Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза объектов промышленности. Учебное пособие

ния относительно возможности реализации проекта стоимостью в 200 млн. долларов, предусматривавшего увеличение городского населения в 4 раза.

Один из доверенных лиц города (член городского совета) был одновременно служащим рекламного агентства, которого наняла корпорация землепользователей. При решении вопроса по данному проекту он отказался от своего устранения, и тем самым его голос стал решающим при утверждении проекта. И хотя никакие этические законы нарушены не были, тем не менее, и гражданский, и апелляционный суды сурово осудили действия доверенного лица и признали утверждение проекта недействительным1.

Решение суда по делу Тукседо определило моральную норму пове-

дения для доверенного лица городского совета – «щепетильность чести»2.

Одновременно с делом Тукседо суды штата Калифорния заняли совершенно противоположную позицию по идентичному делу. С больши-

1Следуя формуле, что «государственное должностное лица, как и жена Цезаря, должно быть вне подозрений», гражданский суд относительно этого дела заявил: «Учитывая размах проекта, представленного на утверждение, только наивный человек не заподозрит, что здесь происходит молчаливое давление бизнеса, что противоречит праву граждан на справедливый обмен мнениями».

2Ср. тексты законов штатов Калифорния и Нью-Йорк. Калифорния: «Все министерства и ведомства штата обязаны подготовить (или поручить эту подготовку другим лицам) Доклад о воздействии на окружающую среду в связи с любым мероприятием, которое они планируют осуществить или для которого требуется административное разрешение. Составной частью такого Доклада должно стать подробное заявление о:

(а) существенных негативных воздействиях планируемого мероприятия на окружающую среду;

(б) таких существенных негативных воздействиях на окружающую среду, которые неизбежно наступят в случае реализации проекта;

(в) мерах, направленных на уменьшение негативного воздействия, включая, но не ограничиваясь мерами по преодолению безхозяйственного, неэффективного и неэкономного потребления энергии;

(г) альтернативных вариантах относительно планируемого мероприятия; (д) взаимосвязи между локальным, краткосрочным использованием ресурсов окру-

жающей среды с их сохранением и улучшением; (е) всех значительных, неизбежных, необратимых изменениях, которые возникнут в

случае, если планируемое мероприятие будет реализовано; (ж) влиянии мероприятия на рост народонаселения.

Внего также должно войти заявление, вкратце указывающее на то, что все другие воздействия в связи с мероприятием не являются значительными и поэтому не подверглись детальному анализу в Докладе о воздействии на окружающую среду».

Нью-Йорк: «Цель настоящего Закона состоит в провозглашении политики штата, которая направлена на достижение гармонии между обществом и окружающей средой; на осуществление мер по предупреждению и предотвращению негативного воздействия на окружающую среду, улучшению жизни людей, общественных ресурсов; на углубление познания экосистем, имеющих важное значение для населения штата».

51

ми разногласиями по делу Верховный суд штата Калифорния так и не вынес решения, исходя из моральной нормы «щепетильности чести». Суд признал, что финансовые отчисления фирм членам городского совета не могут служить препятствием для их участия в принятии решений по делам этих фирм. Установив, что отсутствует нарушение буквы закона, суд признал решение городского совета правомерным. Таким образом, суд не учитывал ни суммы, ни время, ни способ отчислений в качестве доказательства пристрастия.

Вероятно, неудачная критика законодательных органов, которая имела место последнее время со стороны Верховного суда штата Калифорния, сделала его излишне «застенчивым». Уважение Калифорнийского суда, проявляемое им по отношению к легислатуре штата, живущей за счет «материнского молока политики» (то есть отчислений законодателям, принимавшим решение в отношении Закона о качестве окружающей среды штата Калифорния), идет в ущерб природоохранным целям. В отличие от ЗЭЭНЙ Закон штата Калифорния лишен ясно выраженной функции управления, что также объясняется различными решениями, принятыми судами по идентичным делам. Вероятно, в Калифорнии государственная политика направлена на одобрение «политического влияния» на процесс квазисудебного вынесения решений.

