Принципы административного процесса в России и отдельных зарубежных странах. Учебное пособие

2.2.Принципы внесудебного (исполнительного) административного процесса

вРоссийской Федерации

Отдельным универсальным принципом внесудебного административного процесса следует признать принцип соразмерности осуществляемых административно-публичными органами в рамках административного процесса действий, достаточности и пригодности используемых ими при этом средств. Данный принцип определен Конституционным Судом РФ как продолжение конституционного принципа справедливости, и на его основе активно формулируются специальные принципы, используемые в отдельных административных производствах.

Соразмерность — возлагаемая на лицо обязанность должна быть направлена на достижение соответствующих публичных целей и публично значимого результата исходя из существа разрешаемого административного дела, ее исполнение должно быть объективно возможным и не должно влечь за собой нарушения баланса публичных и частных интересов, а также не предусмотренного законом ущемления (лишения, ограничения) прав данного лица или других лиц.

Соразмерность — применяемая в отношении лица административ- но-правовая мера, влекущая прекращение, временное ограничение права указанного лица либо установление условий его реализации, должна соответствовать (быть соразмерной) характеру, конкретным обстоятельствам и возможным последствиям допущенного этим лицом нарушения закона или иного нормативного правового акта либо характеру, степени опасности и возможным последствиям потенциальной или реальной угрозы безопасности личности, общества или государства.

Принцип соразмерности развивается в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой федеральный законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов при регулировании прав и свобод человека и гражданина, должен использовать лишь те из них, которые исключают возможность несоразмерного ограничения соответствующих прав и свобод, и исходить из того, что публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, оправдывают правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату и, не будучи чрезмерными, необходимы и строго обусловлены этими публичными интересами1.

Так, в рамках федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции решение уполномоченного органа о неразрешении въезда в Российскую Федерацию должно приниматься с учетом принципа

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.1995 № 17-П, от 14.11.2005 № 10-П, от 26.12.2005 № 14-П, от 16.07.2008 № 9-П и др.

61

Глава 2. Принципы административного процесса в Российской Федерации и ряде зарубежных стран

соразмерности, а также фактических обстоятельств, связанных с его личной

исемейной жизнью, длительностью пребывания в Российской Федерации

ит. д.1

Принцип защиты доверия граждан и организаций к действиям публичной администрации нельзя игнорировать после внесения в 2020 г. ст. 75.1 в Конституцию РФ. ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает институт утраты доверия. В рамках реализации Национальной стратегии противодействия коррупции был разработан Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих2. Цель Типового кодекса — установление этических норм и правил служебного поведения государственных (муниципальных) служащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета государственных (муниципальных) служащих, доверия граждан к государственным органам и органам местного самоуправления и обеспечение единых норм поведения государственных (муниципальных) служащих (п. 6 Кодекса).

Л. А. Мицкевич и А. Ф. Васильева выделяют стремление законодателя позитивно закрепить не только принцип правовой определенности, но и принцип защиты доверия гражданина по отношению к своему государству при осуществлении функции государственного контроля (надзора) и разрешении вопроса о привлечении к ответственности3. Такой шаг признается положительным, поскольку потребность в закреплении и применении принципа защиты доверия во взаимоотношениях между органами исполнительной власти и невластными субъектами назрела давно4.

Доверие возникает там, где понятны начала, основы, красные линии взаимоотношений сторон, за которые ни одна из них не выходит.

1 Определение Верховного Суда РФ от 28.12.2016 № 25-КГ16–16.

2 Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол N 21)). URL: // https://mintrud.gov.ru/ministry/programms/ anticorruption/9/3 (дата обращения: 05.10.2023)

3 Мицкевич Л. А., Васильева А. Ф. Принципы «хорошей администрации» в сфере государственного контроля (надзора) // Вестник Воронежского гос. ун-та. Сер.: Право. С. 78.

4См., напр.: Шерстобоев О. Принцип законных ожиданий: зарубежный опыт

ивозможность имплементации в системе административного права России // Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. М., 2018. С. 237.

