Политическая история России (проблемный подход). Учебное пособие

Компетенция местногосамоуправления в землях характеризовалась в зависимости от их взаимоотношений с Московским государством. В Пскове и Новгороде (до их присоединения к Москве) в ведении общинного самоуправления были следующие вопросы местного значения: строительство, мощение улиц, ремонт мостовых, развитие производства, сельскохозяйственное производство, ремеслои др. Важнейшиевопросыпо традиции находились в зоне ответственности вече. Исполнительнаяже власть (сотские, старосты) выполняли решения, принимаемые на всевозможных собраниях (вече, сходах).

Дальнейшее укрепление Московского государства изменило соотношение сил на местах (исполнительных и представительных органов местногосамоуправления)10. Выборныесотские, городовые приказчики, старосты, целовальники обладали уже более значительным объемом индивидуальных прав и полномочий, нежели представительныеколлегиальныеорганы. Прямаяформа осуществления местного самоуправления (вече) с течением времени была фактически упразднена. Так, в 1570 г. царь Иван Грозный, ликвидировав Псковскую и Новгородскую республики, положил конец многим традициямгородскогоместногосамоуправления. Большая часть исследователей и аналитиков полагает, что с этого времени началась характерная централизация власти и местноесамоуправление долгое время не развивалось. Однако в деревнях общинное самоуправление сохранялось, некоторые элементы местного самоуправленияпродолжалифункционироватьивгородах.ЕщеприИване Грозном довольно регулярно населением избирались земские

игубныестаросты. Указанныедолжностныелица обладали достаточно широкими полномочиями. При этом существенная часть их работы состояла в неукоснительном соблюдении и реализации поручений центральной власти. Со временем ситуация изменилась

иизбираемых должностных лиц заменили на назначаемых. В данный исторический период в компетенции органов местного самоуправления находились вопросы сбора городских податей, содер-

10 См.: Платонов С. Ф. Очерки по истории Смуты в Московском государст-

ве XVI–XVII вв. М., 1995. С. 104.

11

жания общественных зданий, организации ночных караулов, поддержания чистоты на улицах. За всем этим осуществлялся пристальный надзор со стороны Земского двора или приказа.

Кратковременный импульс местное самоуправление получило при Петре I, который создал Бурмистерскую палату в Москве, а в других городах – земские избы. По сути, мэров городов (бурмистров) избирали местные жители. В составе бурмистерских губ значились бурмистры (выборныеот купцов, слобод и сотни). В самом начале XVIII в. (в 1702 г.) отменяется институт губных старост. Их полномочия передаются воеводам, ведающим делами свыборными дворянскими советами сообща. В 1718–1720гг. была проведена реорганизацияорганов городскогосамоуправления, созданы новыеорганы–магистраты, которыенапрямуюподчинялись губернаторам. Общее же руководство магистратами осуществлял новый государственный орган.

В Петербурге 13 февраля 1720 г. на правах коллегии был создан Главный магистрат. Он сконцентрировал полномочияпоконтролю над органами самоуправления на территории всей страны. Вомногих городах России формировались магистраты пообразцу Ревельского и Рижского парламентов. Магистраты, состоявшие из избираемых ратманов и бурмистров, ведали судом над горожанами, сбором налогов, должныбыли содержатьполицию, чтоподразумевало не только обеспечение общественной безопасности города, но и вопросы санитарии, открытие школ и госпиталей, задачи пожарной безопасности и др. Магистраты могли выступить основой нового механизма местного самоуправления, но в действительности этого не произошло. Проблема заключалась в почти полном отсутствии собственных средств у магистратов. При Петре I города не обладали подобными источниками дохода, так как сборы с пристаней, лавок, харчевен, бань и прочих оброчных статей попадали напрямую в государственную казну, а не в городскую кассу. Таким образом, магистраты выступали своеобразным соединительным элементом между сходом жителей и администрацией. Система управления стала более централизованной и бюрократической. В конечном счете в 1727 г. магистраты были реорга-

12

низованыв ратуши. Послесмерти ПетраВеликоготрадициявыборности прервалась и городских чиновников вновь стали назначать.

