Принципы административного процесса в России и отдельных зарубежных странах. Учебное пособие

1.1. Принципы как нормативный регулятор административно-процессуальных отношений

щих в совокупности судебный (исполнительный) административный процесс;

2)могут применяться в судебном и во внесудебном (исполнительном) административном процессе как специальный регулятор административно-процессуальных правоотношений, складывающихся в ходе разрешения судебных и внесудебных административных дел;

3)могут закрепляться в законах, составляющих административнопроцессуальное законодательство Российской Федерации, и фиксироваться в специальных постановлениях Конституционного Суда РФ

иВерховного Суда РФ;

4)в отличие от норм права: не могут квалифицироваться правила поведения, так как сложно идентифицировать их точного адресата, а также обстоятельства, при которых они реализуются или предписывают (запрещают) соответствующее поведение; могут реализовываться в различной мере и в зависимости от фактических и правовых возможностей (оптимизация принципов); не содержат гипотезы, диспозиции и санкции; разрешения коллизий, возникающих между принципами, осуществляются на основе «взвешивания», «балансировки» или «гармонизации» принципов; не могут быть признаны недействующими; исключения из принципов не устанавливаются в акте, который вводит принцип в правовой оборот;

5)обладают максимальной универсальностью, высшей императивностью и абстрактностью характеризуются высшей степенью обобщения, фундаментальностью, стабильностью, устойчивостью, максимальным освобождением от конкретики и частностей, устойчивостью, универсальностью и объективным характером;

6)выполняют руководствующую, восполняющую и защитную функции;

7)глобальность — наполняется отраслевым содержанием в налоговом, антимонопольном, финансовом, бюджетном законодательстве.

К функциям принципов административного процесса отнесем:

руководствующая — принципы административного процесса ориен- функция тир: для законодателя при принятии специальных

нормативных правовых актов; для правоприменителя при издании административных актов; для судов при рассмотрении административных споров

Продолжение табл. 

21

Глава 1. Теоретические и методологические основы принципов административного процесса

Продолжение табл.

восполняющая — принципы не дают возникнуть пробелам в праве функция и заполняют возникающие лакуны правового регули-

рования. Они обеспечивают возможность разрешения органами публичной администрации внесудебных административных дел, а также судами (судьями) судебных административных дел

защитная функция — принципы административного процесса обеспечивают предсказуемую стандартизацию правового регулирования, гарантируют эффективное восстановление в правах граждан и организаций, поддерживают доверие к органам публичной администрации, стабильность практики и повышение определенности правового воздействия, обеспечивают «повышенный уровень защиты» прав и свобод граждан

1.2. Классификация (виды) принципов административного процесса

Классификация традиционно выступает как метод научного познания явления, который позволяет свести накопленный теоретический материал к сравнительно небольшому количеству типов

иформ отдельные категории и явления, выявить их устойчивые признаки.

Втеории права принципы права делятся по нескольким основаниям: по степени общности — принципы общеправовые, межотраслевые, отраслевые; по роли — основные и неосновные; по сфере действияглавные и неглавные; характеру правовой деятельности — постоянные

иситуативные; происхождению — внутренние и внешние; фиксации — правотворческие и правореализационные.1

Принципы административного процесса в Российской Федерации следует отнести к межотраслевым принципам, так как административ- но-процессуальные принципы лежат в основе не только разрешения собственно административных дел, но налоговых, таможенных, антимонопольных, экологических, бюджетных дел.

1 Лазарев В. В. Функциональная характеристика принципов права // Юридическая техника. 2020. Ежегодник № 14: Система принципов российского законодательства: техника закрепления, интерпретации, реализации. Н. Новгород: Нижегор. акад. МВД России, 2020. С. 207.

22

1.2. Классификация (виды) принципов административного процесса

Принципы, которые используются в данных отраслях права по степени общности, можно определить как административно-процессу- альные принципы отраслевого (например, налогового) содержания.