Вместе с тем, подобная ситуация в штате Вашингтон решилась бы аналогично модели штата Нью-Йорк. «Маленький НЭПА» штата Вашингтон следует федеральному НЭПА и устанавливает функцию общего руководства правительства. Все министерства и ведомства должны «выполнять обязательства по сохранению окружающей среды для грядущих поколений». Более того, легислатура штата Вашингтон признает, что «каждый гражданин обладает фундаментальным и неотъемлемым правом на здоровую окружающую среду и обязан способствовать ее сохранению и улучшению». Сформулировав, таким образом, свою политику, штат Вашингтон превзошел НЭПА.

Суды штата Вашингтон, так же как и Нью-Йорка, соответственно правильно определили свою роль в оценке нарушений норм морали и признании таких нарушений. Некоторые судебные дела помогают муниципальным должностным лицам понять нормы этики и свои руководящие функции в области охраны окружающей среды. В различных документах суды штата Вашингтон по делам о землепользовании опирались на этическую норму «доказательства справедливости». В деле Chrobuck v. Snohonish County Верховный суд штата Вашингтон вынес решение о проведении повторного зонирования одного из районов штата с целью перевода его из категории земель, пригодных для жилой застройки, в категорию земель промышленности. Суд признал, что отказ от перекрестного допроса лица, его поездки в зеленые зоны, которые оплачивались землепользователем, бесплатное проведение досуга и ра-

52

бота в прошлом в организации, имеющей финансовые интересы в проекте, представляют собой обстоятельства, которые квалифицируются как «вызывающие подозрение» и которые могут оказать влияние на ход процесса3. В деле Buell v. City of Bremerton суд сконцентрировал свое внимание на таком «заражающем» эффекте, как финансовая заинтересованность члена совета в отношении проекта4. Вменялись в вину даже прошлые или последующие связи члена совета с проектом или спонсором проекта. По мнению суда, эти связи могли быть препятствием для принятия членом совета беспристрастного решения. 3ачисление на службу спонсора проекта в качестве адвоката (Fleming v. City of Тасота) и пристрастнае участие бывшего владельца собственности (Aпdersoп v. Islaпd Couпty) вынудила суды отменить и ордононсы, и проведенную повторную классификацию земель. И хотя в данных спорах не было установлено каких-либо неправомерных действий, Верховный суд штата Вашингтон заключил, что значимость доверия народа требует, чтобы исключались даже факты нарушения норм морали.

Провозглашенная норма морали стала составной частью требований законодательства штатов, устанавливающих функцию общего управления в области охраны окружающей среды и в решениях суда по вопросам местного землепользования на условиях долгового обязатель-

ства. Save а Valuable Eпvironmeпt v. Bothell; Swift v. Island County; Narrowview Preservation Associatioп v. City of Таcomа. Установив наруше-

ние требований а проведении экологической экспертизы (дело Swift) и наличие финансовых интересов членов городского совета (дело SAVЕ), суды в обоих случаях признали недействительными внесенные изменения в распределение земель по зонам5. В деле Narrowsview хотя и была соблюдено требование об экологической экспертизе, суд установил, что участие в голосовании члена совета, имеющего финансовый интерес, бросает тень недоверия на беспристрастность при утверждении проекта зонирования. Использование судами Штата Вашингтон моральной нормы «доказательства справедливости» способствует принятию справедливых и беспристрастных решений, посредством которых каждый гражданин выполняет свою обязанность по сохранению и улучшению окружающей среды.

3Суд охарактеризовал факты по делу Chгobuck как доказывающие, что у фирмы были «в прошлом тесные общественные и деловые связи с должностными лицами, выступающими за повторное зонирование, и что ее представитель публично поддерживал позицию этого должностного лица».

4Как уже указано в решении суда, «личный интерес хотя бы одного члена плановой комиссии имеет «заражающий» эффект на поведение других, независимо от отсутствия у них заинтересованности».

5В деле Swift вообще не было проведено экологической экспертизы, а в деле SAVE, не было учтено требование о принятии мер по уменьшению отрицательного воздействия на окружающую среду.

