Принципы административного процесса в России и отдельных зарубежных странах. Учебное пособие

1.3. Система принципов административного процесса

188-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного социального страхования»», признается особая роль суда как независимого и беспристрастного арбитра и вместе с тем наиболее компетентного в сфере определения правовой справедливости органа государственной власти.

Таким образом определение правовой справедливости — это задача только суда.

2.Для публичной администрации основной задачей видится —

поддержание доверия к органам власти граждан и организаций. Данная задача вполне вписывается в текущие запросы общества в отношениях с администрацией. В 2020 г. Конституция РФ пополнилась ст. 75.1, которая закрепляет цель взаимного доверия государства и общества.

ВУказе Президента РФ от 25.04.2019 № 193 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» первым в перечне показателей для оценки эффективности определен именно уровень доверия к власти. В законодательство о государственной службе внесен институт утраты доверия.

3.Внесудебные административно-процессуальные принципы могут быть как распорядительные, так и охранительные, тогда как суд распорядительством не занимается.

4.Внесудебные административно-процессуальные принципы могут вырабатываться также судами в рамках рассмотрения судебных дел.

В России также есть пример, когда законодателем формулируются внесудебные административно-процессуальные принципы, выработанные ранее судебной практикой. Так, при рассмотрении административных дел об обжаловании актов контрольно-надзорных органов судами применялись:

• принцип соразмерности, установленный позднее как соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц (ст. 9 Закона № 248-ФЗ);

• принцип правовой определенности, установлен в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности как правовая определенность и системность (ст. 7 Закона № 247-ФЗ);

• принцип исполнимости предписаний, закреплен как исполнимость обязательных требований (статья 9 Закона 247-ФЗ);

• принцип оперативности при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (ст. 14 Закона № 248-ФЗ).

31

Глава 1. Теоретические и методологические основы принципов административного процесса

Следуя общетеоретическим изысканием по поводу широты «охвата» теми или иными принципами правоотношений, среди принципов административного процесса считаем необходимым выделить:

Универсальные принципы административного процесса имеют преимущественно декларативный характер, отличаются предельной абстрактностью и неконкретностью и не могут самостоятельно выступать как первичные регуляторы правоотношений. Важнейшим признаком таких принципов следует признать «переходность» — возможность дальнейшего толкования и выработки на их основе более частных принципов, так как именно универсальные принципы в дальнейшем развиваются в конкретные прикладные идеи — регуляторы отдельных сфер деятельности. Термин «переходность» предложен Е.В. Скурко, применительно к переходу принципов в норму1, однако с учетом признания принципов регуляторами общественных отношений возможен переход универсальных принципов в специальные принципы. В.В. Ершов отмечал, что в соответствии с основополагающими (общими) принципами национального и (или) международного права в дальнейшем могут вырабатываться специальные принципы и (или) нормы права в иных формах внутригосударственного и (или) международного права2.

Универсальные принципы служат основой для выработки инструментальных (прикладных) принципов, используемых в отдельных видах административного производства и отдельных видах административного судопроизводства.

К.-П. Зоммерманн в рамках анализа европейского опыта в качестве своего рода первоосновы выделил принципы правового государства

1 Скурко Е. В. Принципы права: монография. М., 2008. С. 62.

2 Ершов В. В. Регулирование правоотношений: монография. М., 2020. С 242.

32

1.3.Система принципов административного процесса

иверховенства права, а все остальные принципы провозглашаются им производными и/или модифицированными из названной фундаментальной диады1. К. В. Давыдов к универсальным принципам административного права относит законность и справедливость2.

Считаем, что к числу универсальных судебных административнопроцессуальных принципов можно отнести: законность, справедливость, равенство всех участников правоотношений, а также гласность (открытость) административного судопроизводства. Данные четыре принципа являются универсальными для разрешения любых судебных административных дел, рассматриваемых по КАС РФ, АПК РФ или КоАП РФ, то есть в рамках судебной административной защиты, судебного административного принуждения и судебного административного санкционирования

Универсальными внесудебными административно-процессуальны- ми принципами предлагается признать: 1) принцип законности в части следования уполномоченными органами и лицами стандартам деятельности публичной администрации; 2) принцип соразмерности осуществляемых административно-публичными органами в рамках административного процесса действий, достаточности и пригодности используемых ими при этом средств; 3) принцип защиты доверия граждан и организаций к действиям публичной администрации; 4) принцип равенства всех участников правоотношений; 5) принцип открытости (гласности).

