Политическая история России (проблемный подход). Учебное пособие

нов партии и организационной структуры на местах непозволяют им укорениться на периферии страны. Достаточно констатировать, что «только 5,4 % россиян являются членами политических партий и общественныхдвижений. Из них три четверти (75,6 %) – члены“ЕдинойРоссии”,большинстводемонстрируютсвоечленство в партии “по долгу службы” во властных структурах»28.

Проблему малочисленности политических партий можно объяснить рядом причин и факторов, имеющих как объективный, так и субъективный характер. «Во-первых, во многом специфику партийногостроительства в современной России определяют личностныекачества партийныхлидеров и позициявластей. Во-вторых, слабость политических партий определяется незрелостью гражданского общества, отсутствием широкой социальной базы в лице среднегокласса. И, в-третьих, незавершенность процесса структурирования политических, экономических предпочтений и интересов в обществе приводит к тому, что современные политические партии России в процессе осуществления ими представительства интересов широких масс допускают их подмену. Корпоративные группы давления и лоббирования, располагая колоссальными финансовыми и другими возможностями, обрабатывают массовое сознание, деформируют функционирование избирательной системы и при этом не несут никакой политической ответственности за свои обещания перед избирателями»29.

Современные политические партии России действуют в слабо структурированной социальной среде с разрушенными старыми

ине сформировавшимися новыми неустойчивыми связями, с низким уровнем гражданскогосамосознания. Партии не справляются

и«с формулированием коллективных ценностей и целей социума, демонстрируя полную идеологическую эклектику. Тем самым они дезориентируют избирателей, затрудняя для них идентифи-

28Козырева П. М., Смирнов А. И. Кризис многопартийности в России // Полис. 2014. № 4. С. 83.

29Керимов А. А. Роль партийной системы в становлении и развитии современного российского парламентаризма // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. Политология. Религиоведение. 2013. № 2 (11). С. 41.

51

кацию с партией, чем осложняют и осуществление политического выбора»30.

В России процесс становления политических партий происходил путем заимствования западно-либеральной модели политических институтов, что вступило в противоречие с существующей политической культурой. В результате «отечественный партогенез привел не к созданию целостной партиомы, не к варианту модуса парламентаризма, а к своеобразной политической мимикрии, сочетающей традиционные и демократические элементы»31.

30Грызлов Б. В. Политические партии и российские трансформации: теории

иполитическая практика : автореф. дис. ... канд. полит. наук. СПб., 2001. С. 14.

31Постников Н. Д., Федорченко С. Н. Партийное строительство в имперской и современной России // Вестн. Моск. гос. обл. ун-та. 2014. № 2 [Электронный ресурс]. URL: https://evestnik-mgou.ru/ru/Articles/Doc/560 (дата обращения: 01.02.2020).

52

Глава 5

ОПЫТ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА

ВИСТОРИИ РОССИИ

Сдревнейших времен люди стремились к народовластию. Для древнерусских земель организация власти на основе демократических принципов не была чуждым явлением. В Новгородской и Псковской землях регулярно собирались народные собрания – вече, которые решали насущные проблемы общества, начиная от принятия законов, назначения должностных лиц, заключения торговых договоров с соседними территориями и заканчивая приглашением князей. Постепенно политическая система этих территорий трансформировалась в феодальные республики.

Аналогичные процессы происходили и в древней Киевской Руси. В политической системе общества функционировала Боярская дума с совещательными полномочиями. При разработке законов, заключении договоров сгородами и соседними государствами великий князь держал совет со своим боярами. Все эти практики свидетельствуют о наличии в Древнерусском государстве элементов разделения властей, социального представительства. Однако в дальнейшем эти тенденции не получили развития. Причиной тому стали княжеские междоусобицы и начавшееся татаромонгольское завоевание.

В XIV–XV вв. в российском обществе происходят важные события, определившие дальнейший вектор развития страны. Данный период характеризуется возвышением Москвы и становлением ее центром объединения русских земель. После свержения татаро-монгольского ига на политической карте средневековой Европы появляется новое государство – Московское централизованное государство, основанное на сословно-представительном правлении.

