Местное самоуправление в России. Некоторые вопросы становления и развития. Учебное пособие

1)органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны в пределах своей компетенции (в соответствии со ст. 12 Конституции РФ);

2)в случае наделения отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства (в соответствии со ст. 132 Конституции РФ).

41

8.ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН

ВСИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Всистеме муниципальных органов власти особое место занимает представительный орган местного самоуправления. В связи с невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями возникла потребность во введении института представительства. Таким образом, появилось понятие представительного органа местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1) представи-

тельный орган местного самоуправления – это выборный орган местно-

го самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения

ипринимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Вдействующем законодательстве закрепляется два критерия представительного органа:

а) избрание непосредственно населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании;

б) представление интересов жителей территории муниципального образования.

Согласно Федеральному закону 2003 г. представительный орган муниципального района:

1) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке.

Наименования представительного органа местного самоуправления различны. В зависимости от исторических, национальных и иных традиций представительный орган может называться: дума, совет, муниципаль-

42

ный совет, сход, собрание, собрание представителей, рада, курултай, джирге, круге и т.п.

Свою деятельность представительный орган местного самоуправления осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законодательством субъекта Федерации, уставом муниципального образования, положением о нем и регламентом представительного органа.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 35) на федеральном уровне устанавливает численность депутатов представительных органов местного самоуправления в зависимости от численности жителей муниципального образования. В этой связи численность депутатов Саратовской городской Думы увеличится до 35 человек, но только 10 % из них будут работать на постоянной основе.

Представительный орган осуществляет вопросы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления – это вопро-

сы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений, которые вправе решать только представительный орган местного самоуправления и никакие иные органы. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 35) в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся следующие вопросы:

Во-первых, только представительные органы вправе принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования. Это местные нормативные акты, главным среди которых является Устав муниципального образования. Местные нормативные акты могут быть адресованы и гражданам, и общественным объединениям, и предприятиям, учреждениям и организациям, находящимся на территории муниципального образования. Они образуют локальную правовую систему, дополняющую федеральное законодательство и законодательство субъекта Федерации и создающую вместе с ними целостную правовую систему на территории данного муниципального образования.

43

Во-вторых, исключительно представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении. Иными словами, они определяют возможности для решения всех вопросов, требующих затрат, определяют доходы и расходы, финансовую базу деятельности всех органов муниципалитета.

В-третьих, они определяют основные направления развития в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности - социальнобытового обслуживания населения, коммунального хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т.д.

В-четвертых, установление местных налогов и сборов тоже относится к исключительному ведению представительных органов, поскольку непосредственно затрагивает материальные, то есть наиболее существенные, интересы избирателей и связывает их с интересами всего местного сообщества.

В-пятых, поскольку муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления, представительный орган обладает полномочиями и в данной сфере. Однако решение вопросов оперативного распоряжения объектами муниципальной собственности – дело исполнительных органов. Представительный же орган призван выполнять более важную, стратегическую функцию: он устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, в соответствии с которым строят свою деятельность все другие органы местного самоуправления и их должностные лица.

В-шестых, представительный орган, не будучи ограничен принципом разделения властей, контролирует деятельность других органов местного самоуправления и должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований. Это касается как органов и должностных лиц, избранных населением, так и тех, которые избраны или назначены самим представительным органом. Осуществление контроля дает возможность добиваться исполнения принимаемых представительным органом решений, следить за законностью действий других органов местного самоуправления.

44

В-седьмых, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на их услуги;

В-восьмых, определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

В-девятых, определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

В-десятых, принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку в определенных Законом 2003 года случаях. Данное полномочие впервые было введено в 2009 году.

Перечисленные полномочия представительных органов – это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. В уставах муниципальных образований в соответствии с законодательством субъектов Федерации полномочия представительных органов могут быть расширены (но не сужены). В последнем случае, когда перечень полномочий достаточно широк, роль представительных органов с общей системе органов местного самоуправления значительно возрастает.

Структура представительного органа местного самоуправления –

внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам представительного органа местного самоуправления, как правило, относятся:

1)руководящее звено (председатель);

2)функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии);

3)территориальные структуры (депутатские группы);

4)рабочий аппарат.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. один человек не сможет больше одновременно возглавлять и представительный и ис-

45

полнительный органы местного самоуправления (как, например, сейчас в г. Саратове).

Председатель организует работу представительного органа (Думы):

созывает и ведет заседания городской Думы;

контролирует и обеспечивает выполнение ее регламента;

подписывает решения, протоколы заседаний, другие документы городской Думы;

организует выполнение решений городской Думы;

координирует деятельность постоянных и иных комиссий;

решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены городской Думой или возложены действующим законодательством.

Постоянные комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение представительного органа местного самоуправления занимают особое место в структуре органа. К задачам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления относятся следующие вопросы:

разработка предложений для рассмотрения на заседаниях;

подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения представительного органа;

содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по осуществлению решений представительного органа;

контроль в пределах полномочий представительного органа за деятельностью городской администрации, ее структурных территориальных подразделений, а также за работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений представительного органа.

