Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза объектов промышленности. Учебное пособие
.pdfсам, по которым не достигнуто согласие, для последующего включения в ЗВС.
Данное положение распространяется только на мероприятия, содержащие федеральную программу финансовой помощи проектам штата; однако существует еще более обширная категория проектов, предпринимаемых штатами, но требующих федерального разрешения. Правила Совета по НЭПА предусматривают порядок преодоления дублирования федеральных полномочий и полномочий штатов. В них установлено требование об обязательном сотрудничестве между федеральными министерствами и ведомствами и аналогичными учреждениями штатов с целью недопущения двойной экологической экспертизы до тех пор, пока это прямо не запрещено законом. Сотрудничество федеральных министерств и ведомств с подобными учреждениями штатов должно осуществляться в более полном объеме путем совместного планирования, совместных экологических исследований и разработок, проведения совместных публичных слушаний и экологических оценок.
Правила Совета регулируют действия в ситуациях, когда СЭПА предусмотрено проведение дополнительного или отличного от НЭПА анализа. В случае, если это не противоречит обязательным требованиям НЭПА, «федеральные министерства и ведомства обязаны сотрудничать с министерствами и ведомствами штатов по выполнению таких особых положений СЭПА, равно как и по выполнению положений федеральных законов, таким образом, чтобы один документ (ЗВС) соответствовал всем нормативным актам».
Учитывая, что мероприятия по землепользованию в каждом отдельном случае уникальны и различаются по экологическим аспектам, необходимо для конкретного мероприятия определить порядок взаимодействия федеральных органов и органов штатов в связи с экологической экспертизой. Федеральное законодательство прямо предусматривает такую возможность: законодательство штатов также требует, стимулирует и, по крайней мере, не запрещает такое сотрудничество. Закон о качестве окружающей среды штата Нью-Йорк предусматривает, что в случае, когда требуется подготовка федерального ЗВС и ЗВС штата, «соблюдение данного требования, равно как и федерального, должно быть скоординировано и обеспечено в процессе однократной экологической экспертизы». Далее Нью-Йоркский закон, даже превосходя федеральный, легализовал почтительное отношение штата к федеральной процедуре экологической экспертизы в тех случаях, когда ведомства штатов не приглашаются для участия в экспертизе: «В случае если министерство или ведомство не участвует ни в подготовке федерального Заявления о воздействии на окружающую среду, ни в подготовке или представлении материалов по этому вопросу, то в соответствии с настоящей статьей от этого ведомства не требуется подготовки какого-либо другого доклада при
61
условии, что федеральное Заявление о воздействии на окружающую среду, оформленное должным образом, отвечает целям настоящей статьи».
Если в СЭПА не содержится прямого указания на координацию с НЭПА, то в соответствии с Правилами Совета федеральные министерства и ведомства обязаны максимально соблюдать порядок экологической экспертизы по законодательству штата. Частный землепользователь, обращающийся в федеральные органы и органы штатов за разрешением, для выдачи которого необходимо проведение экологической экспертизы в двух юрисдикциях, имеет право выступить с предложением скоординировать процедуры по НЭПА и СЭПА. Если планируемое мероприятие в значительной степени отвечает как федеральным интересам, так и интересам штата, то компетентные органы обычно удовлетворяют просьбу землевладельца. И хотя юридически право решения этого вопроса остается за самими министерствами и ведомствами, все же полезно обсудить его неофициально перед представлением заявления на получение разрешения.
4.9. Процедура экологической экспертизы
Процедура экологической экспертизы по НЭПА и СЭПА строится по одной и той же схеме. Нововведения, появляющиеся то на федеральном уровне, то на уровне штата, взаимодополняют друг друга. НЭПА вдохновило появление СЭПА; в свою очередь отдельные вариации СЭПА, как, например, положение о скоупинге в законе штата Массачусетс, были включены в дальнейшем в Правила Совета по НЭПА. Основные этапы экологической экспертизы, вероятно, наилучшим образом прослеживаются на примере федеральной процедуры.
