Принципы административного процесса в России и отдельных зарубежных странах. Учебное пособие

2.3. Принципы административного процесса в США и странах Европейского союза

контрольно-надзорных органов мер административного принуждения к одному и тому же контролируемому лицу является чрезмерным. Критерии обоснованности применения мер административной ответственности в дополнение к административно-восстановительным мерам принуждения представляется разумным определять в свете адми- нистративно-процессуальных принципов.

2.3. Принципы административного процесса в США и странах Европейского союза

Принимая во внимание, что новая теория принципов современного административного процесса, отличная от советского понимания принципов, в российской административно-процессуальной науке не разработана, считаем необходимым обратиться к обзору опыта отдельных европейских государств и США. В отдельных отечественных публикациях уже выделяются некоторые позаимствованные из зарубежной административно-правовой науки принципы административного процесса, имеющие практическую значимость при разрешении административно-публичными органами административных дел и принятии по этим делам властных решений в отношении физических лиц и организаций. К числу таких принципов можно, в частности, отнести принципы справедливости, пропорциональности (соразмерности) осуществляемых административнопубличными органами в рамках административного процесса действий, достаточности и пригодности используемых ими при этом средств, сочетания целесообразности и усмотрения при совершении указанных действий, беспристрастности при разрешении административного дела1.

Отметим, что зарубежное административное право формировалось прежде всего как судебное и направленное на разрешение споров между частными лицами и публичной администрацией. При этом первичен был институт административной юстиции, а не понятие административного процесса. В 1940–1950 гг. в науке административного права зарубежных стран начался процесс перенесения отдельных элементов административной юстиции на неспорные отношения, возникающие

1 См.: Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002. С. 168–192; Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. М., 2015. С. 434– 437; Общее административное право: учебник: в 2 ч. / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2017. Ч. 2. С. 150–153.

71

Глава 2. Принципы административного процесса в Российской Федерации и ряде зарубежных стран

при реализации функций публичной администрацией. Был задан вектор процессуализации позитивных отношений граждан и чиновников.

Вбольшинстве стран «старой демократии» принципы вырабатывались административными судами и трибуналами десятилетиями, причем на основе конституционных идей и международных актов, что придает им особое значение1. При этом процессуальные принципы формулируются административными судами как для административной юстиции, так и для административной процедуры, что объясняется сугубо практической их направленностью на разрешение конкретных административных дел. Отмечается, что они определяют действия судей в административном производстве и действия чиновника

входе административной процедуры2. Заметим, что в зарубежных странах общеправовые принципы не являются декларативными, а инструментальными; это обусловлено их многолетним развитием судами. Если начиналось толкование общих идей и законности, справедливости, пропорциональности, разумности и т. д. на основе идей правового государства, то затем произошел переход к ценностям «хорошей администрации» или «хорошего управления» (goodadministration, goodgovernance) и правам человека, как источнику для принципов надлежащего процесса3.

Внастоящий момент в США и европейских странах основное внимание уделяется стандартам отношений публичной администрации и частного лица, которые складываются на основе рассмотрения административных дел как в судебном, так и во внесудебном порядке. Отмечается, что административное судебное производство, так же как административная процедура, характеризуется целым рядом общих принципов, которые отличают его от других видов судебного процесса4.

Врассматриваемых странах административная процедура находится в центре несудебного или неюрисдикционного административного права зарубежных стран. Административная процедура отражает определенный уровень взаимодействия граждан и государства, при кото-

1 Ginsburg T. Written constitutions and the administrative state: on the constitutional character of administrative law // Comparative administrative law. Chicago, 2010. P. 117–126.

2 Пуделька Й. Общие принципы административного производства // Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. М., 2018. С. 4.

3 Harlow C. Global administrativelLaw: The quest for principles and values // The European Journal of international law. 2006. Vol. 17. N 1. P. 195–207.

4 Пуделька Й. Указ. соч. С. 3.

72

2.3. Принципы административного процесса в США и странах Европейского союза

ром осуществляется поиск баланса частных и публичных интересов при принятии административного акта или административного решения1. Правильное понимание смысла административной процедуры позволяет реализовать право граждан на хорошее управление — принцип высшего порядка, закрепленный в ст. 41 Хартии основных прав Европейского союза2, и обеспечить взаимодействие общества и государства на основе доктрины «хорошей администрации»3. В Хартии отражены два главных требования к «хорошей администрации» — беспристрастность и справедливость. Справедливость включает в себя ряд других элементов, таких как принцип законности, недискриминации и равного отношения, а также принцип пропорциональности4.