Автономизация отдельных видов административного производства

исудопроизводства или обособленных категорий внесудебных и судебных административных дел предполагает определение специальных принципов для отдельных видов административного производства и отдельных видов административного судопроизводства.

Универсальные принципы с учетом автономизации административных производств и отдельных видов административного судопроизводства в дальнейшем конкретизируются в специальных законах

ив судебной практике, а иногда модернизируются или видоизменяются посредством выработки специальных принципов административного процесса. Конструкция принципов не статична, перечень принципов не закрыт, так как постоянно вырабатываются новые или переосмысливаются уже известные основные начала.

1 Зоммерманн К.-П. Принципы административного права // Дайджест публичного права. 2016. № 1. С. 65–82

2 Давыдов К. В. Принципы административного права: к построению универ-

сальной системы// Административное право и процесс. № 4. 2019. С. 143.

33

Глава 1. Теоретические и методологические основы принципов административного процесса

Так, на основе универсального принципа законности в судебном административном процессе выработаны и закреплены:

•в КАС РФ: принцип независимости судей; принцип непосредственности судебного разбирательства; принцип перехода к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства; принцип языка административного судопроизводства;

•АПК РФ: принцип независимости судей арбитражных судов; принцип непосредственности судебного разбирательства; принцип языка судопроизводства; принцип применения нормативных правовых актов при рассмотрении дел; принцип применения норм иностранного права;

•КоАП РФ: принцип разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.3., ст. 1.3.1); принцип ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (ст. 1.5); принцип обеспечения законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением (ст. 1.6); принцип действия законодательства об административных правонарушениях во времени и в пространстве (ст. 1.7, ст. 1.8); принцип языка, на котором ведется производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.2); принцип соблюдения обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5).

На основе универсального принципа справедливости в судебном административном процессе выработаны и закреплены:

•в КАС РФ: принцип осуществления административного судопроизводства в разумный срок и исполнения судебных актов по административным делам в разумный срок;

•АПК РФ: принцип разумности сроков судопроизводства в арбитражных судах и исполнения судебного акта;

•в судебной практике — принцип соразмерности1, правовой определенности2.

1 См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 05.06. 2018 № 301-КГ18– 6419 по делу N А17-3991/2017; Определение Верховного Суда РФ от 22.08.2018 № 308-КГ18–9243 по делу N А63-9377/2016; Определение Верховного Суда РФ от 05.06.2018 № 306-КГ18–4175 по делу А55-3621/2017; Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2020 по делу № А20-1811/2019.

2 См., напр.: Определение Верховного Суда РФ от 21.06.2015 № 305-КГ15–2443 по делу по делу А40-15522/2014; Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 10.04.2019 № 51-КА19–1.

34

1.3. Система принципов административного процесса

На основе принципа равенства всех участников правоотношений

в АПК РФ определен принцип равноправия сторон.

На основе универсальных принципов справедливости и равенства выработаны принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (КАС РФ), принцип состязательности (АПК РФ).

Кроме того, к специальным принципам судопроизводства, указанным только в КоАП РФ, можно отнести: принцип ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (п. 1 и 4 ст. 1.5); принцип действия законодательства об административных правонарушениях во времени и в пространстве (ст. 1.7, ст. 1.8); принцип соблюдения обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5).

В Концепции нового Кодекса РФ об административных правонарушениях раздел принципы предлагается существенно дополнить и включить в перечень принципов как универсальные, так и специальные принципы административного процесса1.