4.9.1. Основополагающее решение
онеобходимости составления ЗВС
Всоответствии с НЭПА все министерства и ведомства федерального правительства обязаны в каждую рекомендацию или доклад по законодательству или другому крупному федеральному мероприятию, значительно влияющему на качество окружающей среды, дать подробное заявление о воздействии на окружающую среду. Под «законодательством» понимаются законопроекты или законодательные предложения. «Крупные федеральные мероприятия» включают утверждение конкретных проектов, принятие программ (как группы взаимосвязанных мероприятий), планов (как основы для будущих мероприятий министерств и ведомств), а также принятие подзаконных нормативных актов и политики (направлений деятельности) министерств и ведомств.
62
Если министерство или ведомство обращается за утверждением своего мероприятия или представляет законопроект, то при этом оно должно иметь достаточные аргументы в защиту того, что мероприятие не окажет существенного негативного воздействия на окружающую среду, на взаимодействие общества и природы. Такие воздействия включают как прямые, так и косвенные (прогнозируемые) воздействия, например последующие изменения в структуре землепользования, расселение и связанные с этим изменения в атмосферном воздухе, водах, других природных объектах, «включая экосистемы».
В случае если мероприятие содержит вероятность таких воздействий «в значительной степени», то это мероприятие можно будет отнести к категории «крупных», и подготовка ЗВС для него обязательна. Для определения того, является ли воздействие значительным, необходимо изучить содержание этого воздействия и его интенсивность. Чтобы дать оценку содержанию, надо провести анализ локализированного воздействия планируемого мероприятия на используемый земельный участок и его воздействие на экологические, экономические и другие сферы общества. Оценке подлежат как долгосрочные, так и краткосрочные воздействия.
Интенсивность или степень отрицательного воздействия оценивается 0 аспектами. В соответствии с Правилами Совета они включают:
1)воздействие, которое может быть одновременно и благоприятным и отрицательным. Значительным может быть признано и благоприятное воздействие;
2)степень воздействия планируемого мероприятия на здоровье
граждан;
3)характерные черты данного географического района, такие, как близость к историческим и культурным памятникам, паркам, ценным сельскохозяйственным угодьям, заболоченным землям, диким и живописным рекам, экологически критическим зонам;
4)степень неточности оценки возможных негативных воздействий на окружающую среду, включая неизвестную ранее или еще не изученную опасность такого воздействия;
5)степень спорности воздействия предполагаемого мероприятия на окружающую среду;
6)степень вероятности того, что данное мероприятие может стать прецедентом и образцом будущих принципиальных решений по подобным мероприятиям;
7)существует ли связь данного проекта с другими мероприятиями, которые являются незначительными по отдельности, но оказывают значительное воздействие в целом; значительным признается любое воздействие, которое является частью совокупного значительного воздействия. Если мероприятие носит характер временного, реализуется поэтапно или частями, то его воздействие не считается незначительным;
63
8)степень негативного воздействия мероприятия на те районы, дороги, сооружения и объекты, которые включены или могут быть включены в Национальный реестр исторических мест, а также степень опасности разрушения или потери важных научных, культурных и исторических ресурсов в связи с реализацией проекта;
9)степень негативного воздействия мероприятия на исчезающие виды животных или виды животных, находящихся под угрозой исчезновения, а также на ту среду их обитания, которая в соответствии с Законом об исчезающих видах животных 1973 г. относится к категории критической;
10)нарушает ли данное мероприятие законодательство федерации, штата или местных органов власти, а также требования по охране ОС.
В первую очередь ведомство должно решить вопрос о том, требуется ли для планируемого им мероприятия подготовка ЗВС. В судебной практике встречаются примеры толкования законодательных требований. Так, понятие «предложения» по мероприятиям или законодательству было интерпретировано Верховным судом в деле, связанном с рассмотрением правил, изданных Комиссией по междуштатной торговле по тарифам на железнодорожные грузы. Суд решил, что все правила, касающиеся собственных доходов, являются крупным федеральным мероприятием, независимо от последующих решений об изменении отдельных тарифов, для которых требуется составление своего Заявления о воздействии на окружающую среду.
