Принципы административного процесса в России и отдельных зарубежных странах. Учебное пособие

2.1. Принципы судебного административного процесса в Российской Федерации

зациями и органами публичного управления1. Кроме того, принцип состязательности не выделяется в традиционном источнике админис- тративно-процессуального права — КоАП РФ. Делается категоричный вывод, что административное судопроизводство не может сочетаться

сКоАП РФ, где действуют принципы и методы, по существу, близкие уголовно-правовому методу регулирования отношений2.

Во-вторых, противопоставлением состязательности активной роли суда, что теоретически превращает состязательный принцип в инквизиционный3. По мнению О. С. Рогачевой, сочетание состязательности

сактивной ролью суда неприемлемо, так как активную роль суда необходимо рассматривать как отдельный принцип судопроизводства, позволяющий суду самостоятельно истребовать доказательства и корректировать предмет доказывания по административному делу.4

В-третьих, неопределенностью и несистемностью нормативного закрепления данного принципа в процессуальных законах.

Так, в ст. 6 КАС РФ исследуемый принцип назван «состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда», а в ст. 14 определяется, как «состязательность и равноправие сторон». В ч. 1 ст. 9 АПК РФ закреплен принцип состязательности, при этом активная роль суда не указывается. Еще раз подчеркнем — в КоАП РФ принцип состязательности не предусмотрен.

Несмотря на то, что любой вид судопроизводства в России в соответствии с ч. 3 ст. 123 Конституции РФ осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, невозможно считать состязательность в рамках уголовного судопроизводства тождественной состязательности сторон в гражданском или арбитражном судопроизводствах. В таком случае гражданско-правовая сущность состязательности не может быть равна её административно-правовому пониманию. Заметим, что конституционная норма ст. 123, не указывая

1 Каплунов А. И. О правовой природе и процессуальных формах административного процесса //Актуальные проблемы административного и административ- но-процессуального права. СПб., 2022. С. 212–220.

2 Терехова Л. А. Дрейф административного судопроизводства // Вестник гра-

жданского процесса. 2020. № 3. С. 44.

3 См.: Рогачева О. Принцип состязательности и активная роль суда в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве: процессуальное значение и проблемы реализации // Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. М., 2018. С. 246–256.

4 Там же. С. 248.

51

Глава 2. Принципы административного процесса в Российской Федерации и ряде зарубежных стран

сущность и пределы состязательности, позволяет законодателю определять данные параметры при рассмотрении в суде конкретных видов дел. Характерна позиция Конституционного Суда РФ, согласно которой, как указывалось ранее, принципы состязательности и равноправия сторон должны распространяться на все стадии административного судопроизводства. Объем процессуальных прав, предоставленных сторонам в надзорной инстанции, исходя из конкретных целей и особенностей этой процессуальной стадии, может быть меньше, чем в судах других инстанций, однако при определении таких прав законодатель должен учитывать конституционные требования об осуществлении судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон1.

Таким образом: 1) состязательность — основа разрешения любого дела в суде, в том числе административного, несмотря на законодательное закрепление/незакрепление данного положения в процессуальных кодексах; 2) состязательность принимает различные формы, исходя из вида судопроизводства, а также категории и стадии рассматриваемого дела.

Объективное обособление разнородных категорий судебных административных дел предполагает автономизацию отдельных видов административного судопроизводства. В таком случае нормативное признание в КАС РФ и АПК РФ состязательности как принципа судопроизводства очевидно недостаточно и не равнозначно отнесению состязательности к принципам административного процесса в целом. Считаем, что такая автономизация влечет необходимость определения разных вариантов (пределов) состязательности с учетом категории разрешаемого административного дела, рассматриваемых по КАС РФ, АПК РФ или КоАП РФ.

При разрешении судебных административных дел приближенная к гражданско-правовой форме состязательность присутствует в судебном административном процессе по делам об административных спорах. Материальной предпосылкой использования принципа состязательности в широких пределах является наличие между сторонами административного спора. Предлагаем считать такую форму состязательности как административно-спорную форму. При этом админи- стративно-спорная форма состязательности не совпадает полностью

1 Определение Конституционного Суда РФ от 12.04.2005 № 113-О «По жалобе гражданина Маслова Александра Ивановича на нарушение его конституционных прав частями 1, 2 и 3 статьи 30.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

52

2.1.Принципы судебного административного процесса в Российской Федерации

сгражданско-правовой формой, так как активная роль суда в административном судопроизводстве не исключает, а дополняет состязательность процесса и обеспечивает реальное, а не формальное равенство процессуальных возможностей сторон.

