Организационно-правовые основы государственной службы в России. Учебное пособие
.pdfКонституционные принципы государственного управления:
а) участие политических партий в управлении. Участие политических партий в государственном управлении (формировании органов исполнительной власти и принятии важнейших практических решений) отвечает принципам современного правового государства. Пункт 3 ст. 13 Конституции РФ устанавливает политическое многообразие, многопартийность. Завоевывая места в парламенте, политические партии оказывают реальное воздействие на формирование органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне;
б) демократизм государственного управления. Принцип демократиза-
ции воспроизводит народовластие в государственном управлении. Это сложный и многогранный принцип, требующий прежде всего установления глубоких и постоянных взаимозависимостей между обществом и государством, между всеми контактами общества и необходимыми им компонентами системы государственного управления. Данный принцип проявляется в свободном участии граждан в формировании органов исполнительной власти, в реальном их влиянии на практическую деятельность по управлению и осуществлению контроля за их работой, в использовании в необходимых случаях возможности судебной защиты.
В условиях правового государства в Российской Федерации действуют разнообразные формы, позволяющие использовать знание и опыт граждан в управлении делами государства: решение основных вопросов государственной жизни путем референдума; всенародное обсуждение важнейших законов; избрание народом органов государственной власти; формирование через представительные органы органов государственного управления; влияние на государственное управление через общественные и самодеятельные организации.
Важная роль в управлении государственными предприятиями, учреждениями, организациями принадлежат их трудовым коллективам. Путем проведения производственных собраний, совещаний, заключения коллективных договоров работники принимают участие в планировании производства и социального развития, в подготовке и расстановке кадров, улучшении условий труда и быта, использовании средств, предназначенных для развития производства, а также на социально-культурные мероприятия и материальное поощрение;
в) принцип законности. Законность в государственном управлении означает прежде всего сознательное, творческое, точное, единообразное выполнение законов, осуществление государственными органами таких управленческих действий, которые соответствовали бы содержанию государственной
21
воли, выраженной в законах; принятие управленческих решений по вопросам, отнесенным законом к компетенции данного органа, в установленном порядке
ив определенной форме. Взаимоотношения государственных органов с гражданами, коммерческими и общественными организациями в сфере управления могут осуществляться строго в пределах их полномочий. Ни один государственный орган, осуществляющий управленческую деятельность, не может сам изменять, расширять или сужать закрепленную за ним компетенцию;
г) принцип федерализма. Федеративное устройство Российской Федерации призвано сохранять всю многогранность территориальной, социальной
инациональной организации жизнедеятельности общества, дифференцировать
иконкретизировать возможности власти применительно к региональной и локальной специфике объективных условий и субъективного фактора, приближать власть и управление к человеку и окружающим его проблемам.
Принцип федерализма содержит в себе богатое организационно-регули- рующее начало. Использование последнего позволяет проводить децентрализацию и деконцентрацию государственного управления, развивать и укреплять местное самоуправление, вовлекать в управленческие процессы значительное число граждан. Принцип федерализма в организации и функционировании исполнительной власти вытекает из федеративного устройства РФ (гл. 3 Конституции РФ). Федеративная система обусловила сложную схему распределения полномочий исполнительной власти. С организационно-структурной точки зрения принцип федерализма задает два уровня органов исполнительной власти: федеральные органы исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов РФ;
д) приоритет прав, свобод и законных интересов граждан перед ин-
тересами государства — принцип, выражающий преимущественные положения граждан при реализации своих прав, свобод и законных интересов по отношению к органам государственного управления и их должностным лицам. В соответствии с Конституцией (ст. 1) Российская Федерация утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого является человек, его жизнь, права и свободы. Государство признает и гарантирует конституционные права и свободы человека, которые принадлежат каждому от рождения, определяет содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов.
