вопросам, требующих срочного разрешения.

Вэтой связи к проведению митингов, демонстраций и других массовых выступлений предъявляется ряд требований: они должны быть санкционированы, должны проходить мирно и безоружно, без призывов к смене власти, не должны преследовать запрещенные законом цели и проводиться без участия детей.

Публичные слушания (ст. 28) проводятся главой муниципального образования с участием жителей для обсуждения наиболее важных проектов местных нормативных актов. Так, на публичные слушания по новому закону должны выноситься:

28

1)проект устава муниципального образования, а также проекты о внесении изменений и дополнений в устав;

2)проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3)проекты планов и программ развития муниципального образова-

ния;

4)вопросы о преобразовании муниципального образования.

Наряду с предусмотренными федеральным законом формами непосредственной демократии граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих действующему законодательству.

Все формы прямого волеизъявления жителей способствуют возникновению и укреплению чувства «сообщности», восприятию муниципального образования как сложного, но единого организма, все элементы которого тесно взаимосвязаны между собой.

29

5. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: СИСТЕМА, ОРГАНЫ, ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ

ИДЕЯТЕЛЬНОСТИ, КОМПЕТЕНЦИЯ

ИЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 27), территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. значительно расширяет статью, посвященную территориальному общественному самоуправлению, включая в нее и перечень полномочий собрания ТОС, и требования, предъявляемые к Уставу ТОС и т.п.

Закон выделяет несколько уровней территориального общественного самоуправления: многоквартирный дом, двор, улица, квартал, микрорайон, небольшой поселок. Например, в настоящее время в г. Саратове действует 23 субъекта ТОС, в том числе: «Солнечный», «Юбилейный», «Елшанка», «Стрелка», «Соколовая гора», «Заря», «Северный», «Затон», «Поливановка», «1 дачная», «5 квартал», «6 квартал» и т.п.

Необходимо отметить, что территориальное общественное самоуправление – добровольная форма самоорганизации граждан, т.е. где-то оно может быть и не востребовано.

Положение Саратовской городской Думы от 28 июля 2006 г. «О территориальном общественном самоуправлении в г. Саратове» определяет основные элементы системы ТОС:

1)собрание (конференция) жителей как высший руководящий орган;

2)исполнительные органы ТОС (комитеты, правления и т.п.);

3)ассоциации органов ТОС.

30