На базе универсальных внесудебных принципов административного процесса необходимо закрепить, а в отдельных случаях выработать

специальные внесудебные административно-процессуальные принципы. Данные принципы применяются при разрешении автономной категории административных (внесудебных) дел (дела о выдаче лицензий, дела о выдаче разрешений, дела о регистрации актов гражданского состояния, дела о нарушениях обязательных требований, дела об обжаловании действий и решений публичной администрации, дела о регистрации транспортных средств и др.).

Специальные принципы закрепляются в соответствующих профильных федеральных законах. Так, в ст. 4 ФЗ «Об исполнительном производстве», с одной стороны, перечислены общеправовые принципы: законности, уважения чести и достоинства гражданина, с другой стороны — специальные принципы исполнительного производства — по сути, специальные административно-процессуальные принципы исполнительного производства — своевременность совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения, неприкосновенность минимума имущества, необходимого для суще-

1 См.: п. 2.2.2 Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения. URL: https://www. consultant. ru/document/cons_doc_ LAW_326534/ (дата обращения: 10.10.2023).

35

Глава 1. Теоретические и методологические основы принципов административного процесса

ствования должника-гражданина и членов его семьи, соотносимость объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения.

Система специальных административно-процессуальных принципов контрольно-надзорного производства развивается максимально динамично. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из контр- ольно-надзорных правоотношений, применяются принципы установления и оценки применения обязательных требований, установленные в ст. 4–9 Закона № 247-ФЗ, и принципы государственного контроля (надзора), муниципального контроля, определенные в ст. 7–14 Закона

№248-ФЗ.

Здесь универсальный принцип законности стал основой для принципов:

1) законности установления и оценки применения обязательных требований; 2) обоснованности обязательных требований; 3) законности и обоснованности государственного контроля (надзора), муниципального контроля; 4) исполнимости обязательных требований; 5) охраны прав и законных интересов, уважение достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц; 6) соблюдении охраняемой законом тайны.

Принцип справедливости является базовым для принципов: 1) правовой определенности и системности установления и оценки применения обязательных требований; 2) стимулирования добросовестного соблюдения обязательных требований; 3) соразмерности вмешательства в деятельность контролируемых лиц; 4) недопустимости злоупотребления правом; 5) оперативности при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Специальные внесудебные административно-процессуальные принципы, применимые к отдельным вилам административного производства, могут быть закреплены в соответствующих профильных федеральных законах. К таким принципам, в частности, отнесем:

1)запрет сверхформализма, запрет злоупотребления правом, запрет бессмысленного применения права. Речь в том числе идет о недопустимости отказа административно-публичного органа в принятии и рассмотрении обращения гражданина или организации по формальным основаниям;

2)принцип активности и оперативности административно-публич- ного органа, должностного лица при разрешении внесудебного административного дела. Здесь административно-публичный орган, должностное лицо, разрешающие внесудебное административное дело, обязаны активно, последовательно, без необоснованных задержек в пределах установленных административно-процессуальным нормативным пра-

36

1.3. Система принципов административного процесса

вовым актом сроков совершать все необходимые административнопроцессуальные действия, направленные на оперативное принятие по указанному делу законного и обоснованного решения;

3)принцип одного окна, обеспечивающий не только оперативность, простоту и доступность отдельных производств внесудебного административного процесса. Реализация данного принципа на практике совершила настоящий переворот взаимоотношений граждан России

сорганами администрации в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах.

Для обеспечения доверия к деятельности публичной администрации могут быть использованы не известные российскому законодателю.

4)принцип подразумеваемых решений в случае молчания государственного органа;

5)принцип разумности или разумных ожиданий.

Система принципов судебного административного процесса и внесудебного административного процесса, основанная на выделении универсальных и специальных административно-процессуальных принципов, применимых к отдельным видам судебного административного процесса и внесудебного (исполнительного) административного процесса в Российской Федерации, позволяет:

1)показать отличия принципов судебного административно-про- цессуального права от принципов гражданского и арбитражного судопроизводства.