Так, Д. А. Смирнов посвятил монографию принципам российского налогового права. Вывод автора сводится к следующему: «Принцип налогового права имеет все основные признаки и характеристики более общего понятия — принципа права. Однако в его определении должны учитываться и конкретные особенности»1.

Согласимся с Н. А. Власенко, что в таком случае собственно отраслевых принципов налогового права не существует; есть общие принципы, которые конкретизируются в налоговой сфере. Такой подход может иметь право на существование, но только в той части, когда речь идёт об адаптации общих принципов права в отрасли. Между тем отсутствие специальных отраслевых принципов где-то подвергает сомнению самостоятельность и специфику налогового права как правовой отрасли2.

Внауке выделяется: централизованная и децентрализованная контрольно-надзорная деятельность публичной администрации; централизованные и децентрализованные контрольно-надзорные органы; централизованное и децентрализованные контрольно-надзорные производства.

Вподавляющем большинстве законов, регулирующих децентрализованную сферу контрольно-надзорной деятельности отсутствуют собственно принципы установления и оценки применения обязательных требований, а также принципы государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В тех законах, в которых содержатся принципы государственного контроля (надзора), муниципального контроля, они не противоречат принципам, закрепленным в Федеральном законе от 31.07.2020 № 247-ФЗ (ред. от 24.09.2022) «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее — Закон № 247-ФЗ)

иФедеральном законе от 31.07.2020 № 248-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон № 248-ФЗ).

При анализе федеральных законов, регулирующих отдельные виды децентрализованной контрольно-надзорной деятельности публичной администрации, которые приняты ранее федеральных законов № 247-ФЗ и 248-ФЗ, очевидно отсутствие в них специальных децентра-

1 Смирнов Д. А. Принципы российского налогового права: понятие, формирование, реализация. М., 2011. С. 50.

2 Власенко Н. А. Конкуренция принципов права. С. 50–51.

23

Глава 1. Теоретические и методологические основы принципов административного процесса

лизованных принципов, которые могли бы в них содержаться. Эти лакуны законодательства успешно восполняются принципами, указанными в ст. 4–9 Закона № 247-ФЗ, а также ст. 7–14 Закона № 248-ФЗ.

Некоторым исключением выступает Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ (ред. от 24.07.2023) «О валютном регулировании и валютном контроле», в ст. 3 определяющий принципы валютного регулирования и валютного контроля. Среди пяти выделяемых принципов принципами собственно валютного контроля можно назвать:

•исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов, что полностью соответствует более общему принципу соразмерности вмешательства в деятельность контролируемых лиц, закрепленному в Законе № 248-ФЗ;

•единство системы валютного контроля — принцип, основанный на общеправовом принципе законности;

•обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций, что полностью соответствует более общему принципу охраны прав и законных интересов, уважение достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц, закрепленному в Законе № 248-ФЗ.

Принципы регулирования или осуществления деятельности децентрализованных контрольно-надзорных органов определены, в частности:

•Федеральным законом от 14.04.1999 № 77-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О ведомственной охране»: 1) уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина; 2) законности; 3) взаимодействия с государственными органами обеспечения безопасности;

•Федеральным законом от 21.07.2011 № 256-ФЗ (ред. от 28.06.2022) «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»: 1) законности; 2) соблюдения баланса интересов личности, общества и государства; 3) взаимная ответственность личности, общества и государства в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса; 4) непрерывности; 5) интеграции в международные системы безопасности; 6) взаимодействия субъектов топливно-энергетического комплекса, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; 7) обеспечения антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса;

