Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза объектов промышленности. Учебное пособие

внутренних дел, касающегося ЗВС, отмечается, что «необходимо двигаться вперед и определить «экологические» потребности американского народа с тем, чтобы президент, правительственные министерства и ведомства всех уровней, суды, частные предприятия и граждане могли действовать, учитывая их».

Требование по подготовке ЗВС является «движущим» положением НЭПА и соответствующих законов штатов. Перечень мероприятий, на которые распространяются требования о составлении федерального ЗВС, так же обширен, как и само федеральное правительство. За первые 9 лет действия НЭПА 70 министерств и ведомств подготовили более 11 тыс. ЗВС.

Круг вопросов, охватываемых в ЗВС, представляет собой полезный источник экологической информации о географии планируемого мероприятия и его характеристике. Мероприятия включают и проекты прокладки трубопроводов, новых скоростных дорог, проекты по углублению дна на заболоченных территориях морских побережий, размещение новых построек и перемещение старых зданий на новые места в городах. К ЗВС обеспечен свободный доступ как по уже реализованным проектам, таки по проектам, находящимся в процессе выполнения. Они являются ценным источником сведений для всех последующих хозяйственных мероприятий в данном регионе.

Помимо того, что процедура ЗВС помогает ведомству выработать решение по своему проекту, она также используется другими исполнительными органами для принуждения «ведущего ведомства» действовать в интересах всех организаций-участниц. Конкурирующие фирмы используют процедуру ЗВС для получения необходимой им информации, а иногда и для принуждения ведущего ведомства воздержаться от выдачи разрешения другой формы для поддержания равных условий конкуренции.

Менее 10% ЗВС стали предметом судебных разбирательств. В остальных 90% ЗВС достигнут баланс интересов. В 1999 г., например, 89 федеральных министерств и ведомств подготовили 1,4 тыс. ЗВС. Судебные иски были возбуждены по 154 из них. Истцы по категориям расположились в следующем порядке: общественные природоохранные организации (36 дел, или 20%), отдельные граждане и группы граждан (36 дел – 20%), бизнес и промышленность (34 дела – 19%), частные землевладельцы (31 дело – 17,5%), местные правительства (18 дел – 10%), правительства штатов (11 дел – 6%), другие, включая индейские племена и профсоюзы (11 дел, или 6%).

Трудно найти хотя бы одно, если таковое вообще имеется, решение по проекту использования земельного участка, при вынесении которого не требовалась бы экологическая оценка муниципалитета или природопользователя. Зачастую выдача разрешений и проведение зонирования непосредственно связаны с охраной экологических интересов общества,

41

которые выявляются в процессе экологической экспертизы. Процедура ЗВС социально, политически и экономически нейтральна. Перед ней стоит задача выявить, используя имеющиеся для этого научнотехнические средства, экологические последствия предпринимаемого мероприятия в течение короткого срока, опираясь на помощь небольшого числа персонала, ограниченного уровня знаний и финансируемых средств.

4.1.Порядок проведения ЭЭ

всоответствии с законодательством

Считается, что НЭПА впервые в истории законодательства предусмотрел обязанность министерств и ведомств оценивать и не допускать возможный экологический ущерб в процессе выполнения ими своих основных полномочий. В действительности более ранние федеральные законы устанавливали эту обязанность министерств и ведомств для отдельных видов деятельности. Так, Закон о координации использования и охраны рыб и диких животных 1934 г. предусматривает обязанность министерств и ведомств согласовывать свои действия со Службой по охране рыб и диких животных, прежде чем приступить к осуществлению мероприятия, которое может оказать воздействие на живые ресурсы; Национальный закон о транспорте обязывает министерства и ведомства иметь альтернативные варианты проектов скоростных дорог, а также, если это возможно, не пересекать национальные парки и заповедники животных. По Национальному закону об охране исторических памятников 1966 г. министерства и ведомства обязаны согласовывать мероприятия, оказывающие воздействие на состояние исторических мест, с Консультативным советом по охране исторических памятников. Значение же НЭПА заключается в расширении обязанности относительно экологической оценки планируемых мероприятий, включая анализ всех возможных воздействий на ОС.