53

Сословно-представительныеучреждения исторически зародились в недрах древнерусского общества и имели почвенное происхождение. Однако, в силу ряда причин, которые предельно точно сформулированы В. О. Ключевским, эти институты не смогли утвердиться в политической системе страны. По мнению В. О. Ключевского: 1) самодержавная власть по мере упрочения своих позиций и усиления возможностей государственного аппарата больше не нуждалась в поддержке представительных органов; 2) российское общество, характеризуемое отсутствием межсословного согласия, гражданских и политических прав, не было способно бороться и отстаивать право на участие в управлении государством через представительные институты. К середине XVII столетия постепенновсезачатки представительногоправлениябыли ликвидированы,земскиесоборыпрекратилисвоесуществование, апришедшие на смену старым порядкам крепостнические тенденции окончательнозавершили процесс закрепощенияроссийскогообщества.

Впервой четверти XVIII столетияв политической системеРоссии начали преобладать абсолютистские тенденции, которые окончательно вытеснили сословно-представительное правление. Последующая политика, проводимая Петром I и Екатериной II, не оставила шансов для дальнейшего развития представительных органов власти.

Начало XIX столетия ознаменовалось завершением эпохи дворцовых переворотов и попыткой реформирования политической системы общества. Изначально реформы затронули сферу отраслевыхорганов исполнительной власти. Вместопетровских коллегий появились министерства. Последующие жепроекты реформ были связаны с именем М. М. Сперанского, который предлагал организацию политической системы на основе реализации принципа разделения властей. Центральное место в проектах, предлагаемых М. М. Сперанским, занимал вопрос о создании органа законодательной власти – парламента. По его мнению, парламент должен быть представлен Государственной думой и Государственным советом, который еще рассматривался как связующее звено междуимператороми всеми ветвями власти. Однакоизегопредло-

54

жений на практике была реализована лишь идея организации Государственного совета, который стал законосовещательным органом при царе. К идее же создания Государственной думы как законодательного органа Россия вернулась лишь век спустя.

Впоследствии реакция, наступившая после Отечественной войны 1812 г., охранительство и консерватизм Николая I не оставляли надежд на возрождение идей представительного правления. Однакоэти идеи небыли преданы забвению и находили своеотражениев программах декабристов, преобразованияхАлександра II, идеологии земства либеральных слоев российского общества.

Втораяполовина XIXв. в планеразвитиятеории и реализации на практике идей народного представительства оказалась динамичной и более плодотворной. В политической системе общества появились земские собрания и городские думы. Необходимо отметить, что земские собрания и городские думы второй половины XIX столетия не могут считаться парламентскими учреждениями из-за отсутствия у них сколь-либо значительных законотворческих, контрольных полномочий. Это были хозяйственные, экономические, а не политические институты. Тем не менее к концу данной эпохи идея народного представительства начинает распространяться достаточно интенсивно и постепенно становится четко осознанной и желанной ценностью для общества.

Традиционно отправной точкой возникновения парламентского учреждения в современном его понимании считается царский Манифест об усовершенствовании государственного порядка, принятый в разгарПервой русской революции. Впервыев истории российского государства заявлялось о предоставлении населению свобод; возможности участия в выборах; введении законодательного органа власти, избираемого народом.

СогласнопервоначальномупроектуГосударственнаядума рассматривалась как «законотворческое учреждение», избираемое на основе цензового представительства от трех курий, а появившийся в декабре 1905 г. указ императора «Об изменении положения о выборах в Государственную думу» предусматривал значительное расширение круга избирателей. Однако функционировав-

55

ший закон не позволял рассматривать выборы как прямые, равные, всеобщие и демократические.

Разные слои общества были представлены в Думе разным количеством депутатов. Целые слои населения – женщины, военнослужащие, кочевники-скотоводы, студенты, поденные рабочие – были лишены права выбирать и быть избранными.

Правовой статус и компетенции парламента регулировались законом «Об учреждении Государственной думы». Согласно этому закону Дума не имела права заниматься рядом важных вопросов государственного управления: пересмотром основных государственныхзаконов, внешней политикой, а такжеделами, связанными с вооруженными силами. Все это составляло компетенцию царя. Кроме того, были ограничены права Думы и в вопросе контроля за некоторыми статьями государственногобюджета.Например, вне сферы контроля депутатов Думы остались статьи о бюджете Синода, содержании царского двора и т. д. Не подлежала огласке в Думе статья «на известные Его Императорскому Величеству употребления», которая включала средства на военную разведку, подкуп иностранной и отечественной прессы.