Предоставление процессуального материала самими сторонами как элемент гражданско-правовой сущности состязательности частично присутствует в делах об административных спорах. Однако данный элемент полностью отсутствует и заменяется исследованием материалов по долгу службы в судебном административном процессе по делам об административных деликтах, а также по делам о судебном санкционировании административных ограничений. Инквизиционность суда в данных видах административного судопроизводства выражается в подробном исследовании материала, предоставленного уполномоченным публичным органом, так как данным категориям дел и соответственно судебному процессу предшествует административный внесудебный процесс, который подготавливает судебное установление обстоятельств дела.

При этом степень состязательности по делам об административных деликтах и по делам о судебном санкционировании не может быть одинаковой. Материальной предпосылкой административного принуждения является совершение лицом административного деликта, а в отношении лица могут быть применены административно-при- нудительные меры, что требует использования принципа состязательности сторон в определенных пределах, приближенной по форме к состязательности в уголовном процессе. Очевидно, что речь идет

об административно-деликтной форме состязательности. Согласимся с О. В. Панковой в том, что «отнесение рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях к осуществлению функции правосудия имеет не только теоретический, но и важный практический аспект, так как позволяет обосновать необходимость соблюдения при этом основных, присущих правосудию принципов, в том числе принципов справедливости, состязательности и равноправия сторон1. При этом оговоримся, что состязательность в рамках административного судопроизводства по делам об административных правонарушениях не может быть тождественной состязательности сторон в гражданском или арбитражном судопроизводствах. Более близкой здесь видится состязательность в понимании ст. 15 УПК РФ, при которой

1 Панкова О. В. Процессуально-правовой механизм осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2021. С. 99.

53

Глава 2. Принципы административного процесса в Российской Федерации и ряде зарубежных стран

суд не является органом преследования, не выступает на стороне обвинения или стороне защиты, а создает необходимые условия для исполнения сторонами их процессуальных обязанностей и осуществления предоставленных им прав.

Врамках дел о судебном санкционировании допускается использование принципа состязательности в максимально узких пределах, что обуславливается отсутствием спора между сторонами, равно как и отсутствием деликта, совершенного одной стороной. Учитывая, что при санкционировании судом применяются отдельные админис- тративно-ограничительные меры, имеющие существенное публичное значение, определим форму состязательности как административ- но-ограничительную. Так, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26.11.2019 № 50 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с рассмотрением судами административных дел о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке» применение мер государственного принуждения должно осуществляться в строгом соответствии с процессуальными правилами, гарантирующими достижение целей таких мер и исключающими возможность произвольного или несоразмерного ограничения прав и свобод человека

игражданина.

Входе судебного разбирательства суд оценивает историю болезни, заключение комиссии врачей медицинской противотуберкулезной организации, иные документы, представленные сторонами, по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле и истребованных судом доказательств. Если по результатам рассмотрения административных исковых требований о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке не установлены факты наличия у гражданина заразной формы туберкулеза и неоднократного нарушения им санитарно-противоэпидемического режима либо не установлен факт умышленного уклонения гражданина от исполнения возложенной на него законом обязанности по прохождению обследования и (или) лечения, судом принимается решение об отказе в удовлетворении административного иска (п. 13).

Срок госпитализации определяется судом исходя из времени, необходимого для обследования и (или) лечения административного ответчика, с учетом представленных административным истцом сведений о состоянии здоровья административного ответчика, требующемся курсе обследования и (или) лечения. В целях определения срока госпитализации судом может быть получена консультация специалиста (п. 15).