Таким образом, первоочередное решение о необходимости составления ЗВС принимается в тот момент, когда министерство или ведомство получает заявление от лиц и организаций на утверждение их мероприятия или намеревается осуществить свое собственное мероприятие.
Для обоснования решения о составлении ЗВС необходимо, чтобы предложение было достаточно конкретно. По высказыванию Верховного суда, «для составления Заявления о воздействии на окружающую среду» требуется фактический предикат». Далее суд отмечает, что на момент вынесения решения должны быть известны «конкретные размеры мероприятия или программы, чтобы стал возможным анализ экологических последствий и разработка альтернативных вариантов в соответствии с НЭПА». И хотя «характер заявления зависит от характера федерального мероприятия, в любом случае необходимо установить границы экспертизы».
Планируемое мероприятие должно быть «федеральным». Например, требования НЭПА подлежат соблюдению при строительстве скоростной дороги штата на федеральные ассигнования, по крайней мере в момент выбора трассы, а также и на следующих этапах строительства, если министр транспорта вынесет решение о федеральном участии в таком строительстве. Все попытки должностных лиц штатов, которые хо-
64
тели «дефедерализировать» те мероприятия, федеральное участие в которых имело место лишь на предварительном этапе, встречали оппозицию суда. Если местное министерство или ведомство специально отодвигает федеральное участие на более поздний этап или избегает учета некоторых альтернативных вариантов своему проекту, оно неизбежно столкнется с трудностями, когда подобное федеральное участие будет ему необходимо.
Взвесив все эти факторы, министерства и ведомства выносят основополагающее решение о том, оказывает ли планируемое ими мероприятие значительное воздействие на окружающую среду. Если ответ отрицательный, то такое решение оформляется в Заявлении об отсутствии значительного воздействия на окружающую среду (ФОНСИ). В ФОНСИ должны быть проанализированы все необходимые факты. В штате НьюЙорк в соответствии с Законом о качестве окружающей среды такое отрицательное заявление должно быть представлено вместе с данными, содержащими экологическую оценку. По федеральному законодательству, министерство или ведомство обязано подготовить документ с результатами анализа, обосновывающего принятое отрицательное решение. Вопрос о полноте административного документа стал предметом частых судебных споров.
Помимо анализа мероприятия, необходимого для обоснования первоочередного решения, следует учитывать и то, что отдельные мероприятия прямо исключены из-под действия НЭПА. Такие исключения предусмотрены некоторыми законами. Мероприятия, проводимые Федеральной торговой комиссией и другими подобными ведомствами по обеспечению выполнения законодательства, подлежат исключению. Исключаются и некоторые мероприятия, носящие чрезвычайный характер, хотя в этом случае ведомство обязано разработать совместно с Советом по качеству окружающей среды меры по максимальному соблюдению НЭПА. И наконец, в деле Flint Ridge Development Co. v. Scenic Rivers Association of Oklahoma Верховный суд постановил, что «бюрократические порядки не должны препятствовать выполнению министерством или ведомством своей обязанности по НЭПА учитывать экологические факторы в своей деятельности; однако, если возникает явный и непреодолимый конфликт в полномочиях этого министерства или ведомства, НЭПА отодвигается на второй план». Это решение суда соответствует требованию, прямо изложенному в НЭПА, о том, что «направление деятельности и цели, изложенные в настоящей главе, являются дополнительными к уже действующим полномочиям министерств и ведомств».
Таким образом, решение ведомства об исключении того или иного мероприятия из-под действия НЭПА, так же как и ФОНСИ, может стать предметом судебного контроля.
65
4.9.2. Решение ведомства о подготовке ЗВС
Какое должностное лицо, министерство или ведомство уполномочено решать вопрос о необходимости подготовки ЗВС? Когда выносится это решение? Если оно положительное, то, какие для этого нужны обоснования? Ответы на эти вопросы даются на этапе экологической оценки.