Требование беспристрастности имеет две особенности: во-первых, судья не должен допускать принятия решений под влиянием личной предвзятости или предубеждений («субъективная беспристрастность»), и, во-вторых, действия суда должны также выглядеть беспристрастными в глазах здравомыслящего наблюдателя («объективная беспристрастность»).5

В зарубежных странах считается, что принцип законности6, носит сугубо охранительный характер, а такой подход не способствует

сточки зрения западной доктрины хорошему администрированию.

1 См. подробнее: Зюзин В. А. Чересполосица традиционной и современной терминологии как барьер в понимании административного процесса // Сибирское юридическое обозрение. 2021. Т. 18. № 3. С. 297–298.

2 Charter of Fundamental Rights of the European Union, art. 41, 2000 O. J. URL:

http://eulaw. ru/?page_id=181 (дата обращения: 05.10.2023)

3См., напр.: Шмелев И. В. Доктрина хорошей администрации: элементы

иих содержание (на примере стран ЕС) / Актуальные проблемы административного права и административного процесса: Сб. науч. ст. / Отв. ред. М. А. Штатина. М.: РГУП, 2017. С. 22–30.

4 См., напр.: Law of administrative procedure of the European Union: European

added value assessment. URL: https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/ documents/juri/dv/eav_lawofadminprocedure_/EAV_LawofAdminprocedure_EN.pdf обращения: 22.10.2023).

5 См.: McGonnell vs UK [Макгоннелл против Соединенного Королевства]. ECtHR. 2000. 8 february. Para 55.

См.: Campbell and Fell vs the United Kingdom [Кэмпбелл и Фелл против Соединенного Королевства]. ECtHR. 1984. 28 june. Wettstein vs Switzerland [Веттштайн против Швейцарии]. ECtHR. 2000. 21 december. Paras 44–50.

Sramek vs Austria [Шрамек против Австрии], ECtHR, 22 October 1984, paras 37–42.

6 См., напр.: The Administration and You: Principles of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative Authorities and Private Persons. Strasbourg: Council of Europe, 1996. Р. 13–14.

73

Глава 2. Принципы административного процесса в Российской Федерации и ряде зарубежных стран

Законность в зарубежных странах понимается как правовое положение участников административного дела, при котором режим реализации прав и законных интересов частного лица соответствует сложившемуся в современном правовом государстве стандарту надлежащего исполнения и соблюдения публичным органом правовых норм, а также требованиям, предъявляемым к хорошей администрации. Эти стандарты включают открытость, справедливость, участие, подотчетность, последовательность, рациональность, доступность судебных и внесудебных процедур рассмотрения жалоб, законность и беспристрастность1.

Административное право в зарубежных странах предъявляет требования к управлению, устанавливает стандарты «хорошей администрации» («good administration»), «хорошего управления» («good governance»). Причем «Good administration» — это не деятельность, а, согласно ст. 1 приложения к Рекомендации CM/Rec (2007) 7 Комитета министров Совета Европы (Кодекс хорошей (надлежащей) администрации (Code of good administration) — цель, стандарт, который необходимо достичь и поддерживать публичным учреждениям в рамках своей деятельности2.

В Германии и ряде других стран указывается, что принцип законности исполнительной властью может быть соблюден только в том случае, когда орган исполнительной власти берет в основу своего решения полностью исследованные и достоверные обстоятельства дела. Выделяется общий для германской правовой системы инквизиционный принцип (Exofiicioinvestigation), иначе определяемый как принцип расследования.

Принцип справедливости предполагает, что каждое лицо, обязанное принимать решения по административному делу, должно действовать в рамках судебной процедуры и рассматривать поставленный перед ним вопрос непредвзято, предоставляя каждой из сторон возможность адекватно изложить изложенное дело. Решение должно приниматься

1 Larsson T. How Open Can a Government Be? The Swedish Experience // Openness and Transparency in the European Union / Deckmyn V., Thomson I. eds Maastricht, 1998. Р. 39–52; Harlow C. Freedom of Information and Transparency as Administrative and Constitutional Rights // Cambridge Yearbook of European Legal Studies/ 1999. Vol. 2. P. 285–302.

2 Appendix to Recommendation CM/Rec (2007) 7 of the Committee of Ministers to member states Recommendation CM/Rec (2007) 7 of the Committee of Ministers to member states on good administration on good administration Code of good administration. URL: https://rm. coe. int/cmrec-2007–7-of-the-cm-to-ms-on-good- administration/16809f007c (дата обращения: 08.08. 2023).