24

1.2. Классификация (виды) принципов административного процесса

• Федеральным законом от 21.11.1995 № 170-ФЗ (ред. от 28.06.2022) «Об использовании атомной энергии»: 1) обеспечения безопасности при использовании атомной энергии — защита отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности; 2) доступности информации, связанной с использованием атомной энергии, если эта информация не содержит сведений, составляющих государственную тайну; 3) участия граждан, коммерческих и некоммерческих организаций, иных юридических лиц в обсуждении государственной политики, проектов федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации, а также в практической деятельности в области использования атомной энергии; 4) возмещения ущерба, причиненного радиационным воздействием; предоставление работникам объектов использования атомной энергии социально-экономических компенсаций за негативное воздействие ионизирующего излучения на здоровье человека и за дополнительные факторы риска; обеспечение социальной защиты граждан, проживающих и (или) осуществляющих трудовую деятельность в районах расположения этих объектов; 5) разграничения ответственности и функций органов государственного регулирования безопасности, органов управления использованием атомной энергии, уполномоченного органа управления использованием атомной энергии и организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии; 6) независимости органов государственного регулирования безопасности при принятии ими решений

иосуществлении своих полномочий от органов управления использованием атомной энергии, уполномоченного органа управления использованием атомной энергии и от организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии; 7) соблюдения международных обязательств

игарантий Российской Федерации в области использования атомной энергии.

ВФедеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 04.08.2023)

«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» указаны принципы контрактной системы в сфере закупок; в Федеральном законе от 14.04.1999 № 77-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О ведомственной охране» — основные принципы деятельности ведомственной охраны; в Федеральном законе от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О ли-

25

Глава 1. Теоретические и методологические основы принципов административного процесса

цензировании отдельных видов деятельности» — основные принципы осуществления лицензирования.

При этом в подавляющем большинстве законов, регулирующих децентрализованную сферу контрольно-надзорной деятельности, отсутствуют собственно принципы установления и оценки применения обязательных требований, а также принципы государственного контроля (надзора), муниципального контроля. При этом в тех законах, в которых содержатся принципы государственного контроля (надзора), муниципального контроля, они не противоречат принципам, закрепленным в федеральных законах № 247-ФЗ и № 248-ФЗ.

Можно утверждать, что: 1) принципы, закрепленные в законах № 247-ФЗ и № 248-ФЗ, как иной, отличный от правовых норм регулятор правоотношений, являются связующим звеном между централизованной и децентрализованными сферами контрольно-надзорных правоотношений; 2) они полностью распространяются на сферы, где специальным законодательством не выработаны специальные принципы конкретной децентрализованной сферы; 3) специальные принципы конкретной децентрализованной сферы могут вырабатываться только на основе принципов, закрепленных в законах № 247-ФЗ и № 248-ФЗ, так как последние являются развитием универсальных кон- ституционно-значимых принципов.

Таким образом, не видим основания для выделения децентрализованных контрольно-надзорных принципов (принципов налогового контроля, принципов таможенного контроля и т. д.).

В науке высказываются предположения, что принципы могут иметь разный объём («охват»); одни имеют более общее содержание, другие его детализируют, адаптируют относительно конкретной ситуации (например, отрасли права, институты права). Есть принципы права предельно широкие по объёму, и ставить их в одном ряду вместе с принципами, их конкретизирующими, неверно, поскольку возникает конфликт между общими и их детализирующими началами1.

Понимание принципов административного процесса как нормативных регуляторов диктует необходимость «примерять» принципы на конкретное административное дело. В этой связи более перспективным считаем выделение декларативных и прикладных (инструментальных) принципов административного процесса. Декларативные принципы по характеру отличаются предельной абстрактностью и неконкретностью и не могут самостоятельно выступать как первичные

1 Власенко Н. А. Указ соч. С. 52.

26

1.2. Классификация (виды) принципов административного процесса

регуляторы правоотношений. Так, например, принцип законности изначально носит явно декларативный характер и не имеет прикладного значения при разрешении конкретного административного дела.

При этом принципы справедливого судебного разбирательства, пропорциональности и соразмерности, комплексного (всестороннего) подхода к конкретным обстоятельствам дела, сочетания целесообразности и усмотрения при совершении указанных действий, правовой стабильности (определенности) прямо применимы при разрешении конкретного административного дела и носят прикладной (инструментальный) характер.