62

2.2.Принципы внесудебного (исполнительного) административного процесса

вРоссийской Федерации

Речь идет о специальных принципах процессуальной деятельности, которым следуют органы публичной администрации. В настоящее время универсальный принцип защиты доверия реализуется посредством специальных принципов правовой определенности, разумности и исполнимости, применительно к решению органа публичной администрации.

Принцип равенства всех участников правоотношений традиционно раскрывается посредством определения правил о равных процессуальных правах участников по отношению к административно-публично- му органу, разрешающему административное дело, в части дачи устных

иписьменных объяснений, представления доказательств, заявления ходатайств и т. п. Вопрос о равенстве состязательных возможностей

чрезвычайно актуален для производства по делам об административных правонарушениях. Среди ученых-административистов не вызывает сомнений неизбежность реформирования законодательства, регулирующего порядок производства по делам об административных правонарушениях.

ВКонцепции нового КоАП1 среди первостепенных вопросов определена необходимость дальнейшего развития основных принципов законодательства об административных правонарушениях в Российской Федерации. Заметим, что внесудебный и судебный административные процессы в Российской Федерации конституционно обособленны

ипредставляют собой две взаимосвязанные самостоятельные системы процессуальной деятельности по разрешению административных дел, осуществляемых, с одной стороны — компетентными органами публичной администрации, а с другой стороны — судами (судьями). Тем самым при разработке принципов законодательства об административных правонарушениях следует учитывать, что часть административных дел разрешается органами публичной администрации, то есть в рамках внесудебного административного процесса, а часть — в судах общей юрисдикции и арбитражных судах в рамках судебного административного процесса. Думается, что в рамках дел об административных правонарушениях, рассматриваемых органами публичной администрации, следует учесть сформировавшуюся судебную практику и закрепить специальный принцип индивидуализации. Сущность принципа индивидуализации состоит в том, что при разрешении дела

ипри принятии по нему решения административно-публичный орган

1 Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. URL: https://www. consultant. ru/document/cons_doc_LAW_3265 34/?ysclid=lnls813na574074335 (дата обращения: 11.10.2023).

63

Глава 2. Принципы административного процесса в Российской Федерации и ряде зарубежных стран

обязан принимать во внимание индивидуальные фактические обстоятельства дела, особенности правового статуса участников административного производства и подбирать и применять нормы права, подлежащие применению именно к этим обстоятельствам и в отношении именно этих участников.

Принцип гласности (открытости) предусматривает общие требования об открытом (гласном) рассмотрении административного дела, если его публичное рассмотрение с приглашением (вызовом) лиц, участвующих в деле, предусмотрено законом и если законом не установлено ограничений на применение данного правила. Гласность (открытость) административного производства конкретизируется

впринципах открытости и предсказуемости установления и оценки применения обязательных требований; а также открытости и доступности информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Специальные принципы внесудебного административного процесса

вырабатываются на базе выделенных универсальных принципов в отдельных федеральных законах. Заметим, что активно формируется теория и практика принципов, которые были ранее обозначены нами как бигеминальные (парные) принципы и условно бигеминальные (условно парные) принципы, применимые в двух частях процесса (судебной и внесудебной). Прежде всего, речь идет о рассмотрении и разрешении дел, возникающих из контрольно-надзорных правоотношений с учетом специальных принципов, закрепленных в ст. 7–14 Закона № 248-ФЗ и ст. 4–9 Закона № 247-ФЗ.

Так, основанный на принципе законности принцип исполнимости обязательных требований (ст. 9 Закона № 247-ФЗ) затронут, в частности, в постановлении Верховного Суда РФ от 04.07.2017 № 50-АД17–4,

вкотором указано, что, исходя из положений ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, предписание должно содержать только законные требования, на юридическое лицо могут быть возложены только такие обязанности, которые основаны на требованиях закона и исполнимы. Вопрос о законности и исполнимости предписания об устранении требований законодательства, невыполнение которых вменено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, обязательно подлежит исследованию судом в рамках рассмотрения дела. Кроме того, исполнимость предписаний оценивалась судами при обжаловании предписаний контрольно-надзорных органов1.

