Местное самоуправление в России. Некоторые вопросы становления и развития. Учебное пособие

ным актам и (или) нарушающий права и свободы жителей, и не было исполнено решение суда о его отмене);

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособ-

ным;

5)признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6)вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

7)выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

8)прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

9)отзыва избирателями;

10)установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

11)досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-

ции» 2003 г. ст. 36).

Приведенный список оснований для прекращения полномочий Главы муниципального образования является исчерпывающим и не может быть дополнен в Уставе муниципального образования.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом местного самоуправления, представляет и защищает интересы жителей муниципального образования.

51

10.МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ

ВСИСТЕМЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Органы местного самоуправления, осуществляющие организацион- но-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение нормативных актов, и наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией называются исполнительными органами. Исполнительный орган местного самоуправления может называться местная администрация, мэрия, префектура, управа.

Структура исполнительного органа местного самоуправления –

внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам администрации города Саратова относятся:

1)руководящее звено;

2)аппарат администрации;

3)департаменты, управления, комитеты;

4)территориальные (районные) структурные единицы местной администрации.

Руководящее звено администрации составляют глава администрации

иего заместители.

Глава администрации руководит деятельностью исполнительных органов города на основе единоначалия. Все исполнительные органы городского самоуправления подотчетны ему и ответственны перед ним. Глава местной администрации несет персональную ответственность за надлежащее функционирование исполнительных органов городского самоуправления.

Глава администрации выполняет следующие функции:

–организует формирование и исполнение бюджета города;

–руководит непосредственно и через подчиненные органы предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности;

–обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан;

–отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации;

52

–организует разработку проектов планов, программ, правовых актов

ивносит их на рассмотрение городской Думы;

–заключает договоры, соглашения;

–применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих.

Глава администрации подотчетен населению города и городской Думе. По реализации государственных полномочий, переданных в установленном порядке органам местного самоуправления, глава администрации несет ответственность перед органами государственной власти согласно действующему законодательству.

Согласно федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ст. 37) главой местной администрации может быть либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации – в части, касающейся осуществления отдельных переданных государственных полномочий.

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) – уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муни-

53

ципального образования. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть – законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в следующих случаях:

1)смерти;

2)отставки по собственному желанию;

3)расторжения контракта;

4)отрешения от должности;

5)признания судом недееспособным или ограниченно дееспособ-

ным;

6)признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7)вступления в законную силу обвинительного приговора суда;

8)выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9)прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

54

1)представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

2)высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

3)главы местной администрации – в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Аппарат администрации – элемент структуры местной администрации, состоящий из структурных подразделений и должностных лиц, обеспечивающих работу руководителей администрации. Как правило, в аппарат местной администрации входят общий отдел, организационный отдел, управление делами, экономический отдел, юридический отдел, информа- ционно-аналитический отдел, пресс-служба (или пресс-секретарь), приемная, секретариат, технический отдел и т.п.

Управления местной администрации – это относительно самостоя-

тельные исполнительные органы местного самоуправления, обеспечивающие отдельные направления деятельности местной администрации в муниципальном образовании.

Управления, как правило, являются юридическими лицами и имеют свою компетенцию, вправе издавать акты управления. В структуре местной администрации, как правило, функционируют следующие управления: управление организационно-контрольной работы, управление здравоохранения, управление культуры, управления образования, управление социальной защиты населения, управление по делам молодежной политики, физической культуры и спорта, управление архитектуры и градостроительства и т.п.

55

11.ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Термин «муниципальное образование» является собирательным понятием, обозначающим городское, сельское поселение или иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Данный термин впервые был введен Гражданским кодексом Российской Федерации 1994 г. (ст. 124, 124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, т.е. невозможно существование поселений, на которых местное самоуправление не было бы востребовано. Нигде местное самоуправление не может быть заменено государственным управлением.

Согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Закон 1995 г. в качестве территории местного самоуправления также определял городские, сельские поселения и иные территории: поселки, станицы, районы, уезды, сельские округа, волости, сельсоветы и т.п.