В силу существенности связи легальности и авторитетности такое закрепление способствует повышению инструментальной ценности общих принципов права. «Принципы права … не имеют алгоритма редукции к миру повседневности, к правопорядку. Принципы права, чтобы претвориться в правопорядок, должны трансформироваться в более конкретную форму права (законодательство, подзаконные нормативно-правовые акты, судебные прецеденты и др.)»1.

Считаем такое положение оправданным, тем более в административном процессе, где круг регулируемых правоотношений максимально широк. В. М. Баранов справедливо отмечает, что «не нужно теоретически и вряд ли разумно практически стремиться всегда достичь максимальной определенности — вполне достаточно такой степени определенности, которая позволяет юридической норме быть эффективной»2. Действительно, нет никакого смысла в том, чтобы бесконечно уточнять и детализировать содержание юридически закрепляемого принципа; главная цель текстуального изложения его содержания в статье (пункте статьи) нормативного правового акта — адекватно выразить его смысл доступными законодателю лингвистическими средствами, т. е. выразить содержание принципа так, чтобы он мог применяться на практике в качестве элемента, органично вписывающегося в систему нормативного регулирования общественных отношений. В тех случаях, когда действительно существует потребность в конкретизации содержания общего принципа права с уче-

1 Честнов И. Л. Конкретизация права с позиций социальной антропологии права // Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики: материалы Междунар. симпозиума (Геленджик, 27–28 сентября 2007 г.); под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2008. С. 223.

2 Баранов В. М. Правотворческая конкретизация: негативный ракурс // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 2. С. 14.

27

Глава 1. Теоретические и методологические основы принципов административного процесса

том отраслевой специфики регулируемых отношений и иных обстоятельств, а также для устранения существующей неопределенности относительно того, как именно применять тот или иной принцип

вотраслевом регулировании, целесообразным может оказаться не текстуальное изложение содержания общего принципа в статье (пункте статьи) отраслевого акта, а формулирование конкретизирующих его межотраслевых и отраслевых принципов (реже — принципов отдельных институтов права)1. Думается, применительно к принципам административного процесса речь идет не об отраслевых, а именно об инструментальных принципах, которые уточняют механизм реализации декларативного принципа права в определенной сфере, особенностей его реализации субъектами права и т. д., при этом не изменяя его содержание принципа.

Взависимости от их фиксации принципы административного процесса могут быть установлены в законодательстве (АПК РФ, КАС РФ, Закон № 248-ФЗ и др.) и быть выработаны судами. Принципы права существуют независимо от того, закреплены ли они в источниках права или не закреплены, однако в отечественной доктрине сформировано устойчивое мнение о необходимости закрепления принципов

внормативных правовых актах, поскольку принципы права: выступают основой построения системы права; задают векторы имплементации общепризнанных принципов и норм международного права в российское законодательство; служат ориентирами в правотворческой деятельности; предопределяют качество законодательства; регулируют общественные отношения при пробелах в законодательстве; составляют фундамент для интерпретации правовых норм; устанавливают пределы реализации права и правоприменения; способствуют повышению уровня правовой культуры населения; вводят критерии оценки эффективности законодательства; содействуют совершенствованию законодательства2.

Практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и арбитражных судов России показывает, что, помимо общедекларативных принципов, в них отражены инструментальные и прикладные

1 Лановая Г. М. Проблемы юридического закрепления общих принципов права в отечественной правовой системе: теоретико-правовой аспект // Юридическая техника. 2020. Ежегодник № 14: Система принципов российского законодательства: техника закрепления, интерпретации, реализации. Н. Новгород, 2020. С. 216.

2 Лаврентьев А. Р. Нормативное закрепление принципов в региональном законодательстве (на примере Нижегородской области) // Юридическая техника. 2020. Ежегодник № 14: Система принципов российского законодательства: техника закрепления, интерпретации, реализации. Н. Новгород, 2020. С. 199.