53

(б) Процедура ЗВС. Процедура Заявления о воздействии на окружающую среду – сердцевина «маленьких НЭПА»; она – «движущий» элемент законов, благодаря которому функция общего управлении, которая возлагается на эти законы, становится вполне реалистичной и реализуемой на практике. Именно этой процедурой признается возможность применения норм общего права в делах, связанных с нарушением «маленьких НЭПА». Основные этапы этой процедуры можно толковать в свете судебных решений в различных штатах.

Процедура ЗВС состоит из 6 основных этапов. На первом этапе решается главный вопрос – распространяется ли действие «маленького НЭПА», к примеру, Закона об экологической экспертизе штата НьюЙорк (ЗЭЭНЙ), на данное мероприятие. На втором – назначается ведущее ведомство6. На третьем – составляется либо отрицательное заключение, либо мероприятие подвергается классификации и получает определенную категорию, например Тип I, для которого необходимо проведение экологической экспертизы. На четвертом – готовится проект ЗВС (ПЗВС) и рассматриваются альтернативные варианты. На пятом – готовится окончательное ЗВС (ОЗВС), дается описание всевозможных воздействий на окружающую среду и мер по их уменьшению, насколько это возможно. Наконец, шестой – судебный контроль за процедурой, который может проводиться одновременно с вынесением окончательного решения по проекту ведущим ведомством, а также с определением лиц и организаций, обладающих правом обращаться в суды с требованием рассмотрения правомерности всех действии ведомства по экологической экспертизе.

Если судебный прецедент штата Нью-Йорк недостаточен для определения правомерности процедуры ЗВС, то полезным может оказаться соответствующий опыт штатов Калифорния и Вашингтон. Учитывая, что «маленькие НЭПА» этих двух штатов служили образцом для подготовки Закона об экологической экспертизе штата Нью-Йорк (ЗЭЭНЙ), судебные толкования в этих штатах относительно процедуры экологической экспертизы являются необходимым источником сведений, по которым можно судить о дальнейшем развитии положений ЗЭЭНЙ.

6 В Законе об экологической экспертизе штата Нью-Йорк говорится следующее:

«Если мероприятие осуществляется или утверждается двумя или более ведомствами, решение о том, оказывает ли это мероприятие существенное воздействие на окружающую среду, выносится ведущим ведомством, на которое возложены основные обязанности по реализации или утверждению этого мероприятия, и такое ведомство готовит или ему поручается подготовить... заявление о воздействии на окружающую среду».

54

4.3. Целесообразность проведения процедуры ЗВС

Многие не придают особого значения этому основополагающему решению о необходимости проведения экологической экспертизы для данного мероприятия. Нарушение требования об экологической экспертизе делает невозможным выполнение функции «маленьких НЭПА» по общему управлению, а суды могут пресечь действия, совершенные в обход закона. Выданные в этом случае разрешения могут быть аннулированы.

Некоторые решения судов, принятые на раннем этапе, подтвердили перечень мероприятий, не подлежащих экологической экспертизе по ЗЭЭНЙ. В более поздних судебных процессах данные по намечаемому мероприятию убедительно доказывали то, что его необходимо отнести к категории мероприятий Типа I по ЗЭЭНЙ. В связи с этим было признано, что предшествующие судебные решения, утвердившие исключения, были вынесены неправильно; такие решения мотивировались тем, что само назначение и компенсационный характер ЗЭЭНЙ не позволяют исключить отдельные мероприятия из-под действия закона.

Решение суда штата Калифорния по делу Friends of Mammoth должно послужить руководством для развития других «маленьких НЭПА». Калифорнийские суды постоянно выносят решения, требующие проведения экологической экспертизы для самых разнообразных мероприятий. Закон о качестве окружающей среды штата Калифорния (ЗКОСК) распространяется на такие мероприятия, как выдача разрешений на строительство энергетических сооружений, мероприятия, которые оказывают воздействие на ту часть окружающей среды, которая находится вне территориальной юрисдикции данного проекта. ЗКОСК распространяется на случаи аннексии земель по решению муниципалитета, на выдачу разрешений на дробление земельных участков и другие решения, связанные с местным зонированием. В штате Вашингтон суды рассматривали множество аналогичных дел.