74

2.3. Принципы административного процесса в США и странах Европейского союза

вдухе и с чувством ответственности трибунала, чей долг — вершить правосудие1.

Вопросы административной ответственности и административных правонарушений не занимали до последнего времени значимого места

вадминистративном праве государств Европы и Северной Америки, так как принудительное воздействие на правонарушителя реализовывалось, прежде всего, через уголовные наказания и гражданско-пра- вовые взыскания о компенсации вреда. Административные наказания (административные санкции, административные взыскания), установленные отдельными отраслевыми законами, налагаются только административными органами. Принципы наложения административных взысканий определены Рекомендацией № R (91) 1 Комитета министров Совета Европы государствам-членам относительно административных санкций 1991 г.2 Положения данной Рекомендации предусматривают восемь принципов применения административных взысканий, которые не конкретизированы, а даны в описательном виде. Это принципы: 1) основанности на законе, т. е. определение административных санкций и оснований их применения исключительно

взаконе; 2) обратимости и необратимости действия во времени закона, который устанавливает или изменяет административные санкции. Этот принцип означает: возможность применения к лицу административной санкции лишь за действие, которое признается противоправной на основании действующих правовых норм; обратную силу закона, смягчающего или отменяющего административную ответственность; отсутствие обратной силы закона, устанавливающего или отягчающего административную ответственность за административное правонарушение;3) ne bis in idem — лицо не может быть подвергнуто административному взысканию дважды за одно и то же правонарушение на основе одной правовой нормы или других, защищающих тот же общественный интерес.

При этом все прочие административные органы, защищающие общественные интересы, обязаны учитывать примененные прежде санкции к лицу в связи с этим деянием; 4) разумной продолжитель-

1 Kumar J. B. Principles of natural justice // Judicial Training & Research Institute Journal. 1995. N 3. P. 1.

2 Рекомендация № R (91) 1 Комитета министров Совета Европы государст-

вам-членам относительно административных санкций от 13 февраля 1991 г. // Recommandation N° R (91) 1 du Comite des Ministres aux Etats Membres relative aux sanctions administratives, 13 février 1991. URL: https://rm. coe. int/16805e2a35 (дата обращения 06.01.2023).

75

Глава 2. Принципы административного процесса в Российской Федерации и ряде зарубежных стран

ности административного производства: разумность сроков применения административных санкций, в том числе обязанность органа совершать все процедурные действия быстро и принимать решение в деле в разумные сроки; 5) обязанность принятия административным органом решения, завершающего производство по делу; 6) принципы, основанные на общепроцессуальных аспектах защиты и устанавливающие для лица право: знать о возможности применения административной санкции и о фактах, которые ей вменяются (уведомление); иметь достаточно времени для подготовки своей защиты; получить информацию о характере доказательств, собранных против нее; иметь возможность высказаться перед объявлением решения о санкции (заслушивание); получить административный акт о применении санкций с приведенными мотивами, на которых он основывается; 7) возложения бремени доказывания на орган, обладающий административной властью; 8) возможность судебного контроля и пересмотра в независимом и беспристрастном суде административного акта о применении санкции.

Кроме этого, во время наложения административных взысканий должны соблюдаться общие принципы административной процедуры

иправа лиц во время ее осуществления, предусмотренные в Резолюции (77) 31 о защите прав лица относительно актов административных органов власти от 28.09.1977 г.

Учитывая невозможность действий администрации при отсутствии возможности свободы усмотрения, доктрина западных стран выработала некоторые ограничения такой дискреции. Так, в странах англосаксонского права среди принципов рассмотрения административных дел отмечается разумность, а в континентальных странах скорее целесообразность. Ограничение дискреции достигается также посредством использования принципа пропорциональности. Существо данного принципа сводится к тому, что при принятии административных актов

исовершении административных действий административные органы обязаны учитывать баланс различных интересов, баланс между целями разрешения административного дела и используемыми при этом средствами1.