28

1.2. Классификация (виды) принципов административного процесса

принципы административного процесса, имеющие практическую значимость при разрешении судебных административных дел. К числу таких принципов можно, в частности, отнести принципы: справедливости (справедливого судебного разбирательства), пропорциональности и соразмерности, осуществляемых административно-публичными органами действий, комплексного (всестороннего) подхода к конкретным обстоятельствам дела, сочетания целесообразности и усмотрения при совершении указанных действий, беспристрастности при разрешении административного дела, эффективности, исполнимости судебного решения, запрет сверхформализма1.

Считаем, что закрепление принципов права в правовой норме, теоретически создающее наилучшие предпосылки для их полной реализации, на практике не имеет решающего значения. Многое зависит от степени императивности нормы-принципа и от последовательности судебной практики, от тенденций их толкования. Вполне справедливо замечание, что основным показателем значимости и эффективности принципа является не источник его закрепления, а его реальная востребованность в правовом регулировании и оценка в практике 2.

При всей внешней привлекательности многочисленных квалификаций принципов права у них есть существенный недостаток. Исследователи эксплуатируют термина «принцип права» безгранично

ибеспредельно, выделяют новые и новые принципы, что приводит к их фактической инфляции. Согласимся, что анализ специальной юридической литературы приводит к выводу о так называемой синонимической «вольности», доходящей до неадекватности использования термина «принцип». Скажем больше — им обозначается что угодно: признаки, черты, знания, социальные явления, производственная сфера и т. п3.

Следует заметить, что простое перечисление административнопроцессуальных принципов в законах приводит: к дублированию принципов (законность, равенство, открытость); размыванию принципов права неправом (принцип гуманизма), иными категориями

иявлениями (презумпциями); бесконечному тиражированию общепроцессуальных и общеправовых принципов. Принципов не может быть много, так как в результате излишней «продуктивности» категория «принцип» стала теоретически ещё более неопределенной, размы-

1 См., подробнее: Глава 2.

2Коновалов А. В. К вопросу о понятии принципов права // Lex Russica. 2018.

№8 (141). С. 82.

3 Власенко Н. А. Указ. соч. С. 48.

29

Глава 1. Теоретические и методологические основы принципов административного процесса

той, а практически — контрпродуктивной1. По мнению А. Ф. Воронова, «в российской правовой науке, а также в законодательной и правоприменительной деятельности намечается отношение…описываемое формулой «царствуют, но не правят». Перед принципами формально преклоняются, их уважают, о них пишут книги, их выносят в первые главы и разделы законов, в частности кодексов, но когда речь заходит о конкретной законотворческой или правоприменительной работе, то зачастую о них забывают или их игнорируют в угоду сиюминутной политической, неправильно понятой профессиональной или иной «целесообразности»2.

Интегративное понимание административного процесса позволяет более точно для правоприменительной деятельности разделить принципы на судебные и внесудебные, в зависимости от субъекта, рассматривающего административное дело. Далее с точки зрения охвата, абстрактности или конкретности выделить универсальные и специальные принципы административного процесса. Именно такое понимание будет положено в основу предложенной системы принципов административного процесса.

1.3. Система принципов административного процесса

С учетом интегративной теории административного процесса сформулируем собственную позицию по вопросу формирования системы принципов административного процесса. Полагаем, что выработку таких принципов необходимо осуществлять с обязательным выделением судебных административно-процессуальных принципов и внесудебных административно-процессуальных принципов. Конституци- онно-правовые отличия между публичной администрацией и судами позволяют сделать несколько выводов относительно ключевых различий между судебными и внесудебными принципами:

1. В отличие от судебных принципов в число внесудебных адми- нистративно-процессуальных принципов нельзя включать принцип справедливости. В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, выраженными в Постановлении от 25.02.2014 № 4-П «По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 22 и пункта 24 статьи 5 Федерального закона от 28 июня 2014 года №

1 Томин В. Т. Уголовный процесс: актуальные проблемы теории и практики. М., 2009. С. 41, 247.

2 Воронов А. Ф. Принципы гражданского процесса: прошлое, настоящее, будущее. М., 2009. С. 5

30