Значимый этап в развитии местного самоуправления связан с именем Екатерины II, которая издала акт – «Грамоту на права и выгоды городов Российской империи». Благодаря этому документусоздавались дворянскиесобранияв уездах и городах, городские думы и земские суды. При этом система самоуправления являлась сословной, на должности в органах местного самоуправлениямоглирассчитыватьтолькодворяне. Определяющими главным органом городского управления выступала городская дума, избираемая теми, кто пользовался избирательными правами. К вопросам городских органов самоуправления относились содержание социальных учреждений, ведение городского бюджета и содействие развитию местной промышленности и торговли.

В1785г. были изданыГородовоеположениеи Жалованнаяграмота городам, которые сочетали в себе территориальный и производственный принципыгородскогосамоуправления. Муниципальная реформа Екатерины II cтала своеобразной революцией, когда на месте старых учреждений возникали совершенно новые, принципиальным образом отличавшиеся от ранних. В этот период были зафиксированы принципы самостоятельности и всесословности, которые выступают базовыми предпосылками истинного самоуправления. Однако после смены верховной власти установленный механизм постепенно перестал функционировать и местныхдолжностныхлиц (чиновников)снова стали назначать.

Отменакрепостногоправа оказала стольглубокоеи существенное влияние на социальный строй Российской империи, что обеспечение установленной ранее системы местного самоуправления стало невозможным. Определяющими вехами в этот период для местного самоуправления стали земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II.

Земская реформа – либеральная реформа Александра II, которая устанавливала систему местного самоуправления в сельской местности. Основополагающим актом реформы стало издание 1января1864г. Положенияогубернскихи уездныхземскихучреж-

13

дениях. По замыслу реформаторов в регионах образовывались уездные и губернские земские собрания и земские управы, которые формировались избирателями на началах бессословности. Избиратели подразделялись на три курии: выборные от сельских обществ, городских избирателей и уездных землевладельцев. Земские управы и собрания управляли местными делами: взиманием налогов на местные нужды; наймом фельдшеров и врачей; содержанием транспортных путей; содержанием больниц и школ; устройствомсанитарной части в городах и деревнях;вопросами местной промышленности и торговли; обеспечением народногопродовольствия; заботой о птицеводстве, скотоводстве и т. п.

Земская реформа внедрялась неодновременнои неповсеместно. Только к концу 1870-х гг. в 34 губерниях Европейской части России, а также в области Войска Донского и Бессарабии были введены земства. Несколько позже земства появились в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. Однако многие другие районы огромной страны земств так и не имели.

Реформа городскогосамоуправления1870 г. (Городскаяреформа)– втораяиз либеральныхреформвремен властвованияимператора Александра II, которая касалась ведения городского хозяйства. Предварительные мероприятия перед реформой проводились еще в 1860-х гг. Так, 20 марта 1862 г. издано высочайшее повеление государя, согласно которому министру внутренних дел отдавалось право незамедлительно принимать меры по совершенствованию общественного управления в городах России, опираясь на примерСанкт-Петербурга (т. е. пообразцустолицы). Послетщательной подготовки документа 16 июня 1870 г. император подписал Городовое положение. Согласно документу учреждались избранные органы: городские, губернские земские собрания (земства), обладающие широким кругом полномочий по вопросам благоустройства, социальной сферы (больницы, богадельни, дома призрения и др.), местных хозяйственных дел.

Реформа 1870 г. активизировала торговое и промышленное развитие городов, определила и узаконила систему органов городского общественного управления. Таким образом, итогом реформ

14

Александра II стало приобщение российского общества к активной гражданской жизни. Заложена основа для установленияновой русской политической культуры.

Земская(1864) и городская(1870) реформыпреследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая – выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности.