НЭПА состоит из 3 основных компонентов. Первым компонентом НЭПА является провозглашение, в широком аспекте, политики Конгресса по охране окружающей среды, представляющей собой комплексную обязанность, состоящую из шести пунктов. Они включают обязанность «Федерального правительства» использовать все возможные средства для:

1)выполнения нынешним и будущими поколениями обязанности по охране окружающей среды;

2)обеспечения безопасной, здоровой, продуктивной, культурной

иэстетически благоприятной среды для всех граждан США;

42

3)максимального использования полезных свойств окружающей среды, не допуская ее деградации, чтобы не появились опасность для жизни и здоровья людей и другие нежелательные последствия;

4)сохранения ценных исторических, культурных и природных объектов нашего национального наследия и поддержания, где это возможно, таких условий окружающей среды, которые обеспечивают биологическое разнообразие видов и многовариантность выбора;

5)установления баланса между народонаселением и природопользованием в целях обеспечения высокого уровня жизни и возможности наслаждаться всеми жизненными благами;

6)улучшения качества возобновимых природных ресурсов и максимально возможного повторного использования невозобновимых ресурсов.

Вторым компонентом НЭПА является его положение о создании Совета по качеству ОС при Президенте США (Совет). Совет состоит из 3 членов, на которых возложены обязанности по контролю за выполнением НЭПА и подготовке ежегодных докладов по экологическим вопросам для президента и последующей передаче их в Конгресс. Совет обязан проводить анализ и давать оценку деятельности федеральных министерств и ведомств по выполнению требований НЭПА. В соответствии с

§204 НЭПА функции Совета включают:

1.оказание помощи и представление рекомендаций президенту при подготовке ежегодного Доклада по качеству окружающей среды, предусмотренного разделом 201 настоящего Титула;

2.сбор своевременной и достоверной информации, касающейся условий и тенденций изменения качества окружающей среды, как в настоящий момент, так и в перспективе; анализ этой информации в целях сопоставления ее с целями и задачами политики, провозглашенной Титулом I настоящего закона, а также представление рекомендаций президенту по этому вопросу;

3.разработка и представление рекомендаций президенту по направлениям национальной политики;

4.проведение научных исследований, наблюдений за экологическими системами и качеством окружающей среды;

5.сбор данных об изменениях в растительном и животном мире, изучение и анализ этих данных;

6.ежегодное представление отчетов о своей работе президенту;

7.проведение всех других научных исследований, подготовка отчетов и представление рекомендаций по всем другим вопросам экологической политики и законодательства по требованию президента.

Третьим и наиболее важным компонентом является обязанность федеральных министерств и ведомств готовить Заявления о воздействии на ОС, которая предусмотрена НЭПА. Никакие другие функции и обя-

43

занности не стали предметом такого широкого административного и судебного толкования, как положение о ЗВС – этого «движущего» элемента НЭПА.

Положение о ЗВС обязывает все министерства и ведомства федерального правительства «включать во все рекомендации или доклады по законодательным предложениям или другим крупным федеральным мероприятиям, оказывающим значительное воздействие на окружающую среду, подробное заявление, составляемое ответственным должностным лицом, относительно:

1)воздействия планируемого мероприятия на окружающую среду;

2)всего негативного воздействия на окружающую среду, наступление которого неизбежно;

3)альтернативных вариантов планируемого проекта;

4)взаимодействия краткосрочных видов использования окружающей среды в местных масштабах и перспективы ее сохранения и улучшения;

5)всех необратимых и невозобновимых видов ресурсов, которые будут использованы в случае, если планируемое мероприятие будет осуществлено.