54

2.2.Принципы внесудебного (исполнительного) административного процесса

вРоссийской Федерации

Предположим, что для целей административного правосудия, которое выражается в административно-защитном правосудии, административно-принуди- тельном правосудии, административно-санкционирующем правосудии, единое понимание и содержание состязательности устанавливать не следует. Считаем возможным модернизировать данный принцип состязательности для целей административного правосудия как принцип равенства состязательных возможностей. В таком случае содержание данного принципа будет определяться судами с учетом выделенной административно-спорной, административно-деликтной и административно-ограничительной формы состязательности по судебным административным делам.

2.2. Принципы внесудебного (исполнительного) административного процесса в Российской Федерации

В последние годы в юридической науке все активнее используется термин «публичная администрация»1. Важно отметить, что это не просто смена одного понятия на другое и отнюдь не только расширение круга субъектов, наделенных публичными полномочиями; ученымиадминистративистами здесь подразумевается смена парадигмы отношений между частными лицами и властвующими субъектами. Базисом новых по содержанию отношений, безусловно, должны стать принципы деятельности публичной администрации, в том числе процессуальные принципы её деятельности.

Внесудебные административно-процессуальные принципы важно отделить от организационных принципов деятельности властных органов.

В противном случае произойдет смешение принципов административного процесса и принципов государственного управления. Считаем,

1 См.:БахрахД. Н.Поощрениевдеятельностипубличнойадминистрации//Журнал российского права. 2006. № 7. С. 68–78; Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Концепция публичнойадминистрациивсовременномадминистративномправе(сравнительноправовое исследование) // Вестник СПБГУ. Право. 2019. Т. 10. Вып. 4. URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/kontseptsiya-publichnoy-administratsiiv-sovremennom- administrativnom-prave-sravnitelno-pravovoe-issledovanie/viewer (дата обращения: 05.10.2023); Кононов П. И. К вопросу о понятии и видах административных органов // Вестник Вятского гос. ун-та, 2007. — URL: https://cyberleninka. ru/ article/n/k-voprosu-o-ponyatii-i-vidah-administrativnyh-organov/viewer (дата обращения: 22.10.2023); Стахов А. И. Административно-охранительные меры, применяемые публичной администрацией в России: понятие и классификация // Сибирское юридическое обозрение. 2013. URL: https://cyberleninka. ru/article/n/ administrativno-ohranitelnye-mery-primenyaemye-publichnoy-administratsiey-v-rossii- ponyatie-i-klassifikatsiya/viewer (дата обращения: 05.10.2023); Стахов А. И., Кононов П. И. Административное право России: учебник. М., 2020. С. 104.

55

Глава 2. Принципы административного процесса в Российской Федерации и ряде зарубежных стран

что принципы отрасли права и принципы какой-либо деятельности, включая деятельность органов публичной администрации, не могут рассматриваться как однопорядковые явления.

Таким образом, ни принципы государственного управления, ни любые организационные принципы невозможно рассматривать как принципы административно-процессуальные. К таким принципам относят в частности: 1) организационные принципы построения аппарата управления (отраслевой, функциональный, производст- венно-территориальный, коллегиальность и единоначалие); 2) орга- низационно-функциональные (подконтрольность и подотчетность государственных органов и государственных служащих, единство основных требований, предъявляемых к государственному управлению, профессионализм и компетентность государственных служащих, гласность в осуществлении государственного управления, ответственность государственных органов и государственных служащих за принятые административные акты (решения), обязательность учета научных основ государственного управления)1.

П. И. Кононов отмечает, что принципы административного права как отрасли права следует отграничивать от принципов организации и функционирования публичной администрации. Первые устанавливают фундаментальные основы регулирования правом администра- тивно-публичной деятельности и административно-публичного взаимодействия, вторые же определяют основы организационно-управ- ленческого построения системы административно-публичных органов и организации их функционирования, они, по сути, не принципы права, а принципы управления2.

В системе принципов внесудебного административного процесса, по мнению П. И. Кононова, могут быть выделены и нормативно закреплены в административно-процессуальном законодательстве следующие группы принципов:1) общепроцессуальные принципы (законности; процессуального равенства; гласности (открытости); языка административного производства; всестороннего, полного, объективного и своевременного разрешения административного дела); 2) общие принципы внесудебного административного процесса (независимости (самостоятельности) административно-публичного органа, осуществляющего производство; ответственности административ-

1См., напр.: Советское административное право. Государственное управление

иадминистративное право. М., 1978. С. 40–59.