Принцип защиты доверия законных ожиданий предполагает, что лицо, права и интересы которого затронуты решением, может рассчитывать либо на неизменность политики и мнения органа власти, либо получить соответствующую компенсацию. Это не просто

1 Paul C. Administrative law. London, 2016. P. 649–652.

76

2.3. Принципы административного процесса в США и странах Европейского союза

отсутствие обратной силы у административных актов, но и защита легитимного доверия сторон — то есть защита права лица от внезапного пересмотра закона, обязанность администрации при пересмотре прежних решений принимать во внимание изменение обстоятельств, учитывать индивидуальные обстоятельства посредством соблюдения уже приобретенных ранее прав. Тем самым участники социальных и особенно экономических отношений могут верить

встабильность правопорядка. Принцип защиты законного доверия обязывает администрацию, когда она изменяет или отменяет регулятивный акт, принимать переходные меры, необходимые для согласования регламентарной компетенции и обеспечения юридической безопасности.

Доверие граждан к администрации поддерживается также с помощью принципа правовой стабильности (определенности), согласно которому изменения практики, отклонения от правового обыкновения должны быть допустимы только при наличии веских оснований, требующих последовательной замены старой практики новой, существующего обыкновения иным правомерным обыкновением. Соблюдение принципа правовой стабильности может потребовать от публичного органа определенности в части принятия индивидуальных решений вплоть до того, что административное решение (договор), принятое на основании закона, который признан недействительным, не может быть отозвано, если нет публичного интереса в таком отзыве, не совсем ясен смысл.

Общеевропейское законодательство и доктрина западных стран

вчисле принципов административной процедуры также выделяет принципы открытости и прозрачности; состязательность процесса и равенство состязательных возможностей; оперативности, экономии и эффективности внесудебного административного процесса; свободной оценки доказательств, устность, непосредственность и гласность, соразмерный срок правовой защиты, возможность обжалования решения администрации, ответственности административного органа за принимаемые им решения.

Внациональном законодательстве отдельных европейских государств дополнительно закреплен еще ряд принципов административного разбирательства, в числе которых можно назвать принцип подразумеваемых решений в случае молчания государственного органа (Франция), должной осмотрительности и адекватного обоснования (Нидерланды), диспозитивности (Германия), отлагательного действия (Швейцария), юридической безопасности (Франция).

77

Глава 2. Принципы административного процесса в Российской Федерации

иряде зарубежных стран

Взарубежных странах отмечается, что суд или трибунал должны иметь возможность исполнять свои решения или обеспечивать их исполнение (силами соответствующего органа) в разумные сроки. Право на справедливое судебное разбирательство может оказаться мнимым, если окончательное решение суда или трибунала, в том числе по административным делам, не будет исполнено. Исполнение решения суда должно рассматриваться в качестве неотъемлемой части «судебного процесса» в целях реализации права на справедливое судебное разбирательство, и судебные решения должны исполняться в разумные сроки. Обязанность по обеспечению исполнения судебных решений возлагается на государство независимо от того, кто отвечает за исполнение — суды или другие структуры. Бездействие органов исполнительной власти или чрезмерная задержка в исполнении судебных решений составляют нарушение права на справедливое судебное разбирательство и права на эффективное средство правовой защиты1.

Общеевропейский подход формируется Рекомендацией Комитета Министров Совета Европы Rec (2004) 20 «О судебном пересмотре административных актов». В ст. 5 Рекомендации эффективность судебного пересмотра заключается в обладании суда полномочиями, необходимыми для исправления ситуации с тем, чтобы признанный незаконным административный акт соответствовал закону. В частности, суд должен быть компетентен, по крайней мере, отменить административное решение и при необходимости передать дело обратно в административный орган для принятия нового решения, соответствующего решению суда. Он также должен быть компетентен требовать от административного органа, где это уместно, выполнения той или иной обязанности. В европейских странах законодательство идет по предоставлению судам юрисдикции для присуждения судебных издержек и компенсации в соответствующих случаях2.

1 См.: Czernin vs Czech Republic [Чернин против Чешской Республики], HRC Communication 823/1998, UN Doc CCPR/C/83/D/823/1998 (2005), para 7.5; URL: http://www.worldcourts.com/hrc/eng/decisions/2005.03.29_Czernin_v_Czech_ Republic.htm (дата обращения 06.09.2023); Hornsby v Greece [Хорнсби против Греции], ECtHR, 19 March 1997, para 40; URL: https://www.garant.ru/products/ ipo/prime/doc/2461496/ (дата обращения 06.09.2023); Plazonić v Croatia [Плазонич против Хорватии], ECtHR, 6 March 2008, para 47. URL: file:///C:/Users/User/Down- loads/CASE%20OF%20PLAZONIC%20v.%20CROATIA%20-%20 [Croatian%20 Translation] %20by%20the%20Republic%20of%20Croatia%20 (Office%20of%20the%20 Agent). pdf (дата обращения: 22.10.2023).