Вцелях защиты своих прав и законных интересов других физических
июридических лиц, общества и государства граждане вправе обращаться в органы государственного управления и их должностным лицам. Последние в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть поставленные в обращении граждан вопросы, принять к ним необходимые меры и дать заявителям ответы
22
вустановленные сроки. Данное право граждан обеспечивается системой юридических гарантий, включая право на судебную защиту от неправомерных действий должностных лиц;
е) равноправие граждан на участие в государственном управлении. Согласно Конституции РФ (ст. 32) граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Граждане имеют также равное право на доступ к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. Требования, предъявляемые к кандидатам на должности государственных служащих, обуславливаются только характером должностных обязанностей и устанавливаются законом;
ж) учет общественного мнения и гласность в государственном управлении — принцип, выражающий требование обязательного учета в практической деятельности органов государственного управления, их должностных лиц общественного мнения, выраженного в любой форме (например, в печати в виде критических материалов о деятельности органов управления, предложений или научных рекомендаций, направленных в органы государственного управления, и др.). Гласность означает регулярное информирование общественности о деятельности государственных органов в печати и других средствах массовой информации. Примером гласности может служить практика объявления конкурсов
впечати на вакантные административные должности государственной службы. В то же время принцип гласности может иметь определенные ограничения с учетом специфики полномочий соответствующих государственных органов9.
Организационные принципы государственного управления:
а) принципы распределения и нормативного установления функций и полномочий. Управленческая практика доказала необходимость разумного рассредоточения функций и полномочий исполнительной власти по специальным органам управления, составляющим систему органов исполнительной власти;
б) принцип централизации и децентрализации государственного управления тесно связан с предыдущим принципом и является основой для перераспределения функции и полномочий управленческих органов на всех уровнях и во всех звеньях аппарата государственного управления. Помимо структурного аспекта, главными здесь выдвигаются вопросы разграничения
9 См.: Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Необходимость системного подхода к противодействию коррупции на государственной и муниципальной службе // Государство и право. 2017. № 1. С. 103–108.
23
компетенции центральных и местных органов управления, государства и общественных объединений. Рассматриваемый принцип предполагает органическое соединение единого централизованного руководства в решении основных общегосударственных вопросов в масштабе РФ с широким использованием демократических форм в реализации государственной политики в той или иной отрасли управления, ответственности каждого органа и должностного лица за порученное дело и их взаимодействие с общественными объединениями. Рассматриваемый принцип определяет формы и методы, порядок построения и функционирования государственного аппарата;
в) принцип отраслевого управления означает такую систему построения органов государственного управления, при которой как за органом управления, так и за его структурными подразделениями закрепляются однородные органически связанные по характеру производственной деятельности объекты управления. Отраслевое построение системы исполнительной власти позволяет сосредоточить внимание, силы и средства на управлении однородными предприятиями и организациями, укомплектовать органы управления специалистами, знающими теоретические и практические вопросы, относящиеся к данной отрасли;
г) принцип межотраслевого управления. Одним из существенных при-
знаков межотраслевого управления является наличие у органа исполнительной власти полномочий по управлению в установленных законом пределах и в рамках осуществления, как правило, одной управленческой функции несколькими отраслями, сферами управления группой предприятий или учреждений. Межотраслевое управление направлено на усиление в управлении координирующих, разрешительных и контролирующих функций и полномочий. Межотраслевое управление осуществляется так называемыми органами надведомственного (межведомственного), межотраслевого управления и межотраслевой координации по определенным направлениям управленческой деятельности (стандартизация, сертификация, планирование и др.)10;
д) территориально-отраслевой принцип. Сущность принципа состоит в органическом соединении территориального и отраслевого начал в построении и деятельности органов управления. Сочетание указанных начал находит закрепление в компетенции органов государственного управления. Так, в субъектах Российской Федерации создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, а также межрегиональные или органы исполнительной власти в федеральных округах. При этом учитываются специфика и особенности того или иного региона России, социально-экономические, климатические условия и многие другие факторы;
10 См.: Общее административное право: учебник. Воронеж: Изд-во, ВГУ, 2007. С. 36.
24
е) принципы коллегиальности и единоначалия. Организация деятельно-
сти органов исполнительной власти осуществляется в форме коллегиального или единоличного управления (руководства). Управленческие решения принимаются коллегиальным органом путем голосования.
1.4. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ВЗАИМОСВЯЗЬ И СООТНОШЕНИЕ
При рассмотрении проблемы взаимосвязи и соотношения понятий «исполнительная власть» и «государственное управление», учитывая данную нами выше характеристику понятий и сущности второго из приведенных социальноправовых феноменов, остановимся прежде всего на уяснении понятия «испол-
нительная власть».