Ведомство, наделенное полномочиями в соответствии с законодательством, отвечает за выполнение данного мероприятия, а также несет и дополнительную обязанность по проведению экологической экспертизы по НЭПА. Это ведомство решает вопрос, требуется ли подготовка ЗВС; кроме того, оно готовит ЗВС, определяет его содержание и объем. В отдельных случаях практическая работа по подготовке ЗВС может быть проведена ведомством штата, обладающим общештатной юрисдикцией, при этом федеральное ведомство дает собственную оценку и утверждает ЗВС, подготовленное таким делегированным ведомством штата.
Ответственное федеральное министерство или ведомство получило название «ведущего ведомства». Если несколько министерств и ведомств участвуют в утверждении мероприятия, то возникающие между ними разногласия по поводу выбора «ведущего ведомства» разрешаются Советом по качеству окружающей среды. Подобная процедура установлена и законами об экологической политике штатов (СЭПА).
Правила Совета предусматривают, что все министерства и ведомства, участвующие в выполнении мероприятия, подлежащего экологической экспертизе по НЭПА, должны «в письме или меморандуме указать, какое ведомство будет ведущим, а какие вспомогательными». Выбор ведущего ведомства осуществляется по 5 признакам: (1) степень участия ведомства в мероприятии; (2) обладает ли ведомство полномочиями по утверждению или реализации мероприятия; (3) специальная компетенция ведомства в отношении экологических воздействий данного мероприятия; (4) продолжительность участия ведомства в реализации мероприятия; (5) очередность участия.
Далее ведущее ведомство решает вопрос о необходимости проведения экологической экспертизы. В случае положительного решения в Федеральном реестре публикуется «Уведомление о намерении», дающее характеристику мероприятию, возможным альтернативным вариантам, данные по скоупингу, и сообщает имя должностного лица, отвечающего за экологическую экспертизу.
В случае если та или иная организация или частное лицо обращается в федеральное министерство или ведомство за разрешением для своего мероприятия, то представляемое заявление обычно сопровождается докладом по экологическим аспектам планируемого мероприятия. Это облегчает подготовку министерством или ведомством, которое выдает
66
разрешение, ЗВС для этого мероприятия. В свою очередь и заявитель может ускорить принятие решения ведомством относительно возможности реализации своего мероприятия, и в максимальной степени будет гарантирован, что ЗВС будет удовлетворительным. Ведущее ведомство не имеет права поручать заявителю составление ЗВС. Ведомство обязано провести собственную экологическую экспертизу проекта, представленного для получения разрешения на его реализацию, и несет полную ответственность за соблюдение при этом НЭПА.
Правила Совета по НЭПА предусматривают, что «министерства и ведомства должны начать подготовку Заявления о воздействии на окружающую среду на самом раннем этапе, по возможности одновременно с подготовкой предложения по своему мероприятию или получением предложения для рассмотрения». Такое требование обусловлено тем, что назначение экологической экспертизы – это служить важнейшим элементом в процессе принятия решения, а не быть лишь подтверждением уже вынесенного решения. Для ответа на вопрос, требуется ли составление ЗВС, министерство или ведомство проводит экологическую оценку (ЭО). ЭО представляет собой суммарный обзор тех же аспектов, которые должны быть включены в ЗВС. Она служит основой для вынесения основополагающего решения о необходимости подготовки ЗВС.
4.9.3. Содержание ЗВС
В НЭПА перечислены 5 аспектов, по которым проводится экологическая экспертиза. Их необходимо трактовать в свете широкой национальной политики, провозглашенной НЭПА. Эти аспекты включают:
1)Влияние планируемого мероприятия на окружающую среду.