2 Кононов П. И. Очерки общей теории современного административного права. М., 2021. С. 99.

56

2.2.Принципы внесудебного (исполнительного) административного процесса

вРоссийской Федерации

но-публичного органа; недопустимости отказа административно-пу- бличного органа в принятии и рассмотрении обращения гражданина или организации по формальным основаниям; обеспечения баланса публичных и частных интересов в административном производстве; учета индивидуальных юридико-фактических особенностей каждого административного дела; соразмерности/пропорциональности); 3) специальные принципы административных производств, входящих в структуру внесудебного административного процесса (регистрационного, лицензионно-разрешительного, контрольно-надзорно- го, производства по делам об административных правонарушениях

ит. д.), которые могут быть закреплены в соответствующих профильных федеральных законах1.

Вместе с тем полагаем, что если общепроцессуальные принципы применяются в рамках разрешения внесудебного административного дела, то они не могут не быть принципами внесудебного административного процесса. В связи с этим, соглашаясь с логикой, предложенной П. И. Кононовым, выделяем универсальные и специальные внесудебные административно-процессуальные принципы.

Напомним, что универсальными предлагается признать принципы: 1) законности в части следования уполномоченными органами и лицами стандартам деятельности публичной администрации; 2) соразмерности осуществляемых административно-публичными органами в рамках административного процесса действий, достаточности

ипригодности используемых ими при этом средств; 3) защиты доверия граждан и организаций к действиям публичной администрации; 4) равенства всех участников правоотношений; 5) открытости (гласности).

Принцип законности подробно исследован в отечественной административной науке2. Однако традиционное понимание данного принципа предельно абстрактно, обобщенно, неконкретно. Этот принцип носит декларативный характер и не имеет прикладного значения при разрешении конкретного административного дела. Внесу-

1 Кононов П. И., Зюзин В. А. Принципы современного внесудебного административного процесса (административного производства): проблемы понимания

исистематизации // Правосудие/Justice. 2020. Т. 2. № 3. С. 136–139.

2 См., напр.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: учебник. СПб., 2004. С. 210–215; Старилов Ю. Н. Законность как принцип административных процедур и административного судопроизводства: развитие и юридическая конкретизация в отраслевом законодательстве на основе общей теории законности // Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. М., 2018. С. 37–61.

57

Глава 2. Принципы административного процесса в Российской Федерации и ряде зарубежных стран

дебные административно-процессуальные принципы, по сути, представляют собой принципы деятельности публичной администрации в рамках разрешения внесудебных административных дел. Законность, как универсальный принцип внесудебного административнопроцессуального права, рассматривается в части следования уполномоченными органами и лицами стандартам деятельности публичной администрации.

Термин «стандарт» применим к деятельности публичной администрации, так как данный термин используется в российском законодательстве1 как требования к профессиональной деятельности и к оказанию публичных услуг. Закон № 248-ФЗ содержит целую главу, посвященную принципам и, по мнению исследователей, «… из всех предусмотренных законом принципов наибольшее практическое значение имеют принципы, составляющие «стандарт «хорошей администрации»: законность и обоснованность, стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований, соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц, недопустимость злоупотребления правом»2.

Законность оспариваемых решений, действий (бездействия) органов публичной администрации нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. Пленум Верховного Суда РФ в п. 17 постановления от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъясняет судам прикладные критерии принципа законности, причем с использованием специальных процессуальных принципов. Так, судам следует иметь в виду, что из принципов приоритета прав и свобод человека

игражданина, недопустимости злоупотребления правами (ч. 1 и 3 ст. 17 и ст. 18 Конституции РФ) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам

1 См., напр.: федеральные законы: от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 31.07.2023) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; от 29.07.1998 № 135-ФЗ (ред. от 13.06.2023) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»; от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 10.07.2023) «О Счетной палате Российской Федерации»; от 02.12.1990 № 395–1 (ред. от 04.08.2023) «О банках

ибанковской деятельности»; от 27.07.2010 № 225-ФЗ «Об обязательном страхова-

нии гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» и др.