Отграничение административного судопроизводства от гражданского судопроизводства следует начать с принципов административного судопроизводства, которые не могут не отличаться от принципов гражданского судопроизводства. В действующей редакции КАС РФ большая часть принципов судопроизводства, указанных в его ст. 6, представляют собой общепроцессуальные принципы, которые не отражают специфику собственно административного судопроизводства. Более того, нельзя понимать принципы административного судопроизводства, основываясь только на КАС РФ, без учета АПК РФ и КоАП РФ и других законов;

2)передать единство отдельных видов административного судопроизводства, урегулированного разными процессуальными актами.

Это позволит минимизировать последствия формального отсутствия конкретного принципа в соответствующем процессуальном законе. Судебная практика закрепляет, что такое отсутствие не означает то, что данный принцип (прежде всего, принцип справедливости, который

37

Глава 1. Теоретические и методологические основы принципов административного процесса

не указан в АПК РФ и КоАП РФ) не распространяется при рассмотрении отдельных административных дел.

Законодательство об административных правонарушениях не может дальше игнорировать наличие процессуальных принципов разрешения административных дел, которых нет в КоАП РФ, но указанных в АПК РФ и/или КАС РФ. Прежде всего, имеется в виду принцип состязательности, что будет подробнее рассмотрено в последующих параграфах настоящей главы;

3) продемонстрировать неразрывную связь внесудебного и судебного административного процессуального права через общие для них принципы, а также выделить отдельные принципы, указывающие на специфику каждого административно-процессуального производства.

Обоснованное выделение внесудебного и судебного административного процессуального права не означает разорванности между двумя частями процесса. Концепция интегративного правопонимания принципов как нормативного регулятора позволяет признать, что в рамках разрешения судебных административных дел сформулированные судебные административно-процессуальные принципы могут трансформироваться в принципы деятельности публичной администрации.

Судебные административно-процессуальные принципы трансформируются в принципы деятельности публичной администрации в двух формах: через бигеминальные (парные) принципы и условно бигеминальные (условно парные) парные принципы, применимые в двух частях процесса.

Бигеминальные (парные) принципы определяют интегративную взаимосвязь самостоятельных административного производства и административного судопроизводства безоговорочно, полно, вне зависимости от условий.

К таким принципам следует относить:

•судебный принцип соразмерности (рассматривается судами как конституционный принцип) и внесудебный административ- но-процессуальный принцип соразмерности осуществляемых административно-публичными органами действий, достаточности и пригодности используемых ими при этом средств;

•судебный принцип правовой определенности и внесудебный принцип правовой определенности и системности;

•принцип гласности и открытости судебного и внесудебного разбирательства административного дела.

38

1.3. Система принципов административного процесса

Условно бигеминальные (условно парные) принципы определяют интегративную взаимосвязь самостоятельных административного производства и административного судопроизводства ситуационно, и поэтому являются обусловленными и применяются ограниченно в той части, в которой орган публичной администрации находит это уместным. В данном случае судебные принципы несколько преобразуются и используются в разных значениях, свойственных именно деятельности публичной администрации.

К условно парным принципам отнесем:

•судебный принцип соразмерности и внесудебный принцип комплексного (всестороннего) подхода к конкретным обстоятельствам дела. С учетом позиции Конституционного Суда РФ в рамках судебного административного принуждения закрепился принцип индивидуализации административной ответственности, его пропорциональность и соразмерность характеру и последствиям совершенного правонарушения, недопустимость избыточного ограничения имущественных прав и интересов виновного1. Такой же прием дополнения и развития принципа индивидуализации административной ответственности использован в постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ от 19.03.2003 № 3-П, от 13.03.2008 № 5-П, от 27.05.2008 № 8-П, от 13.07.2010 № 15-П, от 17.01.2013 № 1-П и от 14.02.2013 № 4-П, от 17.07.2018 г. № 17/12-О/2018 и др.;

•судебный принцип правовой определенности во внесудебных административных производствах реализуется через принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм. Соблюдение данного принципа может потребовать от публичного органа определенности в отношении индивидуальных решений вплоть до того,

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2014 № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью «Барышский мясокомбинат» и «ВОЛМЕТ», открытых акционерных обществ «Завод «Реконд», «Эксплуата- ционно-технический узел связи» и «Электронкомплекс», закрытых акционерных обществ «ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница N 3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской Республики».

39