Рассматриваемая категория обладает следующими признаками:
–является органичной и относительно самостоятельной ветвью государственной власти;
–является проводником государственной политики в жизнь;
–подзаконна по своему характеру и задачам;
–объективирована в виде хорошо организованной системы органов исполнительной власти;
–ее деятельность является исполнительно-распорядительной и носит постоянный, непрерывный во времени характер;
–является исключительным обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера.
Исполнительная власть и государственное управление — категории разноуровневые, разнопорядковые, т. е. попросту несравнимые. Для того чтобы привести их к единому знаменателю, надо вспомнить, что государственное управление в узком смысле характеризуется властным характером, а исполнительная власть служит целям реализации управленческих задач11. Поэтому говорить о тождестве указанных понятий было бы неверно. То обстоятельство, что в конституционном законодательстве государственное управление механически заменено исполнительной властью, вызывает сомнение в правильности такого подхода. Дело в том, что, говоря об исполнительной власти, мы прежде всего думаем не об абсолютной возможности властного воздействия и их характеристиках, а о системе органов исполнительной власти. Точно так же и при упоминании термина «государственное управление» в том смысле, в каком он
11 См.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 226.
25
существовал в ранее действовавшем законодательстве, мы представляем себе систему органов государственного управления.
В этой связи следует иметь в виду, что организационно (т. е. в смысле перечня органов, входящих в структуру) исполнительная власть и государственное управление нетождественны. Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти единой государственной власти.
Так, прокурор субъекта Федерации обязан, организуя работу аппарата областной, краевой, республиканской прокуратуры, заниматься не осуществлением прокурорского надзора, а управлением. Достаточно убедительным примером сказанного является создание Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Он подчинен Верховному Суду и занимается организационным обеспечением судов, то есть проводит мероприятия кадрового, финансового, материально-техни- ческого и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия12.
Судьи районных, городских судов, рассматривая многие категории административных дел (о мелком хулиганстве, нарушении правил дорожного движения и др.), реализуют административную, а не судебную власть.
Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, что ее регламентируют нормы не административного права, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право; загсы действуют на основе семейного права, дознание и предварительное расследование — уго- ловно-процессуального права; управленческие отношения, связанные с финансами, — финансовое право.
ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ
1.Дайте определение понятию социального управления.
2.Дайте определение понятию организационной деятельности.
3.Каковы признаки государственного управления?
4.Соотнесите между собой понятия «государственное управление» и «исполнительная власть».
5.Перечислите и охарактеризуйте принципы государственного управления.
12 См.: Бобровников И.Р. Особенности административно-правовых отношений // Юридический вестник. 2021. № 3. С. 67–72.
26
ГЛАВА 2
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
После изучения данной главы студент должен:
• знать:
- понятие и принципы государственной службы в Российской Федерации; - понятие и классификацию государственных служащих на отдельные виды, элементы
их административно-правового статуса; - основы общего административно-правового статуса государственных служащих;
• уметь:
- выделять государственных служащих как субъектов административно-правовых отношений;
- выделять должностных лиц как субъектов административно-правовых отношений;
• владеть:
-основами анализа структуры и содержания административно-правового статуса государственного служащего Российской Федерации;
-основами анализа структуры и содержания административно-правового статуса должностного лица в Российской Федерации;
-основами разрешения административно-правовых конфликтов, участниками которых выступают государственные служащие.
2.1.ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Государственная служба как организационно-правовой институт государства призвана обеспечить организацию и практическое осуществление задач и функций государства, так как государственный аппарат проявляет себя лишь в деятельности своих служащих, а без них он остается общей схемой и мертвой конструкцией.
Государственная служба есть целесообразная, социально полезная, общественно необходимая и организационно оформленная деятельность управленческого персонала, она имеет свой предмет труда. В государственных органах сложились определенные способы подбора управленческих кадров, имеют место кооперация и разделение управленческого труда, распределение управленческих функций и полномочий между должностными лицами, механизм обеспечения государственной и трудовой дисциплины, управления процессом совместного труда, установление необходимых условий для управленческой деятельности, обеспечивающих нормальное функционирование государствен-
27
ных органов. В этом аспекте государственная служба основывается на общих нормах трудового права13.
