Местное самоуправление. Учебно-методическое пособие

1)иметь в городской собственности земли;

2)открывать школы и трактиры;

3)устраивать ярмарки, устанавливать место и время для торговли;

4)нести установленные «тяготы», т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства;

5)иметь свой герб;

6)иметь городское общество как совокупность обывателей без различия сословной принадлежности;

7)иметь городское население, разделенное на шесть курий в зависимости от происхождения и размера капитала;

8)иметь выборные органы городского самоуправления независимо от сословий населения.

Задача 1.7.

На заседании уездного избирательного съезда было принято решение о финансовой поддержке производства свечей за счет средств земского бюджета.

Губернская управа отменила данное решение, ссылаясь на недостаток финансовых средств уездного земства.

Какие нарушения были допущены?

Задача 1.8.

Какие из перечисленных направлений не относились к земской деятельности в начале XX века?

а) народное образование; б) здравоохранение;

в) культурно-просветительская работа; г) пожарное дело; д) благоустройство;

е) сельское хозяйство; ж) ветеринария;

з) продовольственное дело; и) статистика; к) внешняя политика;

л) заведование имуществом и финансовыми средствами земства; м) устройство и содержание зданий и путей сообщения; н) социальная помощь; о) поддержка церквей;

11

п) содействие развитию местной торговли; р) развитие местной промышленности; с) развитие почтовой службы;

т) управление делами взаимного земского страхования.

Задача 1.9.

В городе с населением свыше 250 тыс. человек наряду с городскими органами также были созданы такие районные органы самоуправления, как:

1)думы в районах города;

2)районные комитеты;

3)районный начальник, осуществляющий общее руководство органами районного самоуправления в городе.

Какие из данных органов были созданы не законно?

Задача 1.10.

Кому из граждан будет отказано в праве быть избранным в городской Совет согласно первой Советской Конституции, принятой в июле 1918 г.:

а) лицу, занятому домашним трудом; б) солдату Красной Армии и флота;

в) гражданину, утратившему трудоспособность; г) лицу, признанному в установленном порядке умалишенным; д) частному торговцу; е) служителю церкви; ж) мусульманину;

з) бывшему агенту полиции; и) лицу, состоящему под опекой; к) еврею3.

Задача 1.11.

На заседании комиссии по промышленности и транспорту городского Совета были заслушаны отчеты о работе отделов и управлений исполнительных комитета, а также аппарата партийных органов города.

На основе данных отчетов комиссия приняла решение, которое разослала городским предприятиям для исполнения.

Какие нарушения были допущены?

3 Барышкова К.В., Подсумкова А.А. История государственного управления и муниципального самоуправления России. М.: Омега-Л, 2008.

12

Задача 1.12.

Прокурор, обнаружив незаконное решение поселкового Совета, предложил отменить его на ближайшей сессии, но председатель Совета не согласился и пояснил, что отменить решение поселкового Совета может только вышестоящий районный Совет.

Тогда прокурор направил материалы в народный суд. Какое решение вынесет суд?

Задача 1.13.

Депутаты городского Совета предложили дополнить законодательство нормой следующего содержания: «Председатель городского Совета должен осуществлять принадлежащие ему полномочия не только в период, на который избран Совет, но и в течение неопределенного времени сверх того, до избрания председателя Совета нового созыва».

Дайте оценку данному решению.

Задача 1.14.

Поселковый Совет своим решением установил порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей предприятий.

Законно ли решение Совета?

Задача 1.15.

Глава исполнительного комитета города решил проконтролировать выполнения ряда решений, принятых уличкомом, городскими предприятиями, расположенными на данной территории.

Законны ли намерения главы исполнительного комитета?

13

ТЕМА 2 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ

МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубежного опыта, особенно в сфере местного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Разработчики данного закона сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов отечественного опыта создания и функционирования системы местной власти и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом.

Так, в основу Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко определена компетенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Также впервые в России законодательно была закреплена такая организационная форма, как «Совет — управляющий», возникшая и получавшая свое максимальное распространение в США4.

Англосаксонская модель местного самоуправления — современная за-

рубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты:

1)децентрализация управления;

2)многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления);

3)высокая степень автономии различных уровней власти;

4)четкое определение компетенции органов каждого уровня;

5)выборность ряда должностных лиц местного самоуправления;

6)полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires). Принцип

4 Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления.

М.: Форум, 2010.

14

inter vires (от лат. действовать в пределах своих полномочий) получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано);

7)отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти;

8)осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов

ичерез судебные органы;

9)муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета) и т.п.

Континентальная модель местного самоуправления — это современ-

ная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в Континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты:

1)высокая степень централизованного управления;

2)многоуровневость модели местного самоуправления;

3)подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню;

4)отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других — представители государственной власти);

5)сочетание выборности и назначаемости местных органов власти;

6)принцип ultra veries (от лат. действовать с превышением полномочий), воплотившийся в правиле негативного регулирования. Правило негативного регулирования — правило предоставления полномочий местным органам власти, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов (разрешено все то, что не запрещено);

7)сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц;

8)осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов;

9)муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы5.

Остальные зарубежные модели: немецкая, итальянская, японская и т.п., рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной

5 Там же.