ВПравилах Совета разъясняется, что данный аспект представляет собой анализ воздействия на окружающую среду. Анализу подлежат как прямые, так и косвенные воздействия. Термины «влияние» и «воздействие», используемые в данных Правилах, являются синонимами. Воздействия могут быть экологическими (воздействия на природные ресурсы, состояние экосистем, подвергшихся негативному воздействию), эстетическими, историческими, культурными, экономическими, социальными или влияющими на здоровье людей, включая прямые, косвенные и совокупные.
2)Негативные воздействия на окружающую среду, наступление которых неизбежно в случае реализации планируемого мероприятия.
Для определения таких неизбежных негативных воздействий необходимо проанализировать меры по снижению негативных воздействий. Эти меры включают: а) предупреждение воздействия путем реализации лишь части мероприятия или полного отказа от его реализации; б) сведение воздействия к минимуму путем уменьшения мероприятия по объему и качеству; в) корректировка воздействий путем реабилитации, восстановления
67
или рекультивации нарушенной окружающей среды; г) предупреждение воздействия путем осуществления природоохранных мероприятий в процессе реализации мероприятия; д) компенсация ущерба путем замены взаимозаменяемых ресурсов.
3)Альтернативные варианты планируемому мероприятию. Их перечень должен включать все разумно допустимые альтернативы планируемому мероприятию с учетом конкретной ситуации. При толковании содержания такого перечня Верховный суд включает в него «все реально достижимые альтернативные варианты», не ограничивающиеся лишь «мерами, которые министерства и ведомства могут принять». Альтернативы должны включать отказ от реализации проекта, другие разумно допустимые пути его реализации и меры по уменьшению негативного воздействия.
Если есть альтернативный вариант планируемому мероприятию, связанный с меньшими негативными воздействиями на окружающую среду, то отдельные лица и организации вправе настаивать на выборе именно этой альтернативы. Такой порядок прямо закреплен в законах об экологической политике штатов, в частности в штате Калифорния. Вместе с тем в НЭПА этот вопрос не урегулирован.
Верховный суд при толковании понятия «альтернатива» отмечал, что «альтернатива является эволюционизирующим понятием, заключающимся в необходимости анализа то меньшего, то большего количества альтернатив, по мере того как таковые становятся известны и понятны». Возможны ситуации, когда альтернативные варианты меняются даже в процессе экологической экспертизы. Таким образом, осмысление разумно допустимого перечня альтернатив является важным аспектом экологической экспертизы.
4)Соотношение долгосрочного и краткосрочного природополь-
зования. В настоящий момент это требование не находит широкой поддержки. Частично это объясняется отсутствием данных о прогнозировании продуктивности природных ресурсов в отдаленном будущем. Также трудно прогнозировать все долгосрочные потребности общества и виды природопользований.
Вместе с тем при анализе затраты/выгоды, проводимом некоторыми ведомствами с целью дать оценку негативным воздействиям, эти факторы учитывались. Однако включение результатов анализа затраты/выгоды в ЗВС вызвало смешанную реакцию судов. Такой анализ, проведенный Армейским корпусом инженеров, подвергся тщательному судебному рассмотрению.
В соответствии с Правилами Совета при проведении анализа затраты/выгоды в нем необходимо учесть соотношение результатов этого анализа с результатами тех воздействий на окружающую среду, ее блага и
68
богатства, которые не подвергаются арифметическому подсчету. Долгосрочные последствия трудно подсчитать, но все же необходимо.
5) Анализ элементов мероприятия, оказывающих неизбежное воздействие на окружающую среду. На данном этапе следует обратить особое внимание на обязательные элементы мероприятия. Область этого анализа является логическим продолжением других аспектов экспертизы. Как и при разработке мер уменьшения негативного воздействия или подсчете долгосрочных воздействий, здесь важно сконцентрировать внимание на обязательных элементах мероприятия. Установленные требования относительно необходимых для такого анализа данных используются и при анализе других аспектов, а также служат внутренним «контролем» при проведении экспертизы.