Законотворческая деятельность, сам механизм функционирования представительного органа имели существенные недостатки. Эти недостатки, половинчатость в деятельности Думы были предопределены существовавшим правовым полем, которое сильно ограничивало Думу в ее деятельности. Например, «за период действий I и II Думы царь утвердил 612 законодательных актов, из них лишь 3 обсуждались и одобрены Государственной думой и Государственным советом»32. Так, законопроект, одобренный палатами, ноотклоненный императором, немогбыть внесен длярассмотрения в повестку сессии, на которой ранее был утвержден. Однакопри одобрении одной изпалат могбытьвнесен дляповторногорассмотрения, нотолькосразрешенияимператора. Дума была лишена возможности внесения изменений в действующие законы. Данное право составляло исключительно компетенцию монарха.

32 Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 266.

56

Субъектами законодательной инициативы могли выступить депутатские группы численностью не менее 30 человек. Проекты законов и пояснительные записки к ним в I Думе назывались «законопроектами», во II Думе – «законодательными заявлениями», а начиная с III Думы – «законодательными предложениями». Рассмотрение законопроекта начиналось с обсуждения актуальности, необходимости, при этом на заседания приглашались министры соответствующих ведомств, для которых был предназначен законодательный акт.

Законопроект после обсуждения и одобрения Думой подлежал передаче Государственному совету, который имел право одобрить или отклонить его. В случае частичного согласия и отклонения законопроект возвращали в Государственную думу или передавали из Государственного совета с поправками, пожеланиями верхней палаты в согласительную комиссию.

Правомзаконодательнойинициативы,кромедепутатскихгрупп, пользовалось и правительство. Законопроекты, подготовленные правительством, вносились для обсуждения нев Государственную думу, а в Государственный совет и только после положительного вердикта последнего законопроекты поступали в Думу для одобрения, отклонения, внесения поправок. Несмотря на то что Государственный совет тоже являлся субъектом законодательной инициативы, он этимправом пользовалсякрайнередко. Поегопредложениям возникло всего лишь шесть проектов33.

Неразберихув законодательныйпроцессвносилоналичиевполитической системе Государственного совета. Указ от 20 февраля 1906 г. определял Государственный совет как законодательный орган, имевший равные права с Государственной думой. Это было нарушением Манифеста, не предусматривавшего существование второй палаты. По замыслу правительства Государственный совет являлся необходимым противовесом Думе и мог отклонить любой законопроект, принятый думским большинством. В связи снаделением Совета новыми функциями этот орган былреформи-

33 См.: Смирнов А. Ф. Государственная дума Российской империи. М., 1998.

С. 597.

57

рован. Государственный совет призван был играть роль фильтра, не пропускавшего законопроекты, которые проходили через Думу, но не были приемлемы для самодержавия.

Исключительным правом законотворчества был наделен царь. Так, статья 87 Свода основных государственных законов наделяла царя правом издавать законы от своего имени в обход парламента в перерывах между его сессиями. Царь мог распустить Думу. Еще более радикальной была статья 86, которая гласила: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Думы и воспринять силу без утверждения государяимператора», т. е. последнее слово оставалось за царем. Но, несмотря на всеэти оговорки, введение законодательногооргана, избранного народом, было важнейшим событием в российской истории. Теперь же без одобрения Думы невозможно было, например, ввести новые налоги, новые статьи расходов в государственный бюджет на текущий год и т. п.

Наиболее важные вопросы изначально оставались вне компетенции Думы. Формирование кабинета министров, назначение главы кабинета, определение курса правительства были прерогативой царя. Следовательно,правительствобылоответственнотолько перед царем, а не перед законодательной властью.

Законами не был предусмотрен механизм взаимодействия Думы с императорским двором, правительством. Неналаженность взаимоотношений между ветвями власти в конечном итоге приводилаквозникновениюконфликтногополитическогофона.

