Местное самоуправление в России. Некоторые вопросы становления и развития. Учебное пособие
.pdfваний не смогут самостоятельно расширять свою компетенцию или получать полномочия от органов местного самоуправления.
Закон 2003 г. определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган, он:
1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта
РФ;
2)определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ
исодержание органов управления совета муниципальных образований;
3)избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта РФ;
4)осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-
ции» 2003 г. ст. 66).
Совет муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта Российской Федерации, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ и т.п.
На общероссийском уровне советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации смогут образовать единое общероссий-
ское объединение муниципальных образований (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. ст. 67). В отличие от существующего многообразия ассоциаций и союзов общероссийского и межрегионального характера планируется создание единого общероссийского объединения. Данное объединение будет правомочно, если в него войдут советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации. Общероссийское объединение муниципальных образований будет вправе представлять предложения по составу кандидатов в представители Россий-
71
ской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы.
Представительные органы местного самоуправления также могут со-
здавать межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие организации муниципальных образований в форме автономных не-
коммерческих организаций и фондов (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-
ции» 2003 г. ст. 68, 69).
Согласно федеральному закону «О некоммерческих организациях» под некоммерческой организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Автономную некоммерческую организацию приведенный закон определяет как не имеющую членства некоммерческую организацию, учрежденную на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Создание фонда также преследует социальные, благотворительные, культурные и иные общественно полезные цели.
Создание некоммерческой организации осуществляется по решению учредителей (в данном случае представительных органов местного самоуправления). Федеральный закон «О некоммерческих организациях» содержит перечень учредительных документов (устав, учредительный договор, решение), которые необходимо зарегистрировать в органах юстиции.
Высшим руководящим органом управления некоммерческой организацией является общее собрание членов, обладающее исключительной компетенцией (например, принятие и изменение Устава организации, определение приоритетных направлений деятельности, создание филиалов и представительств, утверждение финансового плана). Текущее руководство некоммерческой организацией осуществляет исполнительный орган (коллегиальный или единоличный), а контроль за предпринимательской деятельностью – ревизионная комиссия. В случае ликвидации некоммерческой организации создается ликвидационная комиссия.
Таким образом, достигается упорядочивание существующей системы ассоциаций муниципальных образований.
72
15. АКТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ХАРАКТЕРИСТИКА, ВИДЫ, ПОРЯДОК ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ
Нормативно-правовой акт местного самоуправления – официаль-
ный письменный акт, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах своей компетенции и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 43) к муниципальным правовым актам относит:
1)устав муниципального образования;
2)правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3)правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Устав муниципального образования – основной нормативно-
учредительный акт, определяющий статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории данного муниципального образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 44) оставляет только один способ принятия устава муниципального образования – 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа местного самоуправления (а в поселениях с численностью жителей менее 100 человек – на сходе граждан). Закон также содержит требования, предъявляемые к уставу муниципального образования. Уставом должны определяться:
73
1)наименование муниципального образования;
2)перечень вопросов местного значения;
3)формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения;
4)структура и порядок формирования органов местного самоуправ-
ления;
5)наименования и полномочия выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления;
6)виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7)срок полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения их полномочий;
8)виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
9)порядок формирования, утверждения и исполнение местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением;
10)порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Устав муниципального образования регистрируется в органах юстиции. Основанием для отказа в государственной регистрации устава могут быть:
1)противоречие устава муниципального образования вышестоящим нормативным актам;
2)нарушение порядка принятия устава муниципального образова-
ния.
Отказ в регистрации устава муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
Решение – акт представительного органа местного самоуправления; Постановление – правовой акт главы администрации; Положение – акт, определяющий статус соответствующих органов
местного самоуправления или вид конкретной деятельности;
74
Распоряжение – правоприменительный акт главы администрации оперативно-конкретного характера.
Приказы и инструкции – акты оперативно-распорядительного характера отраслевых, функциональных и исполнительных органов.
Местные нормативные акты действуют в пространстве, во времени и по кругу лиц.
Действие нормативного акта во времени обусловлено вступлением в силу и утратой силы. Местные нормативные акты вступают в силу с момента официального опубликования. Нормативные акты утрачивают свою силу (прекращают действие) в следующих случаях:
1)по истечении срока действия акта, на который он был принят;
2)в связи с изданием нового акта, заменившего ранее действующий (косвенная отмена);
3)на основании прямого указания конкретного органа об отмене данного акта (прямая отмена).
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 48) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) муниципальный правовой акт, или судом, а в части регулирующей осуществление отдельных переданных государственных полномочий, – уполномоченным органов государственной власти.
Действие нормативного акта в пространстве определяется терри-
торией, на которую распространяются властные полномочия органа, его издавшего. Действие местного нормативного акта распространяется на территорию муниципального образования.
Действие акта по кругу лиц определяет два вида местных нормативных акта: акты, действующие на всех жителей муниципального образования, и акты, распространяющиеся на отдельные категории граждан и должностных лиц.
75
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Становление местного самоуправления в Российской Федерации происходит медленно и сопровождается рядом трудностей. Хотя этот процесс еще далек от завершения, но уже представляется возможным говорить о создании принципиально новой (муниципальной) модели местного самоуправления.
Новая модель местного самоуправления представляется как система внутренних взаимоотношений (между представительными и исполнительными органами местного самоуправления) и внешнего взаимодействия органов местной власти с государственными органами, с органами территориального общественного самоуправления, с общественными и политическими организациями и движениями, с населением муниципального образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. внес значительные коррективы в современную муниципальную модель. Например, базовой идеей федерального закона является создание двухуровневой модели местного самоуправления, выделение пяти типов муниципальных образований и определение предметов ведения для каждого из них.