При подготовке ЗВС ведущее ведомство обязано обратить внимание на наиболее значительные аспекты мероприятия, которые подлежат экологической экспертизе. Для этого необходимо применить метод скоупинга. Прежде всего, министерство или ведомство широко информирует общественность о планируемом проекте и приглашают всех, чтобы они представили свои комментарии по всем вопросам, на которые следует обратить внимание в ЗВС. Процедура скоупинга позволяет министерствам и ведомствам «выявить и исключить из детального анализа те воздействия, которые не являются существенными или которые уже подвергались анализу в другой, ранее проведенной экспертизе и коротко объяснить, почему эти воздействия не являются существенными».
4.9.4. Процедура подготовки ЗВС
В настоящее время все этапы проведения экологической экспертизы детально разработаны. Вместе с тем министерствам и ведомствам не так уж и часто приходится готовить ЗВС в полном объеме, особенно учитывая возможность делегирования этих полномочий местным органам. Таким образом, юрист этих министерств и ведомств или частное лицо должны тщательно изучить вместе с ведущим ведомством все требования по процедуре ЗВС.
1) Прежде всего, министерство или ведомство обязано принять внутриведомственные правила, устанавливающие свой собственный порядок экологической экспертизы. Если же ведомство не располагает достаточным временем для приведения своих внутриведомственных правил в соответствие с законодательством, то в своих дальнейших действиях по экологической экспертизе оно обязано ориентироваться на закон. Федеральные министерства и ведомства в этом случае обязаны следовать Правилам Совета, считая их фактически своими внутриведомственными правилами.
69
Далее ведомство, отвечающее за выполнение планируемого мероприятия или утверждение заявления от частного лица на то или иное мероприятие, решает вопрос – обязательно или нет проведение экологической экспертизы. Некоторые внутриведомственные правила прямо перечисляют мероприятия, для которых составление ЗВС всегда обязательно или оно не требуется.
2) Если мероприятие относится к категории, для которой проведение экологической экспертизы обязательно, то на следующем этапе ведомству предстоит решить, будет ли оно ведущим или эти полномочия перейдут к другому ведомству. В этом случае заявление на утверждение проекта, для которого требуется несколько разрешений, может быть передано по собственной инициативе заявителем тому ведомству, которое логически является ведущим. Данное ведомство рассылает уведомление о получении заявления всем заинтересованным организациям, одновременно объявив о своих полномочиях как ведущего ведомства и о намерении провести экологическую экспертизу. Ведомству для вынесения решения о проведении такой экспертизы первоначально придется провести экологическую оценку.
3) На следующем этапе ведомство устанавливает все компоненты мероприятия и виды деятельности, связанные с его реализацией, экологические аспекты мероприятия и возможные воздействия на окружающую среду. Например, разрешение на строительство дороги, как одно из подобных мероприятий, состоит из ряда специфических компонентов, таких, как укладка дорожной основы и засыпка гравием, посадка зеленых насаждений вдоль дороги в целях предупреждения шумового воздействия; характер этих общих атрибутов мероприятия далее зависит от месторасположения проекта, а также от таких факторов, как топография маршрута, особенность экосистемы, приближенность к историческим местам, паркам и т. д. Геологическое наблюдение США разработало специальную схему, по которой можно дать экологическую характеристику любому мероприятию. С одной стороны, в схеме перечисляются виды планируемых мероприятий (ирригация, сжигание топлива, модификация среды обитания, мероприятия по борьбе с эрозией, сброс твердых отходов в океан и др.), а с другой, дается характеристика естественных условий места размещения проекта (земля, вода, атмосферный воздух, естественные процессы, биологические условия, включая флору, фауну, культурные факторы и др.). После сопоставления конкретного мероприятия и видов деятельности, связанных с его реализацией, с соответствующими естественными условиями, определяется степень воздействия каждого. Кроме определения видов воздействий и их интенсивности по схемам, применяются и другие методы, такие, как изготовление макета мероприятия, использование перечней мероприятий, подлежащих экологической экспертизе, или комбинация нескольких методов.
70