1 См., напр.: определения Верховного Суда РФ: от 05.06.2018 № 301-КГ18– 6419 и от 22.08.2018 № 308-КГ18–9243.

64

2.2.Принципы внесудебного (исполнительного) административного процесса

вРоссийской Федерации

Ккритериям исполнимости обязательных требований относятся затраты лица на исполнение, соразмерность затрат на исполнение предотвращаемым рискам, запрет на установление взаимоисключающих обязательных требований, минимизация рисков последующего избирательного применения.

Принцип правовой определенности и системности (ст. 7 Закона № 247-ФЗ) основан на правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой при правовом регулировании, в том числе при изменении законодателем ранее установленных правил, должен соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (постановления КС РФ от 24.05.2001 № 8-П, от 29.01.2004 № 2-П, от 20.04.2010 № 9-П, от 20.07.2011 № 20-П, от 27.03.2012 № 8-П и др.)1.

Закон № 247-ФЗ в ст. 7 устанавливает: содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом. Так, предписание контрольно-надзорно- го органа оценивается на предмет исполнимости и определенности, наличия или отсутствия двойственного толкования вопроса, об устранении каких нарушений идет речь2.

Более того, в отдельных случаях указывается: предписание, которое не отвечает принципам определенности, конкретности и исполнимости, может повлечь негативные организационно-правовые и финансовые последствия для заявителя3.

Перспективным специальным принципом видится принцип оперативности при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (ст. 14 Закона № 248-ФЗ). Принцип интересен тем, что, помимо собственно срочности и оперативности мероприятий, указывает на такие обстоятельства при определении срока проведения или исполнения контрольного (надзорного) мероприятия, как: достаточность и эффективность контрольных (надзорных) дейст-

1 Определение Верховного Суда РФ от 21.07.2015 № 305-КГ15–2443 по делу А40-15522/2014.

2 Определение Верховного Суда РФ от 06.11.2018 N 304-КГ18–17732 по делу N А67-2426/2017.

3 См.: Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10.04.2019 г. по делу N А29-16643/2017.

65

Глава 2. Принципы административного процесса в Российской Федерации и ряде зарубежных стран

вий; минимизация взаимодействия должностных лиц контрольного (надзорного) органа с контролируемым лицом; характер нарушений обязательных требований; степень и размер вреда (ущерба), который причинен или может быть причинен охраняемым законом ценностям

врезультате нарушений обязательных требований; учет имущественного и финансового положения контролируемого лица.

Речь идет скорее о принципе разумности или разумных ожиданий, который также пока не рассматривается в законодательстве о контроле и надзоре в качестве самостоятельного принципа.

Принцип добросовестности, как отмечают исследователи, редко применялся в судебной практике, а также не был разработан наукой административного права, т. е. не превратился из абстрактной идеи

врегулятор отношений в сфере государственного контроля (надзора). Встречающиеся в судебной практике случаи применения принципа добросовестности носят декларативный характер и не позволяют установить его содержание и регулирующее воздействие1.

Формально выделяемая в Законе № 248-ФЗ презумпция добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей фактически трансформируется на практике в стандарт добросовестности проверяемого лица и критерий законности и обоснованности действий органа контроля (надзора).

Рассматривая взаимоотношения органа контроля (надзора) и субъектов предпринимательской деятельности, суды указывают: на административный орган возложена обязанность всесторонне, полно и объективно проверить доводы заявителя, не ограничиваясь лишь констатацией презумпции добросовестности юридического лица, установленной п. 2 ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 24.07.2023) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в отношении которого поступило заявление2.

Возбуждение государственным органом спора в суде до истечения установленных им в административном порядке сроков устранения выявленных нарушений нарушает принцип презумпции добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, закрепленный в вышеупомянутом п. 2 ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ3.

N 33–9162/2015.