15

моделей местного самоуправления, т.к. в них присутствуют признаки и той и другой системы, и, кроме того, собственные особенности.

Задача 2.1.

Встране Х десятки областей, каждая из которых разбита на несколько провинций. Представителем центрального правительства в каждой области является комиссар. В областной столице у него есть постоянная резиденция, из которой он руководит деятельностью чиновников государственной администрации и координирует ее с работой областных властей.

Впровинции есть префекты, координирующие на данной территории деятельность государственных служб, а также осуществляющие надзор над местными советами и контролирующие работу подчиненных столице учреждений — железных дорог, систем коммуникаций, полиции и т.п.

Какая модель местного самоуправления реализована в описываемой стране?

Ответ обоснуйте.

Задача 2.2.

В приведенном отрывке из книги Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства: Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства» пропущены названия двух государств — Великобритании и Франции. Вставьте их таким образом, чтобы текст соответствовал авторскому:

«В … идея самоуправления пронизывает сверху и донизу весь политический и социальный уклад. В … не может быть никакой речи о противоположности между государством и самоуправлением, так как само государство в ней есть лишь «magna communa», колоссальная система, построенная по образцу и в духе мелкой общинной ячейки. Слабее всего местное самоуправление выражено в… Государственная власть отличалась в ней до революции значительной централизацией. Революция, сломившая феодализм и передавшая власть всецело в руки буржуазного класса, не только не ослабила, но даже усилила эту централизацию, ликвидировав индивидуальные особенности местно-националь- ного и феодального характера».

16

Задача 2.3.

Вставьте пропущенные слова.

А. де Токвиль, высоко оценивая общественные свободы, в книге «Демократия в Америке» писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и… для науки; они открывают народу путь к… и учат его пользоваться… Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако… она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь… однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появиться на поверхности».

17

ТЕМА 3 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Под правовыми основами местного самоуправления соответственно понимают совокупность установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находится все другие муниципальноправовые нормы нормативных правовых актов.6

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет правовую основу местного самоуправления, понимая под ней следующие нормативноправовые акты:

1)общепризнанные принципы и нормы международного права;

2)международные договоры Российской Федерации;

3)Конституция Российской Федерации;

4)федеральные конституционные законы;

5)федеральные законы;

6)указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

7)постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

8)нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти;

9)конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;

10)законы субъектов Российской Федерации;

11)иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,

12)уставы муниципальных образований;

13)решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;

14)иные муниципальные правовые акты.

Среди международных актов особое место занимает Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., подписанная Россией в 1996 и ратифицированная в 1998 году.

6 Там же. С. 72.

18

Важнейшим событием в развитии современной муниципальной модели стало принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации,

которая признала объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне. Именно в ней были впервые закреплены важнейшие принципы организации местного самоуправления, определены его место и роль в системе государ- ственно-политического устройства общества.

Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, можно разделить на две группы:

1)законы, регулирующие только отдельные вопросы муниципального управления, например, федеральные законы «Об основах муниципальной службы», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О приватизации государственного и муниципального имущества». Кроме того, в настоящее время в Государственной Думе РФ находятся проекты федеральных законов о государственных и муниципальных землях, о муниципальной собственности, об основах статуса выборного лица местного самоуправления и другие;

2)отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к специальным муниципальноправовым актам и составляют законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивают вопросы местного самоуправления. Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О культуре», «Об образовании», «О занятости населения», «О закрытом административ- но-территориальном образовании», Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ и т.п.

В настоящее время насчитывается более 300 федеральных законов, в которых содержатся муниципально-правовые нормы. Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют около 1600 федеральных подзаконных актов. В их числе свыше 500 Указов Президента РФ, более 1100 Постановлений Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти7.

7 Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу «Стратегия развития муниципальных образований». Часть I / под ред. В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2007.

С. 36.

19

Среди основных нововведений Федерального закона ФЗ-№131 «Об об-

щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует отметить:

а) построение двухуровневой модели местного самоуправления, т.е. создание городских и сельских поселений в составе муниципального района

(ст. 11);

б) закрепление за каждым уровнем типом муниципального образования перечня вопросов местного значения и муниципального имущества (ст. 14, 15, 16, 50);

в) определение численности депутатов представительных органов местного самоуправления (ст. 35);

г) предусмотрена контрактная система для главы местной администрации

(ст. 37);

д) расширен перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, включены такие формы, как, голосование по отзыву депутата, публичные слушания, конференция по вопросам местного значения, опрос граждан и т.п. (ст. 24, 28, 30, 31);

е) запрет не «нефинансируемые мандаты», т.е. передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления без передачи материальных и финансовых средств для их осуществления;

ж) процедура «банкротства муниципального образования» (ст. 75); з) ограничение контроля субъектов РФ за исполнением органами местно-

го самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; и) усиление ответственности органов и должностных лиц местного само-

управления перед государством. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях (ст. 75).

Законы о местном самоуправлении приняты практически во всех субъектах Российской Федерации. В них, как правило, устанавливаются:

1)общие принципы и формы осуществления местного самоуправления;

2)предметы ведения муниципальных образований;

3)территориальная основа местного самоуправления;

4)экономическая база местного самоуправления;

5)финансовые средства местного самоуправления;

6)система органов местного самоуправления;

20