Отдельные внутриведомственные хозяйственные мероприятия могут быть выведены из-под действия «маленьких НЭПА», но для этого необходимо представить соответствующие обоснования. Штат Вашингтон столкнулся с трудностями при проведении четкой грани между внутриведомственным хозяйственным мероприятием и крупным мероприяти-

ем. Суд штата Вашингтон в деле Eastlake Community Council v. Roanoke Associates вынес решение, что в случае, если возобновление разрешения на строительные работы предусмотрено в качестве обязательного требования законодательством, то проведение экологической экспертизы для него не требуется; однако в случае, если такое возобновление не может быть осуществлено в порядке простого дублирования, а предоставляется по усмотрению в каждой конкретной ситуации и ранее ЗВС по этому ме-

55

роприятию не составлялось, то проведение экологической экспертизы обязательно. С особым вниманием следует подходить к определению «внутриведомственных хозяйственных мероприятий», которые выводятся из-под действия «маленьких НЭПА».

Калифорнийские суды, расширив природоохранное назначение Закона о качестве окружающей среды (ЗКОСК), ограничили положение об исключениях.

4.4. Выбор ведущего ведомства

Если мероприятие подлежит утверждению несколькими ведомствами, то для обеспечения эффективности и своевременности экологической экспертизы одно из ведомств на раннем этапе назначается ответственным за проведение экологической экспертизы. Оно получает наименование «ведущего» ведомства. Это ведомство несет полную ответственность за подготовку ЗВС, а другие участвующие в мероприятии министерства и ведомства оказывают ему в этом содействие. Для повышения эффективности действий на этом этапе к ЗКОСК были приняты поправки, предусмотревшие распределение обязанностей между всеми участвующими в проекте министерствами и ведомствами.

Решение о необходимости проведения экологической экспертизы

Опыт других штатов может оказаться полезным в определении тех мероприятий, для которых необходимо проведение экологической экспертизы. «Сегментация»7, или деление мероприятия, отнесенного к категории Типа I, на небольшие составные части, воздействие каждой из которых незначительно, обычно запрещается. Даже если планируемое мероприятие отнесено к категории Типа I, для начала экологической экспертизы требуется вынесение дополнительного решения о времени его реализации. Одно лишь намерение, чтобы осуществить мероприятие, не является достаточным для проведения по нему экологической экспертизы. Если министерство или ведомство не уверено, требуется ли проведение экологической экспертизы по ЗКОСК для планируемого им мероприятия, то для выяснения этого оно может предпринять серию проверок и исследований. Такое положение не входит в административную процедуру экологической оценки, предусмотренную ЗЭЭНЙ и соответствующими законами других штатов.

7 Термин «сегментация» взят из практики деления системы скоростных дорог на отдельные связующие части в целях уклонения от проведения экологической экспертизы всей системы.

56

Общий критерий, по которому делается вывод о значительности воздействия (достаточное основание для проведения ЭЭ), подвергался неоднократному судебному рассмотрению. В одном деле Верховный суд штата Вашингтон дал определение понятия «значительное воздействие» для тех мероприятий, при реализации которых «существует разумно допускаемая возможность наступления более чем умеренных негативных изменений в окружающей среде». При этом суд учитывал следующие факторы: размер проекта, возможные виды изменений в окружающей среде и категорию проекта в соответствии с ЗКОСК. Если не было подготовлено ЗВС, а мероприятие является значительным, то даже проведение предварительных согласований и включение в проект природоохранных мероприятий признаются судами недостаточными. В данном деле суд вынес решение о необходимости выявления и изучения всех возможных воздействий до принятия решения ведомством по проекту для получения гарантий адекватности всех предусматриваемых природоохранных мер.

4.5. Проект ЗВС и альтернативные варианты

По своему замыслу проект ЗВС (ПЗВС) должен представлять собой комплексный и объективный обзор всех отрицательных воздействий планируемого мероприятия на окружающую среду. Для выявления таких воздействий применяется способ разработки альтернативных вариантов реализации мероприятия. Включив в альтернативные варианты требования равноценного изучения возможного отказа от планируемого мероприятия или его модификации, законодательные органы тем самым указали один из путей предотвращения негативных воздействий. При этом законодательные органы проявили меньшую склонность к методу простого перечисления всех реально допустимых негативных воздействий.