Прежде чем составлять подробное заявление, ответственное долж-

ностное лицо федерального ведомства обязано проконсультироваться и ознакомиться с замечаниями всех федеральных министерств и ведомств, юрисдикция которых по законодательству или по профилю их основной деятельности распространяется на указанные виды воздействий. Затем текст заявления, замечания и мнения соответствующих федеральных органов, органов штата и местных органов, уполномоченных разрабатывать и обеспечивать выполнение экологических стандартов, представляются президенту, Совету по качеству окружающей среды, а также общественности, как это предусмотрено Сводом законов США (раздел 552, титул 5), и становятся неотъемлемой частью подготовленного предложения по законодательству или другому крупному мероприятию на протяжении всей процедуры вынесения по нему решения».

Как будет рассмотрено далее, данное требование скорее является процессуальной обязанностью. Одна группа штатов приняла законы, идентичные НЭПА; в законах других – требования к экологической экспертизе более обширны. В третьей группе штатов законодательство об экологической экспертизе крайне слабо, а в четвертой оно отсутствует вообще.

Закон о качестве окружающей среды штата Калифорния, подобно НЭПА, устанавливает требование для составления Доклада об экологическом воздействии. Кроме того, в нем содержится также требование о недопущении негативного воздействия на окружающую среду там, где это возможно. Если Закон об экологической политике штата Массачусетс

44

возлагает всю ответственность за соблюдение закона на Секретаря по экологическим вопросам, то подобный закон штата Миннесота значительную ответственность по недопущению вредного воздействия мероприятия, на реализацию которого получено разрешение, возлагает на лиц, ответственных за мероприятие.

Закон каждого штата, создающего свой «маленький НЭПА» или закон «штата об экологической политике» (СЭПА), представлен в различных вариантах. Для их трактовки НЭПА служит своего рода точкой отсчета или измерительным прибором. Решения федеральных судов по спорам, связанным с НЭПА, зачастую были убедительным аргументом при толковании СЭПА.

Таким образом, чтобы понять назначение права экологической экспертизы в пределах каждой юрисдикции, необходимо тщательно изучить его и сравнить с НЭПА.

4.2. Правила о порядке составления заявлений

овоздействии на окружающую среду (ЗВС)

Вто время как федеральные суды выносят решения о том, что обязанность проводить экологическую экспертизу по НЭПА является «само реализуемой», государственные министерства и ведомства в своих внутриведомственных правилах устанавливают конкретный порядок экологической экспертизы применительно к своей деятельности. В этом заключается их важнейшее значение.

Правовое регулирование осуществляется на двух уровнях. Сначала ведомство, уполномоченное контролировать процедуру экологической экспертизы на федеральном уровне (то есть Совет), или же ведомство на уровне штата, как, например, Департамент по охране окружающей среды штата Нью-Йорк, принимают Правила, толкующие НЭПА или соответствующие СЭПА. Эти Правила указывают, каким образом министерства

иведомства должны соблюдать закон. Затем хозяйственное министерство или ведомство обязано разработать свои ведомственные правила, определяющие внутренний порядок выполнения законодательной обязанности об экологической экспертизе.

Правила хозяйственного ведомства, по существу, представляют собой детальный план проведения экологической экспертизы. Они не должны противоречить руководящим правилам Совета или соответствующим правилам органа штата, а также положениям закона. Если ведомственные правила неадекватны требованиям закона или руководящим правилам, то административный порядок экологической экспертизы может быть признан неправомерным.

45

4.2.1. Роль Правил, изданных Советом по качеству окружающей среды

Совет по качеству окружающей среды – орган, состоящий из 3 человек, был создан в соответствии с Титулом 11 НЭПА. На Совет возложена обязанность оказывать содействие и давать рекомендации президенту, собирать и интерпретировать данные о тенденциях экологических изменений, контролировать и оценивать деятельность федеральных министерств и ведомств и оказывать другие необходимые услуги президенту. Количество нанимаемых сотрудников Совета было всегда незначительно: около 60 чел. в период правления администрации Картераи 12 чел. в первые годы правления администрации Рейгана. Право зачисления специалистов в штат Совета предусмотрено Законом об улучшении качества окружающей среды 1970 г.