2 См., напр.: Коре-Перконе К. Ответственность государства за причинение вреда в Латвии // Ежегодник публичного права. 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. С. 223–236.

78

2.3. Принципы административного процесса в США и странах Европейского союза

Термин «эффективное средство правовой защиты» в развитых зарубежных странах означает работающий судебный и административный механизм для рассмотрения жалоб о нарушениях и принятия решений по ним в соответствии с внутренним законодательством.

Средства правовой защиты не могут считаться эффективными, если они оказываются мнимыми по причине общих условий, преобладающих в стране; если они чрезмерно обременительны для потерпевшего лица или если государство не обеспечивает надлежащего их применения со стороны судебных органов1; суд отказывается рассматривать вопросы по существу дела, связанные с административными действиями исполнительного органа, который, как он считает, обладал в этом случае полной свободой усмотрения2; если административный орган не может выполнить решение суда, принятое в пользу заявителя, то апелляция, поданная в такой суд, становится неэффективной как средство правовой защиты. Бремя доказывания эффективности конкретного средства правовой защиты лежит на государстве3.

В праве зарубежных стран очевиден перенос удачных процессуальных приемов, выработанных судами на публичную деятельность администрации, в России понимаемую как внесудебное (исполнительное) процессуальное право. Центральным элементом здесь является институт административной процедуры зарубежных стран4. Именно административная процедура выступает гарантом прав и свобод граждан и их объединений, поскольку не позволяет администрации произвольно устанавливать свои правила взаимоотношений. В национальных законодательствах зарубежных стран (Германия, Франция, Италия и другие страны. — В. З.) упор делается на регулировании внешней деятельности органов власти, направленной на проверку предпосылок дела, подготовку и издание административного акта5. Имеется в виду форма, порядок имеющей внешние последствия деятельности административных органов, направленной на проверку условий, подготов-

1Baruch Ivcher. Bronstein Inter-American Court of Human Rights. 2001. 6 February. P. 139.

2 Hasan and Chaush vs Bulgaria. ECtHR. 2000. 26 october. P. 100. 3 Ibid. P. 101.

4 См., напр.: Зюзин В. А. О понимании административной процедуры в зарубежных странах // Актуальные проблемы и перспективы развития административного права и административного процесса: Сб. науч. ст. М.: РГУП, 2019. С. 45–51.

5 Синюгин В. Ю. Административная процедура: проблемы дефиниции // Административное право и процесс. 2014. № 10. С. 94–118.

79

Глава 2. Принципы административного процесса в Российской Федерации и ряде зарубежных стран

ку и издание административного акта либо на заключение публичноправового договора.

Центральным элементом административной процедуры практически во всех зарубежных государствах признаются принципы административной процедуры, которые гарантируются и детализируются судебной практикой, основанной на рассмотрении соответствующих исков. Принципы административной процедуры являются наиболее стабильным, универсальным и систематизированным элементом административной процедуры. Соблюдение каждого из этих принципов способствует реализации остальных, равно как и нарушение како- го-либо из принципов влечет за собой несоблюдение других.

Принципы административной процедуры также вытекают из права на хорошее управление, закрепленное в ст. 41 Хартии основных прав Европейского союза. Принцип заслушивания в рамках административной процедуры выработан Европейским судом справедливости, согласно позиции которого до принятия конкретного действия или решения, которое может напрямую затронуть интерес отдельного лица, у этого лица есть право высказаться перед ответственными представителями администрации1. Конкретизацией принципов приоритета прав и свобод граждан, а также целесообразности выступает принцип пропорциональности (соразмерности), признанный ЕСПЧ в качестве общеевропейского принципа2.

Принцип пропорциональности подразумевает использование средств, соразмерных с поставленной целью, а также поддержание разумного баланса между общественным и частным интересом. Традиционно к публичному интересу относят: вопросы национальной обороны, общественную безопасность, общественный порядок, экономическое благосостояние страны (поддержка национальной валюты, кредитной системы и т. д.), предотвращение преступлений, защиту информации, содержащей конфиденциальную информацию, и т. д.3

Преследование общественных интересов неизбежно соприкасается с частными интересами. В этом случае следует оценить и те, и другие и определить, что в данном случае более значимо. Оценка частных

administrative law concerning the relations between administrative authorities and private persons: a handbook. Strasbourg, 1996. P. 69–152.

3 См: The administration and you: Principles of administrative law concerning the relations between administrative authorities and private persons: a handbook. Strasbourg, 1996. P. 19.

80