Закон запрещает совмещение главой муниципального образования функций главы администрации и председателя представительного органа. Он передает представительному органу большие полномочия, в том числе право определять главу администрации, заключать с ним договор, контролировать его деятельность и в случае необходимости отстранять его от должности. Впервые введена контрактная система для главы местной администрации.
Внесены значительные коррективы в финансово-экономические основы местного самоуправления. За каждым типом муниципального образования закреплен комплекс муниципального имущества, необходимый для решения присущих ему вопросов местного значения. Впервые преду-
76
смотрена возможность проведения процедуры банкротства муниципального образования.
Федеральный закон также упорядочивает систему ассоциаций муниципальных образований. Законодателями предполагается обязательность вступления муниципальных образований в региональные ассоциации, которые, в свою очередь, должны объединится в Единое общероссийское объединение муниципальных образований.
Новая модель местного самоуправления при всем многообразии территориальных и организационных форм осуществления местного самоуправления представляет единую систему местной власти и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
77
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1.Европейская хартия местного самоуправления. – Страсбург, 1985.
15 окт.
2.Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом изменений от 21.07.2014 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря, 2014. 23 июля.
3.Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября.
4.Барышкова К.В., Подсумкова А.А. История государственного управления и муниципального самоуправления России. М.: Омега-Л, 2008.
5.Ведяева Е.С. Устойчивое развитие территории: словарьсправочник. Саратов: Издательский центр «Наука», 2017.
6.Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М.: Юрист, 2013.
7.Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / С.Ю. Наумов, М.М. Мокеев, А.А. Подсумкова, Н.С. Гегедюш. – М.: Изда- тельско-торговая корпорация «Дашков и К», 2011.
8.Государственное и муниципальное управление: краткий курс лекций / Масленникова Е.В., Мокеев М.М., Подсумкова А.А., Сергушко С.В., Татаринова Л.Н. – М.: ООО «Издательство Юрайт», 2011. Сер. Хочу все сдать! (2-е изд., перераб. и дополн.).
9.Гребенникова А.А., Захитова Е.А. Брендирование территориального общественного самоуправления / Управление стратегическим развитием территорий: сб. науч. статей. – Саратов, 2016.
10.Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю. Основы муниципального менеджмента. – Саратов: ООО «Издательский центр «Наука», 2017.
11.Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю. Технологии государственного и муниципального управления: словарь-справочник. – Саратов: ООО «Издательский центр «Наука», 2016.
12.Гребенникова А.А., Ишлек Н.М. Финансово-экономические основы местного самоуправления: Словарь-справочник. – Саратов: Ориент,
2014.
78
13.Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постатейный / под ред. С.Е. Чаннова. – М.: «Ось-89», 2004.
14.Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской
Федерации» / Беликов П.П., Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М., Наумов С.Ю., Свищева В.А., Шишелова С.А. – Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2015 (3-е издание перераб. и дополн.).
15.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: Юрист, 2014.
16.Муниципальное право / под ред. Ю.А. Дмитриева. – М.: Изд-во Эксмо, 2015.
17.Муниципальное право России / под ред. С.Е. Чаннова. – М.: Юрайт-Издат, 2007.
18.Муниципальное право / Чаннов С.Е., Велиева Д.С., Капитанец Ю.В., Липчанская М.А., Лысенко В.В., Подсумкова А.А. – М.: Омега- Л, 2006. (2-е издание, стереотипное)
19.Муниципальное право / под ред. Ю.А. Дмитриева. – М., 2015.
20.Муниципальное управление / под ред. И.В. Стародубровского. –
М., 2016.
21.Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления [Электронный ресурс]: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственные и муниципальные финансы», «Юриспруденция», «Политология» / Р.Т. Мухаев. – Электрон. текстовые данные. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. – 687 c. – Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/52058.html.
22.Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. – М.: Форум, 2010.
23.Наумов С.Ю., Сергушко С.В., Подсумкова А.А. Теория государ-
ственного и муниципального управления. – М.: Форум, 2011.
24.Подсумкова А.А. Местное самоуправление: некоторые вопросы становления и развития. – Саратов: ПАГС, 2008.
25.Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарьсправочник. – Саратов: ПАГС, 2008.
79
26.Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Государственное и муниципальное управление: словарь-справочник. – Саратов: ПАГС, 2005.
27.Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» (Постатейный). – М.: «Ось-89»,
2007.
28.Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» / Зюзин С.Ю., Мокеев М.М., Гребенникова А.А. – Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. Сер. Комментируют специалисты.
29.Правовые и организационные основы государственного и муниципального управления /Д.Ф. Аяцков, Н.С. Гегедюш, М.М. Мокеев, А.А. Подсумкова. – М.: Форум. 2012.
30.Свищева В.А. Методические подходы к формированию местного бюджета в программном формате // Местное самоуправление в системе публичной власти: сб. науч. трудов. – Саратов: Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина, 2015.
31.Свищева В.А. Совершенствование системы межбюджетных отношений в муниципальных образованиях // От земских учреждений к местному самоуправлению в России: традиции, опыт, перспективы (к 150летию Земской реформы): сб. науч. трудов. – Саратов: Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина, 2014.
32.Система государственного управления: учебное пособие / Наумов С.Ю., Масленникова Е.В., Подсумкова А.А., Осипова И.Н., Калимуллин Л.В., Рамазанов К.Н., Слычук В.В. – М.: Форум, 2010.
33.Система государственного управления. Наумов С.Ю., Осипова И.Н., Подсумкова А.А. и др. – М.: Форум, 2008.
34.Система муниципального управления / под ред. В.Б. Зотова. – СПб.: Питер, 2014.
35.Справочник муниципального служащего / под ред. А.Г. Бабичева
иС.Ю. Наумова. – Саратов, 2010.
36.Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М.: Изд-во Проспект,
2016.
80