Характеризуя это время развития местного самоуправления, целесообразно обозначить несколько периодов:

1)начало 1860-х – начало 1870-х гг. – этап предварительного анализа опыта и традиций местного общинного самоуправления, его реализации в истории российской государственности. Этот период оканчивается выпуском основополагающих нормативноправовых документов, которые легли в основу нового законодательства о местном самоуправлении;

2)начало1870-х–начало1880-х гг. –этап осмысленияи практического анализа опыта применения нормативных документов 1870-хгг. вдеятельностиинститутов самоуправленияна территориях;

3)начало 1880-х – 1890-е гг. – период эволюции нормативной базы о местном самоуправлении, в ходе которого были пересмотрены положения общинной концепции и законодательно закреплено отсутствие социального однообразия и единства на территориях. Новая нормативно-правовая база в итогелишьчастичноспособствовала формированию единства местных сообществ, что снижаловозможности институтов местногосамоуправления.Вэпоху контрреформ существенные успехи земской реформы были нивелированы (по Земскому положению 1890 г.). При императоре Александре III институты местного самоуправления оказались под давлениеми контролем состороныназначаемыхгосударственныхчиновников.

15

Следующая реформа местного самоуправления была начата после Февральской революции 1917 г. Временное правительство выпустило 21 мая 1917 г. несколько актов о местном самоуправлении в сельской местности и в городах. Была предпринята попытка установить новые принципы, согласно которым выборы становились демократическими, создавались волостные управы и волостные собрания. Всего за несколько месяцев было создано свыше 9 тыс. городских и волостных земств, однако завершить внедрениеположений этой реформыбылонесуждено:вмешалсяОктябрьский переворот.

16

Глава 2

РЕФОРМЫ И КОНТРРЕФОРМЫ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ ИСТОРИИ РОССИИ

Данная глава посвящена волнообразному развитию страны, связанному с чередованием реформ и контрреформ в истории государства. Обозначим основные особенности российской модернизации, так как циклический характер развития России является однимизвыраженийи проявленийэтой специфики.

Первая особенность – длительность, растянутость во времени российской модернизации, которая началась во второй половине XVII в. Получается, что процесс российской модернизации насчитывает уже три века и еще далек до завершения.

Вторая особенность осовременивания российской политии состоитв исключительной, в сравнении сдругими страновыми и/или цивилизационными ареалами, роли государства в инициировании, определении направленности и осуществлении модернизационного процесса на всех его стадиях. Разумеется, государство играет весьма активную роль в модернизации любого общества, являясь ее проводником и своеобразным гарантом. Однако в России государство (и прежде всего верховная власть), как правило, настолько жестко контролирует процесс модернизации, что он предстает как цепь своеобразных «революций сверху», которые не только осуществляются зачастую силовыми методами и вопреки устремлениям основной общественной массы, но и по природе своей оказываются неорганичными политической и социокультурной специфике России. В результате успешное реформирование одних сфер общественной жизни сопряжено с застоем или даже упадком других.

Роль государства в России во многих отношениях отличается как отроли государства на Западе, так и отфункций традиционной

17

деспотической власти на Востоке. С одной стороны, российское государствоесть сила, инициирующая эволюционныеизменения, сдругой –представляетсобой инертнуюструктуру, малосоответствующуюприродеглубинныхсоциальныхпреобразований кактаковых и блокирующую естественное разрешение назревших противоречий. Не раз в российской истории реформы подводили страну

кполитическим и социальным потрясениям, к периодам «смуты». Кроме того, монополия государства на осуществление модернизационного процесса оборачивается еще одним обстоятельством весьма негативного свойства. Модернизация посредством «революции сверху» не учитывает социокультурную специфику страны, рассматривая некоторые ее характеристики как подлежащий упразднениюанахронизм,а внедряемыенасильственно«западные» элементы современности деформируют либо дажеразрушают системную целостность сложившейся цивилизации. В модернизационных усилиях государства общество, хозяйственный строй, культура и т. п. всякий раз выступают лишь в качестве объекта преобразования, но никогда – в качестве его опоры или стимула

кизменениям. Их активный потенциал оказывается невостребованным. Накопленные за предшествующий период культурные и экономические силы общества отрицаются как ненужные, отжившие, негодные для дела обновления.