Количественный состав Совета, однако, не отражает той роли, которую он играет в процедуре экологической экспертизы. Большая часть работы специалистов связана с изучением тенденций в окружающей среде и составлением Ежегодных докладов президента для Конгресса, и это когда важнейшая роль Совета состоит именно в разработке порядка выполнения НЭПА министерствами и ведомствами.

Первоначально изданное Советом Руководство по подготовке Заявлений о воздействии на окружающую среду носило рекомендательный характер и не являлось обязательным для исполнения министерствами и ведомствами. Это Руководство служило основой для разработки внутриведомственных правил министерствами и ведомствами по выполнению требований НЭПА и было главным актом для толкования судами его положений. Руководство было издано в соответствии с Исполнительным приказом № 11514, положениями НЭПА и Законом об улучшении качества окружающей среды, касающимися контрольно-надзорных функций Совета.

Исполнительный приказ № 11991 от 24 мая 1977 г., внесший поправки в приказ № 11514, прямо указал на обязанность Совета «издать правила по выполнению процессуальных положений закона». После довольно продолжительного периода согласований Руководство было пересмотрено и издано в виде Правил, вступивших в силу с 30 июля 1979 г.

В первые недели после окончания работы Совета над правилами Верховный суд толковал НЭПА в свете новых правил. Одно дело, которое было направлено на апелляцию, касалось спорного вопроса о том, обязаны ли федеральные министерства и ведомства готовить Заявления о воздействии на окружающую среду по НЭПА на ходатайства о выделении бюджетов, представляемых в Конгресс. Верховный суд вынес решение, что такие ходатайства не являются «мероприятиями», исходя из смысла НЭПА.

46

При вынесении этого решения суд исходил из Правил Совета по НЭПА, трактующих понятия назначения ЗВС, время подготовки ЗВС, определение ЗВС, определение «крупного федерального мероприятия». Роль Правил Совета по решению данного вопроса в суде была значительной; Правила прямо исключают бюджетные ассигнования из категории законодательных предложений, для которых требуется составление ЗВС по НЭПА.

Ранее действовавшее Руководство занимало противоположную позицию. В этой связи Верховный суд отметил: «Обязанность Совета по толкованию НЭПА может быть реализована совершенно по-разному...

НЭПА создал Совет и возложил на него обязанность рассматривать и оценивать программы и мероприятия федерального правительства в свете политики, провозглашенной этим Законом... и представлять рекомендации президенту по этому вопросу».

Далее Верховный суд продолжал: «Настало время признать, что в прошлом мы были менее склонны ориентироваться на «административное руководство», когда оно «вступало в противоречие с предшествующими решениями министерств и ведомств...» Но изменение смысла толкования законодательства Советом – это сложный процесс и представляет собой трансформацию по приказу президента рекомендательного Руководства в обязательные Правила».

Правила Совета стали своего рода эталоном, по которому можно судить о том, отвечает ли деятельность федеральных министерств и ведомств положениям НЭПА. Основная роль, которую играет теперь Совет, – это разрешение межведомственных споров. В период правления администрации Рейгана контроль за соблюдением НЭПА и Правилами Совета осуществляла судебная система; на смену ранее действовавшей модели, а именно активного вмешательства Совета в стимулирование соблюдения федеральными министерствами и ведомствами положений НЭПА, пришла более пассивная функция Совета.

Правила Совета по качеству окружающей среды. Значение Пра-

вил Совета как средства контроля за соответствием деятельности федеральных министерств и ведомств положениям НЭПА трудно переоценить. Одновременно эти Правила стали моделью для некоторых штатов, которые установили очень похожую по своему содержанию процедуру экологической экспертизы. По этой причине обратимся непосредственно к Правилам, снабдив анализ их содержания административными и судебными комментариями.

