Организационно-правовые основы государственной службы в России. Учебное пособие для СПО

Под федеральной государственной гражданской службой понимаются профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Федеральная государственная гражданская служба в соответствии с п. «т» ст. 21 Конституции Российской Федерации находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Под государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в соответствии с ч. 4 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации.

Государственная гражданская служба Российской Федерации базируется на определенных принципах. Принципами государственной гражданской службы являются:

1)приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2)единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации. Этот принцип предполагает установление единого законодательства, регулирующего порядок поступления, прохождения и прекращения государственной гражданской службы всех уровней, статусное положение гражданского служащего;

3)равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности

кобщественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

41

4)профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5)стабильность гражданской службы;

6)доступность информации о гражданской службе;

7)взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8)защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

3.2.ДОЛЖНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

Государственная должность, как уже было отмечено, — это ключевое понятие для всей системы государственного управления. Государственная должность — это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Как видно, признаками государственной должности являются: установленный круг обязанностей, денежное содержание и ответственность.

Все государственные гражданские должности в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» подразделяются на две группы:

1)должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

2)должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации21.

Должности государственной гражданской службы подразделяются на четыре категории: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. При этом они относятся к разным группам и для их занятия установлены различные квалификационные требования.

К должностям руководителей, согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе», относятся должности как руководителей, так и их заместителей в государственных органах, их территориальных струк-

21 См.: Братановский С.Н, Зеленов М.Ф. Основное содержание позитивной ответственности в системе государственной и муниципальной службы // Вестник Саратовской государственной академии права. 2012.

№ 3 (85). С. 83–88.

42

турных подразделениях и представительствах. При этом следует помнить, что руководителем государственного органа может быть и лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации. К таковым, например, относятся должности федеральных министров, руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации и др. Эти должности не относятся к категории «руководителя» государственной гражданской службы, и на них законодательство о государственной гражданской службе не распространяется (ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»).

Должности помощников (советников) учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности, и лицам, замещающим должности категории «руководители» государственной гражданской службы. Особенностью данной категории является то, что срок их замещения всегда ограничен сроком полномочий должностных лиц, замещающих государственные должности или должности категории «руководителя». К должностям помощников (советников), например, относятся: помощник (советник) Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, помощник (советник) Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации — министра Российской Федерации.

Должности специалистов учреждаются для непосредственной реализации задач и функций государственных органов. Именно специалисты в основном выполняют ту работу, ради которой и создан государственный орган. В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» к должностям специалистов относятся должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Лица, занимающие должности обеспечивающих специалистов, непосредственно функции государственных органов не реализуют, однако способствуют их реализации специалистами. Федеральный закон «О государственной гражданской службе» устанавливает, что к должностям обеспечивающих специалистов относятся должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

43

Также должности государственной гражданской службы подразделяются на группы, в составе которых выделяют:

–высшие должности государственной гражданской службы;

–главные должности государственной гражданской службы;

–ведущие должности государственной гражданской службы;

–старшие должности государственной гражданской службы;

–младшие должности государственной гражданской службы. Квалификационные требования для замещения должностей государ-

ственной гражданской службы включают:

1)требования к уровню профессионального образования;

2)требование к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стаж (опыт) работы по специальности;

3)требование к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Наличие высшего профессионального образования является обязательным требованием для лиц, занимающих или претендующих на занятие должностей гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категорий «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей.

В число квалификационных требований к должностям государственной

гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

Квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются Указом Президента РФ, для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации — законом субъекта Российской Федерации.

Так, Указом Президента РФ от 16 января 2017 г. № 16 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы» установлены следующие требования к замещению:

а) высших должностей федеральной государственной гражданской службы — не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки;

44

б) главных должностей федеральной государственной гражданской службы — не менее двух лет стажа государственной гражданской службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки;

в) ведущих, старших и младших должностей федеральной государственной гражданской службы — без предъявления требования к стажу.

