Местное самоуправление в России. Некоторые вопросы становления и развития. Учебное пособие

селения, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Таким образом, распространение двухуровневой модели местного самоуправления на крупные города не осуществляется, т.к.

признается нецелесообразным. Городской округ остается одноуровневым,

т.е. он не входит в состав муниципального района и не содержит в своем составе самостоятельных городских и сельских поселений.

Территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. В этой связи на территории муниципального образования же-

лательно наличие социальной и коммунальной инфраструктуры, необхо-

димой для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий.

Таким образом, определение территории муниципальных образований строится на следующих общих подходах.

Во-первых, вся населенная территория Российской Федерации делится на муниципальные образования.

Во-вторых, в районе создается двухуровневая модель местного самоуправления.

В-третьих, при определении статуса и границ муниципального образования учитываются такие факторы, как численность и плотность населения, пешая и транспортная доступность, развития инфраструктура. Наличие муниципальной собственности не является обязательным условием для создания муниципального образования.

В соответствии с требованиями территориальной организации местного самоуправления, закрепленными в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2006 г. установили границы муниципальных образований и наделили муниципальные образования соответствующим статусом.

61

Причем, в ходе реформы местного самоуправления была резко увеличена численность муниципальных образований, в первую очередь, за счет вновь созданных муниципальных образований – городских и сельских поселений. Например, в Саратовской области вместо 41 муниципального образования в 2005 году было создано 439 муниципальных образований, из них городских округа – 4 (г. Саратов и три закрытых административных территориальных образований), муниципальных районов – 38, городских поселений – 42, сельских поселений – 355.

Количество муниципальных образований в Российской Федерации в ходе реформы местного самоуправления кардинально менялось:

в 2003 году было 11 733 муниципальных образования;

в 2009 году – 24 210 муниципальных образований;

в 2015 году – 22 832 муниципальных образований;

в 2016 году – 22 365 муниципальных образований.

В настоящее время максимальная численность муниципальных образований – в Республике Татарстан (955) и Республике Башкортостан (895), минимальная – в Магаданской области (9), Севастополе (10), Сахалинской области и Ненецком автономном округе (21)1.

Вместе с тем следует отметить весьма бережное отношение к существовавшему административно-территориальному устройству субъектов Российской Федерации и сохранение сложившихся экономических и социальных связей, а также учет исторических и иных местных традиций населения.

1 www.minjust.ru/ru/activity/development.

62

12. ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Финансово-экономическая основа местного самоуправления – это совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования. Финансовоэкономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения, способствуют социально-экономическому развитию муниципального образования.

Принципы финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления (ст. 9), в Конституции Российской Федерации (ст. 12, 130, 132), в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно данным нормативным актам органы местного самоуправления вправе самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью и местными бюджетами. А финансовые средства органов местной власти должны быть соразмерны их полномочиям.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 49) эко-

номическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. (ст. 1) муниципальная собственность – это собственность муниципального образования.

В собственности муниципальных образований могут находится:

1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (например, имущество, предназначенное для электро-, газо- и водо-

63

снабжения населения; автомобильные дороги общего пользования; жилищный фонд; пассажирский транспорт; земельные участки; обособленные водные объекты на территории муниципального образования и т.п.);

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. ст. 50).

Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности являются:

муниципализация (передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность);

покупка (приобретение на стоимостной основе);

дарение;

строительство новых объектов;

передача по судебному решению;

захват бесхозных объектов и т.п.

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органа государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать имущество и совершать иные сделки. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе и межмуниципальных. Доходы от использования муниципального имущества поступают в местный бюджет.

64

Финансовую основу местного самоуправления составляют финан-

совые средства муниципального образования, в основе которых лежит местный бюджет. Местный бюджет – это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 55) к собственным доходам местных бюджетов относятся:

1)средства самообложения граждан (это разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, размер которых устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключение отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа);

2)доходы от местных налогов и сборов (в настоящее время это налог на имущество физических лиц, земельный налог, с 2015 года добавился торговый сбор);

3)доходы от региональных налогов и сборов (конкретные размеры отчислений в местный бюджет от региональных и федеральных налогов и сборов будут установлены поправками к Налоговому и Бюджетному кодексам, проекты которых в настоящее время находятся на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации);

4)доходы от федеральных налогов и сборов;

5)безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности);

6)доходы от имущества, находящегося в муниципальной собствен-

ности;

7)часть прибыли муниципальных предприятий;

8)штрафы;

65

9) добровольные пожертвования; 10) иные поступления в соответствии с действующим законодатель-

ством.