Одним из первых комментариев (административных) Правил был Меморандум Совета, адресованный главам федеральных министерств и ведомств и дающий «Ответы на 40 наиболее часто возникающих вопросов относительно правил для НЭПА». Хотя эти ответы, как подтверждает Совет, не устанавливают каких-либо новых дополнительных требований,

47

помимо тех, что предусмотрены Правилами, но все же «их цель, – комментирует один из представителей адвокатуры по праву использования и охраны природных ресурсов, – помогать федеральным ведомствам и общественности понимать и толковать Правила для НЭПА».

Значение внутриведомственных правил. В НЭПА прямо установле-

но, что все министерства и ведомства федерального правительства обязаны осуществлять «системный, междисциплинарный подход, который обеспечивает взаимодействие естественных и общественных наук с экологическим проектированием при планировании и принятии решений по мероприятиям, которые могут оказать воздействие на состояние окружающей среды». Все министерства и ведомства также обязаны «привести свою деятельность в соответствие с назначением, целями и процессуальными положениями НЭПА». Процессуальные положения НЭПА, включая обязанность готовить Заявление о воздействии на окружающую среду, являются «дополнительными по отношению к основным полномочиям федеральных министерств и ведомств».

Исходя из этого, все федеральные министерства и ведомства обязаны разработать и принять свои внутриведомственные правила, устанавливающие порядок выполнения процессуальных положений НЭПА. Правила Совета указывают, каким образом надо это сделать. Однако, учитывая, что издание нормативных актов в области оперативной и хозяйственной деятельности входит в компетенцию самих министерств и ведомств, то для разработки внутриведомственного порядка выполнения требования НЭПА требуется тщательное изучение всего нормативного материала данного министерства или ведомства в целях избежания ка- ких-либо противоречий с другими действующими нормативными актами и установленными полномочиями этих министерств и ведомств.

Первоначально отдельные министерства и ведомства уклонялись от выполнения НЭПА. Однако постоянный судебный контроль вынуждал их соблюдать требования НЭПА до тех пор, пока во всех министерствах и ведомствах не был утвержден свой внутренний порядок соблюдения процессуальных положений НЭПА.

Сразу же после вступления в силу Правил Совета примерно половина министерств и ведомств приступили к пересмотру своих внутриведомственных нормативных актов. Для тех министерств, которые не сделали этого сразу, вопрос мог оставаться открытым лишь до момента проведения очередного мероприятия, связанного со значительным воздействием на окружающую среду.

Особое место в процедуре экологической экспертизы занимает Агентство по охране окружающей среды (ЭПА). В соответствии с Законом о чистом воздухе администратор ЭПА обязан рассматривать и готовить свои заключения в письменном виде по всем мероприятиям министерств и ведомств, на которые распространяются контрольно-надзорные

48

полномочия ЭПА. Выполнение этой функции возложено на Отдел ЭПА по экологической экспертизе, который в соответствии с Реорганизационным планом президента № 1 от 1977 г. обязан готовить свои замечания и по всем другим ЗВС. В настоящее время ЭПА готовит свои замечания для федеральных министерств и ведомств по всем проектам, на которые составляется ЗВС.

Для осуществления контроля за соблюдением НЭПА в деятельности собственного министерства, а также для подготовки и анализа замечаний по проектам ЗВС большинство министерств и ведомств создали специальные отделы в своей структуре. Адвокаты и широкая общественность всегда могут обратиться в эти отделы для получения неофициальных консультаций и разъяснений по вопросу о внутриведомственном порядке ЭЭ.

Отделы экологической экспертизы в министерствах и ведомствах.