В отличие от требований к образованию и стажу государственного гражданского служащего, которые закрепляются в законодательных актах или указах Президента Российской Федерации, требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, должны устанавливаться нормативным актом государственного органа, в котором учреждена данная должность, и включаться в должностной регламент гражданского служащего. Это объясняется тем, что работа в различных сферах государственного управления требует специфических знаний и навыков, поэтому установление единых требований по ним для всех должностей гражданской службы, в отличие от требований к образованию и стажу, невозможно.

3.3. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ГРАЖДАНСКОГО СЛУЖАЩЕГО

Общие права государственных гражданских служащих установлены ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

К первой группе прав государственного гражданского служащего относятся права на:

–ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

–ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами этого дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений

идругих документов и материалов;

–защиту сведений о гражданском служащем;

–должностной рост на конкурсной основе;

45

–профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

–проведение по его заявлению служебной проверки;

–рассмотрение индивидуальных служебных споров;

–защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд при их нарушениях.

Ко второй группе прав государственного гражданского служащего относятся права на:

–обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

–получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

–доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

–доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации.

Третью группу прав государственного гражданского служащего составляют права на:

–отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков;

–оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации

исо служебным контрактом;

–членство в профессиональном союзе;

–медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

–государственную защиту своей жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

–государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

46

Перечисленные права государственного гражданского служащего принято считать основными по той причине, что далее они должны быть конкретизированы в служебных контрактах и должностных регламентах.

Служебные права носят обеспечивающий характер. Их наличие создает необходимые условия для успешной реализации служебных обязанностей. Должностные обязанности — это функции, которые возлагаются на государственного гражданского служащего с целью непосредственного исполнения или профессионального обеспечения полномочий государственного органа или должностных лиц, представляющих этот орган. Государство (государственный орган) принимает на работу гражданина с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей в расчете на то, что эти обязанности будут качественно исполняться22.

Основные обязанности гражданского служащего закреплены в ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В соответствии с этой нормой гражданский служащий обязан:

–соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;

–исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

–исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

–соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

–соблюдать служебный распорядок государственного органа;

–поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

–не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

–беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

22 См.: Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. С. 9; Братановский С.Н. Административное право. М.: Директ-Медиа, 2013. С. 142.

47

–представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на правах собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее — сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера);

–сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о прекращении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

–соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены законом;

–сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Законная, инициативная и целесообразная реализация общих, особенных

испециальных прав и обязанностей государственных служащих есть основа содержательной характеристики процесса прохождения ими службы23.

Государственный гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение, а в случае получения от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению государственного гражданского служащего, неправомерным, он должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме государственный гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

В случае если государственный гражданский служащий все же исполняет неправомерное поручение, он будет нести дисциплинарную, гражданскоправовую, административную или уголовную ответственность за совершение данного действия наряду с руководителем, который дал ему это поручение.

23 См.: Конин Н.М. Административное право. Общая часть. Саратов, 2001. С. 230.

48

3.4. ОГРАНИЧЕНИЯ И ЗАПРЕТЫ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ

Для государственного гражданского служащего установлены специальные ограничения и запреты по службе. Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

1)признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2)осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

3)отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой государственным гражданским служащим должности государственной гражданской службы связано с использованием таких сведений;

4)наличия заболевания, препятствующего поступлению на государственную гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;

5)близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) государственным гражданским служащим, если замещение должности государственной гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;

6)наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

7)представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на государственную гражданскую службу;

8)непредставления установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе» сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

49

Располагая значительными властными полномочиями, государственный гражданский служащий имеет немалые возможности для использования их несоответствующим и даже противозаконным образом: в политических целях,

винтересах третьих лиц, в целях личного обогащения и т. п. Для того чтобы свести возможности таких злоупотреблений к минимуму, законодатель предусмотрел институт специальных запретов для государственных гражданских служащих.

Запреты, связанные с государственной гражданской службой, изложены

вст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Вслучае если владение гражданским служащим ценными бумагами, акциями приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Гражданин, замещавший должность гражданской службы, включенную

вперечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего.

Нарушение запретов, связанных с гражданской службой, является основанием для прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы.

50