В процессе экологической экспертизы изучаются все аспекты планируемого мероприятия. По ЗКОСК, такому изучению должно быть уделено максимальное внимание. Так, в деле County of Inyo v. Los Angeles суд обнаружил отдельные недостатки в разработке альтернативных вариантов и определении воздействий. Суд обнаружил два существенных недостатка в Докладе о воздействии на окружающую среду (ДВС)8.

Во-первых, суд установил, что перечень альтернативных вариантов должен включать и альтернативу «отказа от мероприятия». Во-вторых, суд признал ДВС недействительным, так как он основан на недостаточно точной характеристике самого мероприятия. Суд отметил, что первоначальный ДВС составлялся для небольшого проекта, связанного с использованием подземных вод, в то время как его окончательный вариант уже

8 Доклад о воздействии на окружающую среду (ДВС) является эквивалентом ЗВС на основании закона об экологической экспертизе штата Нью-Йорк.

57

готовился для крупномасштабного мероприятия, осуществляемого в рамках городской программы управления водоснабжением. В деле The County of Inyo суд признал, что в процессе экологической экспертизы могут быть выявлены новые факты, требующие соответственного внесения поправок в ДВС. Однако суд отказался признать проект действительным, заявив, что размер проекта был известен заранее, но был преднамеренно искажен в целях введения общественности в заблуждение. Суд подчеркнул еще раз, что в ДВС должны быть включены данные о размере проекта и всех альтернативных вариантах.

В другом деле суд указал, что любой альтернативный вариант может быть признан реально допустимым и тем самым заслуживающим анализа в ЗВС, даже если владелец проекта уже заранее отказывается от возможности его реализации. Таким образом, все альтернативные варианты должны быть подвергнуты анализу в ЗВС, независимо от того, какую они сыграют роль при принятии решения. В ЗВС также должен быть дан анализ всем вторичным и кумулятивным воздействиям.

Одним из наиболее полезных методов, разработанных впервые в штате Массачусетс, является «скоупинг» – метод «раннего и открытого» определения тех аспектов мероприятия, которые подлежат экологической экспертизе. Положение о скоупинге не было включено в НЭПА при его принятии, но уже пересмотренные Правила, изданные Советом, включают это положение в качестве обязательного требования. Как и НЭПА, большинство «маленьких НЭПА» также не имеют специального положения о скоупинге, но такое требование вытекает из смысла закона. Скоупинг особенно эффективен на начальном этапе экологической экспертизы, при проведении ведущим ведомством конференции по скоупингу9.

4.6.Меры по уменьшению вредного воздействия

вокончательном варианте ЗВС

Вокончательный вариант ЗВС включаются не только результаты полной экспертизы негативных воздействий на окружающую среду и альтернативные варианты планируемому мероприятию, но и реально выполнимые меры по уменьшению таких воздействий. В качестве обязательных условий утверждения планируемого мероприятия министерством или ведомством должны стать предусмотреные при экспертизе меры по уменьшению негативного воздействия мероприятия на окружающую среду.

9 В действительности Правила Министерства по охране окружающей среды, регулирующие порядок утверждения разрешений Министерством, настоятельно рекомендуют владельцам проектов, для которых требуется проведение экологической экспертизы, добиваться организации конференции по скоупингу.