В Саратовской городской Думе в настоящее время функционируют: 1) постоянная комиссия по местному самоуправлению, вопросам со-

циальной сферы, законности и защите прав населения; 2) постоянная комиссия по промышленности, транспорту, связи, тор-

говле; 3) постоянная комиссия по градостроительству, жилищно-

коммунальному хозяйству, архитектуре, земельным ресурсам;

46

4) постоянная комиссия по бюджетно-финансовым вопросам, экономике, использованию муниципальной собственности, местным налогам и сборам.

Порядок деятельности, основные правила и процедуры работы представительного органа и его структурных подразделений, взаимоотношений с исполнительными органами устанавливаются регламентом представи-

тельного органа местного самоуправления. Регламент, как правило, при-

нимается на первом заседании представительного органа местного самоуправления.

Основной формой деятельности представительного органа местного самоуправления является заседание. Заседание представительного органа местного самоуправления – это собрание депутатов представительного органа местного самоуправления по решению вопросов, входящих в его компетенцию. Обладает высшей нормотворческой силой. Согласно регламенту Саратовской городской Думы, ее заседания проводятся не менее 6 раз в год. Различают следующие виды заседаний: очередные и внеочередные, открытые и закрытые, выездные, торжественные и т.п.

Помимо участия в заседаниях представительного органа местного самоуправления, к формам депутатской деятельности относятся также депутатский запрос, депутатские слушания, депутатское расследование.

Депутатский запрос – требование депутата или группы депутатов представительного органа местного самоуправления, адресуемое подконтрольным органам и должностным лицам, дать ответ по фактам и обстоятельствам негативного характера. Депутатский запрос выносится на заседание представительного органа местного самоуправления. Основаниями для депутатского запроса могут являться факты принятия незаконных решений подконтрольными представительному органу местного самоуправления органами и должностными лицами, факты дезинформации депутата, сокрытие от депутата сведений, неисполнение решений представительного органа и т.п.

Депутатские слушания – собрания депутатов представительного органа местного самоуправления с участием представителей средств массовой информации и общественности по наиболее спорным, сложным во-

47

просам местного значения, которые обычно заканчиваются принятием соответствующей резолюции. Порядок проведения депутатских слушаний регулируется регламентом представительного органа местного самоуправления

Деятельность городской Думы прекращается по истечении срока ее полномочий. Согласно Уставу г. Саратова (ст.20) полномочия Городской Думы могут быть прекращены досрочно в следующих случаях:

1)по решению Думы, принятому 2/3 голосов от установленного числа депутатов Думы (самороспуск);

2)в иных случаях, предусмотренных действующим законодатель-

ством.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 73) предусматривают возможность роспуска представительного органа местного самоуправления в случае неисполнения им решения суда о приведении местных нормативных актов в соответствие с вышестоящими нормативноправовыми актами.

Федеральный закон 2003 г. расширяет перечень оснований для досрочного прекращения полномочий представительного органа, добавляя:

3)в случае вступления в силу решения соответствующего верховного суда о неправомочности данного состава депутатов, в том числе и в связи со сложением депутатами своих полномочий;

4)в случае преобразования муниципального образования. Необходимо подчеркнуть, что представительный орган является

строго обязательным элементом в системе органов местного самоуправления. Осуществляя управленческую деятельность, представительный орган тесно взаимодействует с исполнительными органами местного самоуправления.

48

9. ПРАВОВОЙ СТАТУС ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Правовой статус – сложная юридическая категория, включающая в себя права, обязанности и ответственность высшего должностного лица местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 1) долж-

ностное лицо местного самоуправления – это выборное либо заключив-

шее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительнораспорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления Выборное должностное лицо – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправ-

ления в Российской Федерации» 2003 г. ст. 1).

В настоящее время высшим выборным должностным лицом г. Саратова является глава города. Согласно Уставу г. Саратова глава города избирается из числа депутатов Саратовской городской Думы на первом заседании большинством голосов и одновременно является ее председателем.

Согласно новому закону (ст. 36) Глава муниципального образования:

1)избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2)в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;

3)в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;

49

4)не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;

5)в случае формирования представительного органа муниципального района из числа представителей выборных органов поселений является председателем представительного органа муниципального района.

Глава муниципального образования обладает следующими полномочиями:

1)представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2)подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3)издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4)вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

5)обеспечивает решение вопросов местного значения (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. ст. 36).

Приведенные полномочия принадлежат Главе муниципального образования независимо от способа его избрания и от того, какой орган он возглавит – представительный или исполнительный.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в следующих случаях:

1)смерти;

2)отставки по собственному желанию;

3)отрешения от должности (Губернатор вправе отрешить от должности Главу муниципального образования, в случае если Главой был принят местный нормативный акт, противоречащий вышестоящим норматив-

50