Все федеральные министерства и ведомства обязаны привести свой внутриведомственный порядок деятельности в соответствие с НЭПА. В целях выполнения своих функций по экологической экспертизе, включая разработку своего внутреннего порядка ЗВС, проведения согласований с другими министерствами и ведомствами по экологической экспертизе иных мероприятий, а также для осуществления внутриведомственного правового регулирования в соответствии с НЭПА, почти все федеральные министерства и ведомства создали специальные отделы НЭПА. В эти отделы можно обращаться за консультацией по всем процессуальным положениям НЭПА. Они также являются ценным источником специализированной информации. Периодически Совет публикует список таких отделов НЭПА. Совет обязан оказывать консультативную помощь отделам НЭПА федеральных министерств и ведомств.

4.2.2.Правила, издаваемые штатами в соответствии

сзаконами об экологической политике штатов (СЭПА)

Аналогично тому, что Правила Совета устанавливают порядок выполнения НЭПА для министерств и ведомств на федеральном уровне, а каждое ведомство в свою очередь разрабатывает свою внутреннюю процедуру, в большинстве случаев на уровне штата действуют нормативные акты, устанавливающие порядок соблюдения соответствующего законодательства штата.

Четырнадцать штатов и Пуэрто-Рико приняли Законы об экологической политике штатов для широкого применения (СЭПА). Пять штатов приняли СЭПА для более узкой сферы применения, чем НЭПА, и шесть штатов издали эквивалентные НЭПА подзаконные нормативные акты, включившие требования об экологической экспертизе.

49

Закон об экологической экспертизе штата Нью-Йорк (ЗЭЭНЙ) предусматривает обязанность всех министерств и ведомств штата, а также местных исполнительных органов проводить экологическую экспертизу. На министерство по охране окружающей среды возлагается обязанность по разработке правил для всех штатных министерств и ведомств и местных исполнительных органов, устанавливающих порядок соблюдения требований ЗЭЭНЙ. В свою очередь, министерства и ведомства штата обязаны принять свои внутриведомственные акты в соответствии с правилами министерства по охране окружающей среды и законом.

Порядок, действующий на основании Закона об экологической политике в штате Массачусетс (МЭПА), включает обязанность Секретаря по экологическим вопросам утверждать внутриведомственные правила министерств и ведомств штатов, а также определять соответствие Докладов о воздействии на окружающую среду требованиям МЭПА.

По сравнению с другими штатами Закон о качестве окружающей среды штата Калифорния (ЗКОСК) имеет более широкое административное применение. Он предусматривает право законодательных органов по контролю за административным нормотворчеством, право судебного контроля, включая применение мер юридической ответственности.

Общее сходство функций и положений СЭПА позволяет одному штату находить в законодательстве других штатов или федеральном НЭПА аналогичные положения и изучить, практику их применения. В некоторых штатах созданы органы для координации мероприятий по экологической экспертизе. Вся информация относительно соблюдения требований СЭПА во, внутриведомственной деятельности министерств и ведомств может быть получена непосредственно, в этих отделах.

Решения судов штатов, толкующих законодательства об экологической экспертизе, могут по аналогии использоваться в качестве прецедента другими штатами.

Называемые в обыденной речи «маленькими НЭПА», законы штатов построены по единой схеме. Решения судов по делам, связанным с нарушением «маленьких НЭПА», могут играть существенную роль в толковании компетенции деревень, городов, графств и других админи- стративно-территориальных единиц штата. Эти положения можно проиллюстрировать двумя примерами. Первый касается области управления, регулируемой «маленькими НЭПА». Второй относится к некоторым деталям процедуры экологической экспертизы.

(а) Конфликт правомочий собственности. Одним из наиболее зна-

чительных дел по Закону об экологической экспертизе штата Нью-Йорк (ЗЭЭНЙ) является судебный процесс Тихеdо Coпservatioп aпd Тахpayer's Associatioп v. Towп Board. В г. Тукседо в соответствии с ЗЭЭНЙ городской совет обладал полномочиями по вынесению окончательного реше-

50