Законом о Государственной думе формирование в парламенте депутатских фракций не было предусмотрено. Однако закон не запрещалсозданиетакихфракций, и, следовательно,депутатывДуме создавалисвоифракции.Фракциипополнялисьзасчеттакназываемых «независимых», беспартийных депутатов. В практике Думы были случаи, когда ряд партий, чьи политические взгляды и программы были идентичны, создавали общую фракцию. Но бывали и обратные случаи, когда партия создавала в Думе две фракции. Например,«Союз17октября»сформировалфракциюземцев-октяб- ристов и думскую группу «Союза 17 октября». Образованиефрак-

58

ций в Государственной думе имело свою особенность, например, фракции создавались как на политической основе, так и на национальной, региональной, конфессиональной (казачья группа, фракция польских депутатов, фракция мусульман и др.).

Всего в «Государственной думе первого созыва к моменту ее роспуска было8фракций, в Государственной думевторогосозыва – 11фракций, в Государственной думетретьегосозыва – 12фракций одновременно, Государственная дума четвертого созыва начала своюработус11фракциями,к1917г.ихчислодостигло15»34.Структурно фракции выглядели организованными. В руководство фракции входили председатель фракции, товарищ председателя, секретарь и собственный казначей. Для коллегиального руководства в крупных фракциях создавалось бюро.

Думские фракции были идеологически нестабильны и часто распадались. Был широко распространен и переход из одной фракции в другую. В Государственной думе всех четырех созывов не было однопартийного большинства, что вызывало необходимость создания блоков по определенным вопросам. Широко практиковались совместные заседания разных фракций, где путем переговоров и компромиссов принимались согласованные решения. Наиболее устойчивым был «Прогрессивный блок», состоявший из 5–6 фракций и большинства депутатов, существовавший в IV Думе с 1915 г.

Нестабильность думских фракций, создание в дополнение кним или внутри нихразличных групп и блоков говорит нетолько об организационной, идеологической нестабильности депутатов, нодаетоснованиеговоритьопринципиальной неспособности партий выражать интересы определенных социальных групп и об интеграции личностно-групповых интересов с общенациональными, общегосударственными.

ВГосударственной думевсехсозывов доминировали в той или иной степени представители трех социальных слоев: поместного дворянства, городской интеллигенции и крестьянства. Они при-

34 Демин В. В. Государственная дума России (1906–1917): механизм функционирования. М., 1996. С. 135.

59

внесли в парламент свои навыки публичных дискуссий. Например, дворянство имело значительный опыт деятельности в земских учреждениях; интеллигенция могла применить на практике знания и навыки, полученные ею в университетских аудиториях, крестьянство несло в Думудемократический дух общинногосамоуправленияи соборности.

Практика становления и развития парламентаризма в России в началеXX в. оказаласьневполнеуспешной. Деятельностьпарламентского института была неэффективной. Его недееспособность

инеконкурентоспособность были обусловлены, во-первых, разными правилами формирования палат парламента; во-вторых, нарушением баланса полномочий между Государственной думой и Государственным советом в пользу последнего; в-третьих, отсутствием у Думы права veto на решения Государственного совета; в-четвертых, неэффективностью деятельности Думы и организации еевнутренней структуры. Государственнаядума, в силуспецифики своегоформирования и функционирования, не располагала возможностью и полномочиями для реорганизации и внесения изменений в политико-правовую системустраны с учетом интересов

инастроений широких масс, была лишена важнейшей функции контроля над властью. Дума не оправдала ожиданий и в вопросе сближения интересов общества и государства. Парламентское учреждение не смоглостать силой, способной легитимировать режим, который к 1917 г. утратил поддержку даже со стороны консервативнонастроенных слоев правящей элиты».

Таким образом, Государственная дума и Государственный совет, формально считавшиеся независимыми и полноценными законодательными органами, на практикевыполняли роль«законосовещательных» учреждений. Они не могут быть рассмотрены в качестве органа народного представительства, ставившего своей целью выражение мнения и интересов всех слоев российского общества. Эти институты фактически находились в зависимом положении от царя и его правительства. Царская власть с помощью подчиненной только ей полицейско-бюрократической машины лишила общество возможности участия в управлении государст-

60