В отличие от предшествующего закона Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четко выделяет пять видов муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) и не допускает осуществление местного самоуправления на иных территориях.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет следующие принципы определения границ муниципального образования:

56

1)Территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Исключение в данном случае составляют только территории с низкой плотностью сельского населения. Таким образом, не может быть территории субъекта Российской Федерации, на которой не осуществлялось бы местное самоуправление.

2)Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных райо-

нов. Таким образом, выстраивается двухуровневая модель местного само-

управления: в составе муниципального района создаются городские и сельские поселения, которые также являются самостоятельными муниципальными образованиями. В то же время городские округа остаются одноуровневыми муниципальными образованиями.

По мнению большинства исследователей, двухуровневая модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти.

Необходимо отметить, что при двухуровневой структуре местного самоуправления следует исключить прямую подчиненность одних муниципальных образований (нижестоящих) другим (вышестоящим), а также ограничить вторжение одних органов местного самоуправления в компетенцию других. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает строить не на административном подчинении, а на межмуниципальном сотрудничестве.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также разграничивает вопросы местного значения, объекты муниципальной соб-

57

ственности и источники доходов местных бюджетов между различными типами и уровнями муниципальных образований.

Закон 2003 г. впервые вводит понятие межселенных территорий, понимая под ними территории с низкой плотностью населения.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территорию поселения составляют следующие земли:

а) исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования;

б) территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения;

в) рекреационные земли; г) земли для развития поселения.

Таким образом, муниципальное образование определяется как насе-

ленная территория. Следовательно, квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения.

В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В состав территории городского поселения могут входить:

а) один город или один поселок городского типа; б) территории, предназначенные для развития социальной, транс-

портной и иной инфраструктуры городского поселения; в) территории поселков и сельских населенных пунктов, не являю-

щихся муниципальными образованиями. (Данные территории должны быть внесены в генеральный план городского поселения).

Численность населения является важным фактором при определении статуса муниципального образования. Закон вводит ограничение по численности населения, так, сельским поселением может являться один населенный пункт с численностью более 1000 человек или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью менее 1000 человек каждый.

Не менее важным фактором при определении типа муниципального образования является плотность населения. Перечень субъектов Россий-

58

ской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. (с послед. изм.) Так, например, в Саратовской области территорией с высокой плотностью населения признаны: Аркадакский, Базарно-Карабулакский, Балашовский, Балтайский, Воскресенский, Ивантеевский, Краснокутский, Марксовский, Петровский, Питерский, Романовский, Ртищевский, Саратовский, Татищевский и Энгельсский районы.

Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения, т.е. не является самостоятельным муниципальным образованием. Вместе с тем из этого правила возможны и исключения.

Законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Данная норма позволяет сделать исключение из общего правила и при территориальной организации местного самоуправления учитывать разнообразные факторы, такие как, плотность населения, территориальная доступности поселения, национальная вражда и т.п.

На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. (с послед. изм.) Так, например, в Приволжском федеральном округе к территориям с низкой плотностью населения отнесены: в Республике Марий Эл – Килемарский и Юринский районы, в Пермской области – Горнозаводский и Красновишерский районы.

59

Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Таким образом, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-

ции» определяет критерии территориальной и временной доступности муниципального образования: границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, должны быть проведены таким образом, чтобы его административный центр находился в пределах «пешей доступности в течение рабочего дня» из любой точки поселения. Границы муниципального района должны быть установлены «с учетом транспортной доступности» административного центра для жителей всех поселений, входящих в его состав. Исключение составляют территории с низкой плотностью населения, труднодоступные местности, а также города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, для которых предусмотрен особый порядок организации местного самоуправления.

Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Таким образом, устанавливается критерий

целостности территории муниципального образования, т.е. все муници-

пальное образование должно иметь непрерывную границу. Кроме того, границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, территория поселения не может находится внутри территории другого по-

60