66

2.2.Принципы внесудебного (исполнительного) административного процесса

вРоссийской Федерации

Предписание, которое не содержит описание нарушения в действиях проверяемого лица с указанием обстоятельств его выявления и не позволяет выполнить мероприятия по устранению нарушений законодательства, нарушает основной принцип защиты юридического лица, а именно презумпцию добросовестности, установленную вышеуказанной нормой Федерального закона № 294-ФЗ1.

Исходя из презумпции добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, именно проверяющий орган обязан подтвердить фактическое проведение проверки, а также участие в ней руководителя проверяемого лица. Недоказанность фактического проведения проверки ставит под сомнение нарушения, отраженные в акте проверки и в оспариваемом предписании2.

Важно отметить применение презумпции добросовестности к самим предпринимателям, которые должны действовать разумно

ицелесообразно.

Вчастности, судами обосновано: выдача предписания со сроком исполнения «постоянно» не нарушает принцип презумпции добросовестности юридических лиц и может соответствовать правовой природе предписания3.

Арбитражные суды, по сути, раскрыли понимание добросовестности через риск-ориентированный подход, при котором в предусмотренных вышеназванным Федеральным законом № 294-ФЗ случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определением деятельности лица или используемого объекта к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности. При таком понимании в конкретном рассмотренном случае предписание управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору обязывало общество постоянно оформлять при проведении ремонтных огневых работ наряд-допуск по установленной форме, что полностью, согласно позиции суда, соответствует презумпции добросовестности.

Определено, что установленный в предписании срок исполнения «постоянно», с учетом характера выявленного нарушения обязывает предприятие с момента получения предписания приступить к оформлению договора водопользования и/или решения о предоставлении

1 Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2019 № 09АП-39521/2019.

2 Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.

2013 г. по делу № А66-14237/2012.

3 Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 06.09.2016 № Ф03-3724/2016.

67

Глава 2. Принципы административного процесса в Российской Федерации и ряде зарубежных стран

водного объекта в пользование. Отсутствие в предписании требования о его исполнении в определенный период времени, исчисляемый днями, месяцами или конкретной датой, не лишает предприятие возможности исполнить предписание в срок, определяемый с учетом нормативно установленной длительности процедур оформления необходимых разрешительных документов1.

Важнейшим аспектом признается, что такое предписание не ущемляет интересы проверяемого лица и не устанавливает для него новых обязательств2.

При проведении проверки проверяющий орган может отразить в акте проверки мотивированные выводы о нарушении проверяемым лицом презумпции добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в связи с несением таким лицом расходов, не связанных с регулируемой деятельностью (в рассмотренном судом случае выручка, полученная от оказания регулируемых услуг, выводилась обществом из оборота и направлялась на прочие виды деятельности).

Включение в акт проверки выводов о несоблюдении плановых показателей, утвержденных в тарифе, несвоевременном предоставлении документов для установления тарифов, в том числе фактических показателей, соответствует предмету проверки и не свидетельствует о превышении проверяющим органом своих полномочий при проведении проверки3.

В соответствии с ч. 4 ст. 23 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон № 248-ФЗ) добросовестность контролируемых лиц является одним из критериев риска причинения вреда (ущерба), влияющего на отнесение объекта контроля к определенной категории риска. Согласимся, что отмечается отступление от презумпции добросовестности предпринимателя как принципа, не воспринятого правоприменительной практикой, с переходом к использованию категории добросовестности как методу стимулирования правомерного поведения4.

Нерешенным остается вопрос о необходимости и обязательности возбуждения производства по делу об административном правонару-

1 Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 22 февраля 2018 г. по делу N А83-1974/2017//СПС «КонсультантПлюс».

2 Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2016 г. по делу N А06-3268/2016 // СПС «КонсультантПлюс».

3Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2016

№08АП-6564/2016.

4 Мицкевич Л. А., Васильева А. Ф. Указ. соч. С. 81.