Всостав собственных доходов местных бюджетов также включаются субвенции, предоставляемые, например, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, на осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.

Вцелях предоставления местным бюджетам субсидий могут созда-

ваться:

региональные и районные фонды финансовой поддержки городских и сельских поселений (для выравнивания бюджетной обеспеченности);

фонд муниципального развития в составе субъекта РФ (для реализации инвестиционных проектов);

фонд софинансирования социальных расходов;

федеральные и региональные фонды компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Расходная часть местного бюджета предусматривает: 1) расходы на решение вопросов местного значения;

2) расходы на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) расходы на погашение долга по муниципальным займам; 4) расходы на оплату труда депутатов представительного органа му-

ниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

5) ассигнования на страхование объектов муниципальной собственности и муниципальных служащих;

6) иные расходы, предусмотренные Уставом муниципального образования.

66

Таким образом, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. более детально прописывает вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Одним из важнейших пунктов является запрет на так называемые «нефинансируемые мандаты», т.е. передачу муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, необеспеченных необходимыми финансовыми и материальными средствами. Вместе с тем сохраняется «режим отрицательных трансфертов», по которому муниципалитет, уровень бюджетной обеспеченности которого хотя бы в два раза превышает средний уровень по субъекту Российской Федерации, должен будет в следующем году отчислять часть доходов в региональный фонд финансовой поддержки поселений.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 75) предусматривает возможность проведения «банкротства муниципального образования»: если долги муниципального образования превышают 30 % собственных доходов, то на основании решения арбитражного суда в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация.

Таким образом, признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления. В этой связи органы государственной власти регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность; передают органам местной власти материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий; разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты; обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов; принимают целевые программы поддержки местного самоуправления.

67

13.МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

ИПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО: ПУТИ СОТРУДНИЧЕСТВА

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2) под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических иных местных традиций.

Предпринимательство – это деятельность, направленная на получение прибыли и связанная с определенным риском. Экономический энциклопедический словарь определяет предпринимательство (от англ. entreprise) как инициативную, самостоятельную деятельность граждан, направленную на получение прибыли или личного дохода, осуществляемая от своего имени, под свою имущественную ответственность или от имени и под ответственность юридического лица.

Таблица 1 Механизмы воздействия органов местного самоуправления

на субъекты предпринимательской деятельности

-Регулирование отношений между субъектами предпринимательской деятельности.

-Создание благоприятных правовых условий для развития предпринимательства.

-Разработка местных нормативных актов о муниципальной под-

держке сельскохозяйственного предпринимательства.

Правовой - Обеспечение надлежащего правопорядка (защита субъектов предпринимательской деятельности от коррупции и экономических преступлений).

-Оперативное реагирование на факты нарушения законодательства в отношении предпринимательских структур.

-Предоставление юридической помощи и консультаций субъектам предпринимательской деятельности.

-Обеспечение социальной защиты и социальных гарантий (заработная плата, пенсии, пособия и т.п.).

-Правовое регулирование взаимоотношений органов местного самоуправления с предпринимательскими структурами.

68

Предпринимательские структуры, в свою очередь, могут финансировать проведение различных мероприятий в муниципальном образовании (например, празднование Дня города, благоустройство территории и т.п.). Одной из форм взаимодействия органов местного самоуправления с предпринимательскими структурами является муниципальный заказ. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением переданных отдельных государственных полномочий. Муниципальный заказ оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе (за исключением случаев, когда размещение заказа осуществляется у единственного исполнителя). Совместные усилия органов местного самоуправления и предпринимательских структур могут способствовать более эффективному решению вопросов местного значения и повышения качества жизни населения муниципального образования.

69

14. АССОЦИАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, координации и объединении усилий при решении совместных проблем муниципальные образования вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Соответственно муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения.

В настоящее время в Российской Федерации действует несколько видов объединений муниципальных образований:

общероссийские союзы (например, Союз Российских городов, Союз малых городов России);

межрегиональные ассоциации (Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России и т.п.);

региональные центры (Ассоциация городов Иркутской области, Ассоциация городов Ленинградской области и т.п.);

специализированные ассоциации (Ассоциация закрытых админи- стративно-территориальных образований Минобороны и Миноборонпрома РФ и т.п.).

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 66) в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации будет осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях». В соответствии с приведенным законом регистрация советов муниципальных образований будет производиться органами юстиции субъекта Российской Федерации. Статус и полномочия объединений муниципальных образований будет определяться учредительными документами (например, уставами советов муниципальных образований), советы муниципальных образо-

70