58

Неспособность министерства или ведомства выбрать реально выполнимую альтернативу своему мероприятию, которая гарантирует предупреждение экологического ущерба, может стать причиной последующего отказа в утверждении мероприятия компетентными органами. По Закону о качестве окружающей среды штата Калифорния (ЗКОСК) министерствам или ведомствам необходимо предусмотреть лишь возможные меры по снижению негативного воздействия, а экологически максимально благоприятные альтернативы не обязательны. Подобное требование содержится и в Законе об экологической экспертизе штата Нью-Йорк (ЗЭЭНЙ). В отличие от НЭПА, ЗЭЭНЙ прямо предусматривает разработку эффективных мер по уменьшению негативного воздействия. Законодательство штата Вашингтон предусматривает возможность отказа в выдаче разрешения на основании того, что мероприятие содержит угрозу деградации окружающей среды, что противоречит функции общего управления, выполняемой Законом об экологической экспертизе штата. Но среди всех «маленьких НЭПА», наверно, только в Законе штата Миннесота эта обязанность наиболее значительна. Даже если организация приступила к реализации мероприятия до утверждения ЗВС или в случае отсутствия в нем мер по уменьшению негативного воздействия мероприятия на окружающую среду, требование ЗЭЭНЙ о разработке и осуществлении таких мер подлежит соблюдению. Иногда такая ситуация может означать приостановку и пересмотр проекта мероприятия. Суды Калифорнии и Нью-Йорка в своих решениях подтвердили такой смысл законов.

4.7. Исковое право и судебный контроль

Принудительное исполнение требований, предъявляемых к экологической экспертизе, обеспечивается путем обращения в суды, выполняющих функцию судебного контроля за деятельностью министерств и ведомств. Ведущее ведомство обязано иметь полный комплект документов по экологической экспертизе относительно своего мероприятия. Эти документы служат основанием для определения процессуальной адекватности и достаточной обоснованности вынесенного ведомством решения.

Вштате Нью-Йорк критерием искового права граждан, связанного

сЗаконом об экологической экспертизе, стало решение суда по делу

Douglas Civic Association v. Glavin, вынесенное еще до принятия самого закона. И хотя, по свидетельству самих судов, указанный критерий искового права не всегда соблюдался, все же нью-йоркская модель, следуя федеральной, исходит из принципа достаточной значимости экологического, нехозяйственного интереса при решении вопроса о предоставлении искового права гражданам, требующим соблюдения Закона об эко-

59

логической экспертизе штата Нью-Йорк. Таким образом, на сегодняшний день гражданам предоставляется исковое право на возбуждение дел по вопросам экологической экспертизы аналогично делам по зонированию и землепользованию.

За последнее время вышло много изданий по судебному контролю за экологической экспертизой в соответствии с «маленькими НЭПА». И хотя Закон об экологической экспертизе штата Нью-Йорк возлагает на все министерства, ведомства и местные органы управления обязанности по приведению своего внутриведомственного порядка в соответствие с требованиями закона, все же только суды могут гарантировать, что это соответствие будет достигнуто в рамках всего штата. На это потребуется и время и, конечно, руководящая помощь апелляционных судов.

4.8. Координация федеральных экологических экспертиз и экологических экспертиз штатов

Подобно НЭПА, Правила Совета признают, что для одного и того же мероприятия могут потребоваться как федеральные разрешения, так

иразрешения штата, что означает проведение экологической экспертизы в двух юрисдикциях. В этом случае важно решить, как скоординировать эти две функции. В 1975 г. в НЭПА были внесены поправки, разрешающие министерствам и ведомствам штата готовить Заявления о воздействии на окружающую среду, отвечающие требованиям федерального закона. Поправки узаконили «делегирование» федеральных полномочий по подготовке ЗВС министерствам и ведомствам штатов и законодательным путем изменили судебное толкование НЭПА, запрещавшее такое делегирование.

Всоответствии с новым положением федеральным министерствам

иведомствам предоставляется право делегировать подготовку ЗВС министерствам и ведомствам штатов в случае, если экологической экспертизе подлежит федеральное мероприятие, финансируемое по программе субсидирования штатов, и если соблюдены все нижеперечисленные условия:

1)министерство или ведомство штата должно обладать общештатной юрисдикцией и отвечать за данное мероприятие;

2)ответственное федеральное должностное лицо обязано руководить и участвовать в подготовке ЗВС;

3)ответственное федеральное должностное лицо обязано дать собственную оценку ЗВС прежде, чем оно будет одобрено и принято;

4)в случае если между ответственным федеральным должностным лицом и ведомством штата возникнут разногласия, то федеральное ведомство обязано изложить в письменном виде свою собственную оценку негативных воздействии мероприятия, а также свою позицию по вопро-

60