Профессиональная деятельность государственных служащих обладает определенными характерными признаками. Одним из таких признаков является специфичность предмета труда (служебная функция). Государственная служба предполагает выполнение работы, относящейся к определенному роду деятельности, то есть профессии, специальности, квалификации, должности. Профессия — это широкая область трудовой деятельности, в которой человек может применить свою трудовую специальность в соответствии с имеющимися у него знаниями, навыками и умениями. Специальность — более узкая область трудовой деятельности в пределах указанной профессии, в которой работник имеет глубокие и всесторонние познания и навыки, позволяющие ему более эффективно трудиться. Квалификация показывает, какого уровня сложности работы способен выполнять данный работник. В сфере государственной службы указанные понятия наполняются своим содержанием. Так, работа на государственных должностях требует различных знаний (экономических, юридических и т. д.) и опыта в зависимости от квалификационных требований. Квалификация административных государственных служащих определяется квалификационными категориями.
Другим признаком государственной службы является личное трудовое участие государственного служащего в деятельности государственного органа. Это предполагает зачисление гражданина в личный состав (штат) государственного органа и включение его в управленческую деятельность. Поскольку на данной должности реализуются личные способности государственного служащего к труду, замена этого должностного лица другим работником без согласия вышестоящего органа или должностного лица не допускается.
Подчинение должностного лица внутреннему трудовому распорядку и регламенту государственного органа является следующим признаком государственной службы. Содержание внутреннего трудового распорядка (регламента) составляют нормы, определяющие такой режим работы государственных органов, который обеспечивает четкую и слаженную работу коллектива, совместную управленческую деятельность должностных лиц и других работников. Внутренний трудовой распорядок регулируется законами, подзаконными актами, правилами внутреннего трудового распорядка и регламентами. Неотъемлемым элементом внутреннего трудового распорядка (регламента) государ-
13 См.: Братановский С.Н., Зеленов М.Ф., Косаренко Н.Н. Антикоррупция: правовые основы противодействия коррупции в Российской Федерации. М., 2018. С. 152.
28
ственного органа является система субординации, то есть подчинение нижестоящего по должности государственного служащего вышестоящему должностному лицу. Подчинение в этом случае выступает необходимым условием реальности осуществления управленческих функций и полномочий должностных лиц; координации (согласования) персональной служебной деятельности должностных лиц с общими целями и задачами государственного органа. Иначе говоря, соблюдать внутренний трудовой распорядок (регламент) государственного органа является юридической обязанностью каждого государственного служащего.
Наконец, особенность государственной службы характеризует и такой признак, как заработная плата должностных лиц. При этом заработная плата имеет следующие особенности: выплачивается в соответствии с количеством и качеством труда, исходя из единых критериев оценки труда (ставки и оклады); производится по заранее установленным нормам: основная часть выплат (должностные оклады) определяется штатным расписанием государственного органа, а дополнительная зависит от уровня квалификации государственного служащего и иных условий (надбавки за выслугу лет на государственной службе, премии и другие надбавки), размерами не ограничивается, но не может быть ниже минимального размера, установленного законодательством; производится в денежной форме14.
Правовую основу государственной службы в России составляют Конституция РФ, федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», другие федеральные законы и подзаконные акты федеральных органов государственной власти, а также законодательство субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет базовые принципы организации и деятельности, а также закрепляет единство системы государственной службы.
Этот закон дает легитимное определение государственной службы как профессиональной служебной деятельности граждан РФ по обеспечению полномочий:
–Российской Федерации;
–федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
14 См.: Уваров В.Н. Государственная служба и управление: учебник. Петропавловск: Изд-во СКЮА, 2004. С. 270–271.
29
–субъектов Российской Федерации;
–органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
–лиц, замещающих так называемые «политические» или «конституционные» государственные должности, т. е. должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающие государственные должности Российской Федерации). К ним относятся, например: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты, министры, судьи и др.;
–лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (лица, замещающие государственные должности субъектов РФ, например: руководители органов законодательной
иисполнительной власти субъектов РФ).
Исходя из специфики построения государственно-служебных отношений, выделяются:
–государственная гражданская служба, которая осуществляется на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации;
–военная служба, осуществляемая на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания;
–служба иных видов. Законом не дается определение службы иных видов. Военная служба и служба иных видов являются видами федеральной гос-
ударственной службы.
Государственная служба как специфическая, профессиональная деятельность особого слоя людей, связанная с выполнением управленческих функций в обществе, основывается на определенных принципах. Последние выражаются
30