2 Мицкевич Л. А., Васильева А. Ф. Принципы «хорошей администрации» в сфере государственного контроля (надзора) // Вестник Воронежского гос. ун-та. Сер.: Право. С. 82.

58

2.2.Принципы внесудебного (исполнительного) административного процесса

вРоссийской Федерации

запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Всвязи с этим судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан

иих объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности) (п. 1 ч. 9 ст. 226 КАС РФ, ч. 4 ст. 200 АПК РФ).

Вчастности, проверяя законность решения, действия (бездействия) по основанию, связанному с несоблюдением требования пропорциональности (соразмерности) и обусловленным этим нарушением прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, судам с учетом всех значимых обстоятельств дела надлежит выяснять, являются ли оспариваемые меры обоснованными, разумными и необходимыми для достижения законной цели, не приводит ли их применение к чрезмерному обременению граждан и организаций.

Таким образом, очевидно, что универсальный принцип законности будет реализовываться через специальные требования, определенные критерии, стандарты. В стандарты деятельности публичной администрации могут быть включены: право частных лиц быть заслушанными по отдельным административным делам; право на доступ к необходимой информации, а также обязанность администрации мотивировать свои решения.

Встандарт деятельности публичной администрации следует добавить добросовестность заявителя во всех случаях.

Критерий добросовестности закреплен в отечественном законодательстве о контроле и надзоре (ст. 8 Закона № 248-ФЗ). Развитие стандарта добросовестности заявителя во внесудебном административном процессе может привести к формированию в отечественном административном процессе стандарта расследования (исследования) или активности административного органа. Согласно данному стандарту, гражданин не обязан доказывать все интересующие административный орган обстоятельства, публичная администрация сама должна затребовать документы у других органов власти и выяснить факты.

К качестве стандарта деятельности публичной администрации можно рассматривать положения о запрете отказа в применении правовых

59

Глава 2. Принципы административного процесса в Российской Федерации и ряде зарубежных стран

норм, единообразии административной практики, запрете сверхформализма, своевременности издания акта, охвате большим меньшего, толковании сомнений в пользу частного лица и др.1

Отметим, что принцип (в нашем понимании — стандарт) заслушивания (слушания), а именно обеспечение заинтересованному лицу возможности предоставлять относящуюся к делу информацию, давать объяснения и комментарии до того, как решение было принято, уже введен в законодательство ряда восточноевропейских стран, а также стран бывшего СССР (Грузии, Азербайджана, Армении, Кыргызстана, Таджикистана)2.

Для российской правовой системы интересен принцип охвата большим меньшего, введенный законодательством ряда стран бывшего

СССР. Административный орган не может требовать от частного лица совершения какого-либо действия, охватываемого ранее совершенным ими иным действием (входящего либо могущего войти в состав данного действия). Справки и разрешения, выданные административными органами, охватывают справки и разрешения, частично согласующиеся с их целью3.

В связи с этим полагаем, что не стоит формулировать выделенные аспекты законности как отдельные принципы — это именно требования, критерии законности в части следования уполномоченными органами и лицами стандартам деятельности публичной администрации — универсального принципа внесудебного административного процесса. Очевидно, что если они только провозглашаются, но не выполняются, то законность будет формальная. Если названные требования проводятся на деле (независимо от того, как они выражены

икак часто о них говорят) — законность будет реальная4.

1 См., напр.: Соловей Ю. П. Принципы административных процедур как правовое средство «связывания» административного усмотрения» // Ежегодник публичного права. 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. С. 141–162.

2 Тимощук В. П. Обзор административно — процедурного законодательства

некоторых зарубежных стран. URL: http://lprc. kz/files/library/82/rus (дата обращения: 05.10. 2023).

3 Ст. 18.1, 18. 2 Закон Азербайджанской Республики «Об административном производстве от 21.10.2005 №1036-IIQ. URL: https://base. spinform. ru/show_doc. fwx?rgn=13868 (дата обращения 22.10.2023).

4 См.: Лазарев В. В. Функциональная характеристика принципов права //Юридическая техника. 2020. Ежегодник № 14: Система принципов российского законодательства: техника закрепления, интерпретации, реализации. Н. Новгород, 2020. С. 210.

60