68

2.2.Принципы внесудебного (исполнительного) административного процесса

вРоссийской Федерации

шении и соответственно назначении мер административной ответственности в случае, если контролируемое лицо добросовестно и в срок устранило допущенные нарушения обязательных требований. В таких случаях очевидно, что меры административного принуждения восстановительно характера (по общему правилу, предписание) достигли своих целей и при этом применение иных мер принуждения может рассматриваться как избыточное воздействие на контролируемых лиц.

К сожалению, ни КоАП РФ, ни Закон № 248-ФЗ, ни Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ (ред. от 24.09.2022) «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее — Закон № 247-ФЗ) не содержат положений, позволяющих контрольно-надзорным органам обоснованно применять или воздерживаться от применения мер административной ответственности в случаях добросовестного исполнения контролируемыми лицами предписания.

Единственный механизм, предусмотренный Законом № 248-ФЗ, позволяющий при определенных условиях устранить административную ответственность для добросовестных контролируемых лиц, содержится в п. 4 ст. 90 этого Закона. Текущая редакция данного пункта устанавливает, что положением о виде контроля могут быть предусмотрены случаи, при которых меры административной ответственности не принимаются при выявлении в ходе контрольно-надзорного мероприятия признаков административного правонарушения, если выданное предписание об устранении нарушений обязательных требований исполнено контролируемым лицом надлежащим образом.

Однако на практике критерии возможности привлечения лица к административной ответственности после того, как к ним уже были применены меры принуждения восстановительного характера по результатам контрольно-надзорного мероприятия, вырабатываются российскими судами посредством применения административно-про- цессуальных принципов. Среди таких критериев можно отметить:

1)недобросовестные действия контролируемого лица во вред охраняемым законом публичным интересам, наличие угрозы причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям1;

2)установленную систематичность допускаемых лицом нарушений, при которой правонарушение создавало угрозу причинения вреда жизни и здоровью неограниченного круга лиц, в том числе детей,

всвязи с чем, в рассматриваемой ситуации;

1Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21.12.2021

№Ф08-13308/2021 по делу N А32-9382/2021.

69

Глава 2. Принципы административного процесса в Российской Федерации и ряде зарубежных стран

Понятие «непосредственная угроза» с точки зрения Министерства экономического развития РФ (куратора реформы контрольно-над- зорное деятельности) подразумевает высокую степень вероятности причинения соответствующего вреда в краткосрочной перспективе, то есть ситуацию, когда отсутствие мер реагирования контрольных (надзорных) органов неминуемо влечет наступление негативных последствий. Данное понятие включает в себя прямую причинно-следст- венную связь между нарушением обязательных требований и причинением конкретным лицам (к примеру, жителям конкретного территориального образования, приобретателям конкретного товара) вреда определенной категории (к примеру, распространение конкретного заболевания, разрушение конкретного оборудования и так далее)1;

3) обоснованность, соразмерность и эффективность назначения административного наказания с учетом мотивов и целей административного воздействия на правонарушителя2.

При принятии решения о том, что контролируемое лицо при исполнении в срок предписания может быть привлечено к административной ответственности судами, устанавливаются также следующие обстоятельства: 1) может ли наказуемое деяние быть признано малозначительным при установленных обстоятельствах, учитывая характер, степень общественной опасности деяния, с учетом конкретных обстоятельств дела; 2) наличие или отсутствие доказательств исключительности случая административного правонарушения, вмененного заявителю; 3) соблюдение разумных сроков привлечения контролируемого лица к ответственности после устранения последним ранее выявленных нарушений3.

В данных случаях в совокупности исследуется вопрос о соответствии назначения наказания принципу обоснованности и целям административного принуждения, а также принципу злоупотребления правом и принципу разумных сроков применения мер административного принуждения.

С учетом вышеизложенного необходимо подчеркнуть, что безусловное применение всей совокупности имеющихся в арсенале

1 См.: Письмо Минэкономразвития России от 24.03.2022 Д24и-8436 «О разъяснении особенностей организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022 году // Официальные документы. 2022. № 13. 05–11 апр. (еженедельное приложение к газете «Учет, налоги, право»).

70