Ещеодна особенность состоит в разграничении модернизации государства и модернизации общества. Из-за неразвитости гражданского общества и исключительной роли государства в России широкие общественные преобразования постоянно подменяются модернизацией самого государства либо только тех сфер, к которым оно имеет непосредственное отношение, – его военной мощи, бюрократическогоаппарата, репрессивных органов, государственного сектора экономики и т. п. В итоге задачи форсированной во- енно-индустриальной модернизации, усиления державного могущества часто решаются за счет контрмодернизации и даже частичной «архаизации» общества как такового, которое впадает в состояние стагнации. Именно в России это расхождение модер-

18

низационных процессов становитсястоль сильным, чтовнедрение современных и даже наукоемких производств в военизированных отраслях государственной экономики может происходить за счет восстановления тотального коллективизма и деиндивидуализации социума, ликвидации частной собственности, сворачивания интенсивного развития в пользу экстенсивного и других подобных процессов, усиливающих характеристики несовременности, а скорее архаичности (или псевдоархаичности) общественной эволюции.

Наконец, это волнообразное развитие через циклы реформ– контрреформ. За последние два столетия Россия пережила целый ряд циклов реформ–контрреформ, в ходекоторыхволнылиберализации, усложнения социально-политической системы и попыток формирования гражданского общества многократно сменялись волнами подавления прав и свободшироких слоев населения, усиления государственного контроля во всех областях общественной жизни, попыток принудительно сформировать идеологическое, культурное, политическое единообразие11.

Наиболееотчетливотакиециклыначинают проявлятьсясэпохи Александра I (первых десятилетий XIX в.) и продолжают проявляться вплоть до наших дней.

Необходимо отметить, что под «реформами»понимается здесь не просто изменение системы государственного управления (подобное происходило в России практически при всех режимах – от Ивана Грозного до Петра I или Сталина), а по преимуществу либерализация политической и экономической жизни, на основе которой осуществляются дифференциация и усложнение политической системы как таковой. Напротив, период контрреформ всякий раз представлял собой более или менее успешную попытку подавления свобод и огосударствления общества, обращения вспять процессов социальной и политической дифференциации, делавшую политическую систему единообразнее и упрощеннее,

11 См.: Пантин В. И. Волны и циклы социального развития: Цивилизационная динамика и процессы модернизации. М., 2004. С. 169–173.

19

чтобылоудобнодлявсеобъемлющегоцентрализованно-бюрократи- ческого управления12.

Первому циклу российской модернизации через последовательность реформ-контрреформ предшествовал особый период (немногим более четырех лет) царствования Павла I, который попытался пересмотреть итоги екатерининского правления, вновь подчинив дворянствогосударственномуслужению и лишив егообретенных ранее основ независимости, в том числе материальных. Режим Павла I фактически сформировал своегорода генотип всех будущих российских контрреформ, смысл которых состоял в первую очередь в удушении всяких основ свободы в стране, в стремлении возродить государственное закрепощение социума.

Необходимо отметить, что при описании периода дворцовых переворотов(1725–1762)итехрешений,которыетогдапринимались, можнодостаточноусловноиспользоватьтермин «контрреформы», хотя каких-то намеренных противодействий, прямых дезавуирований воплощений Петра I, кроме, пожалуй, краткосрочного возвращения столицы в Москву, Петром II, предпринято не было. Тем неменееиспользованиеданноготермина как принципиальной характеристики в отношении деятельности предводителей отечества этого исторического промежутка уместно.

Чередование реформ-контрреформ проявилось в следующих волнах модернизационногопроцесса в России.

Первый цикл начался с либеральных реформ царствования Александра I и проектов государственного устройства М. Сперанского, направленных на развитие государственно-политической системы, а завершился контрреформами Николая I, которые заморозили политическое разномыслие и с помощью Третьего отделения поставили под контроль высшей власти всю общественную жизньимперии, атакжезатянули освобождениекрестьян, намечавшееся еще при Александре I, более чем на три десятилетия.

12 См.: ЛапкинВ. В.Моделирование российской политической истории. Введение в теорию эволюционных циклов автохтонного развития России // Полис. 2011. № 6. С. 36–41; Умов В. И., Лапкин В. В. Кондратьевские циклы и Россия: прогноз реформ // Там же. 1992. № 4. С. 56–58.

20