Организационно-правовые основы государственной службы в России. Учебное пособие для СПО

9. Направление принятого (утвержденного) акта государственного управления в Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу действия специальных нормативных актов это является обязательным).

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации, принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта, присвоение регистрационного номера, занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

10. Официальное опубликование акта государственного управления

ивступление его в силу имеет особо важное значение. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, и акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Любой акт управления (акты федеральных органов исполнительной власти, постановления глав администраций субъектов РФ и других органов управления и должностных лиц) вступает в силу с момента его издания (принятия, утверждения, подписания), если в самом акте не оговорено иное, т. е. не указан срок введения в действие. В последнем случае он вступает в действие с того срока, который указан в акте.

Акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации. Кроме того, указанные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению

ирадио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию, подлежат обязатель-

91

ному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, в «Российской газете» в течение 10 дней после их регистрации, а также в бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу. В установлении временных границ действия актов государственного управления практика выработала общий принцип: каждый акт управления должен действовать в течение определенного времени, и этот временной отрезок, исходя из содержания акта, должен быть по возможности каким-то образом обозначен. В соответствии с этим принципом и выработаны границы действия во времени нормативных правовых актов органов исполнительной власти:

–период до замены одних нормативных актов другими (статусные положения об органах, структурных подразделениях, должностях и др.);

–время исполнения содержащихся в них предписаний;

–срок, точно установленный законодательством или указанный в самом

акте;

–определенные обстоятельства (до прекращения стихийных бедствий или других каких-то чрезвычайных обстоятельств и ликвидации их последствий и т. д.).

На продолжительность действий правовых актов управления не влияют реорганизация или ликвидация соответствующих органов государственного

92

управления, смена лиц, подписавших эти акты, а в некоторых случаях даже изменение политического режима и системы государственной исполнительной власти в стране.

Оговорки о вступлении акта государственного управления в силу, как правило, делаются следующим образом. Во-первых, указывается точно срок (месяц, число, год), с которого акты управления вступают в силу. Во-вторых, указывается определенный промежуток времени, по истечении которого акт вступает в силу. В-третьих, возможно указание на время вступления в силу того или иного акта в связи с определенными событиями или действиями.

С действием актов государственного управления во времени связан вопрос об их обратной силе. Как правило, акты государственного управления обратной силы не имеют. Это, однако, не означает, что их действие не может быть распространено на отношения, которые возникли ранее и вообще не были урегулированы правом.

Вопрос об обратной силе актов государственного управления, смягчающих административную или дисциплинарную ответственность, решается по аналогии с обратной силой уголовно-правовых актов. Если же акт государственного управления вновь устанавливает или усиливает ответственность, то он применяется лишь к тем отношениям, которые возникли после вступления этого акта в силу.

Определение точных временных пределов действия акта государственного управления дает возможность обеспечивать гарантии прав и интересов граждан, укрепляет авторитет органов исполнительной власти среди населения, создает прочную юридическую базу для действия всей системы актов государственного управления.

Акты государственного управления прекращают свое действие по различным основаниям.

Во-первых, в силу исполнения содержащегося в нем требования совершить определенное действие, если содержание акта сводилось только к этому требованию (например, уплата штрафа). Однако исполнение акта — не во всех случаях прекращение его действия. Не прекращает, например, своего действия после образования органа исполнительной власти акт государственного управления, в соответствии с которым этот орган образован.

Во-вторых, в силу юридического события. Например, смерть гражданина аннулирует действие таких актов, как решение о назначении ему пенсии.

93

В-третьих, акт, указанный на определенный срок, по истечении этого срока теряет силу (например, приказ о зачислении на должность на определенный срок и т. п.).

В-четвертых, действие акта прекращается, если новым актом того же или вышестоящего органа аннулируется или поглощается его содержание. Так, при издании приказа о переводе служащего на новую должность прекращается действие акта о назначении этого служащего на прежнюю должность, хотя в новом акте об этом и не говорится.

В-пятых, действие акта прекращается в силу отмены его органом, издавшим этот акт, или полномочным на то вышестоящим органом.

Юридическое значение соблюдения требований, предъявляемых к актам государственного управления, крайне высоко. Их несоблюдение может послужить основанием для приостановления действия или отмены таких актов.

В качестве оснований для отмены актов государственного управления

могут выступать:

1)несоблюдение установленных требований к правовому содержанию акта управления;

2)несоблюдение порядка их издания и вступления в силу;

3)нецелесообразность принятия правового акта государственного управ-

ления.

4.5.ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Индивидуальные акты государственного управления, в отличие от нормативных, носят четко выраженный правоисполнительный характер. Они выступают в качестве юридических фактов, порождающих, изменяющих или прекращающих конкретные административные правоотношения.

Индивидуальный акт государственного управления выступает как посредствующее звено между нормой права и ее осуществлением применительно к правам и обязанностям лиц и организаций, как своеобразный рычаг, с помощью которого регулирующее воздействие правовых норм переводится из области общей регламентации в сферу конкретных связей и отношений.

Отличительной особенностью данного вида актов государственного управления является их индивидуальный характер — свойство, давшее название виду. Его проявление, признаки индивидуальных актов по-разному определяются в литературе. В различных сочетаниях называются конкретность предписа-

94

ний, адресованных персонально определенным субъектам, регулирование конкретных отношений, однократность реализации (применения, исполнения) и др.

Все названные признаки отражают индивидуальный характер рассматриваемых актов, но последний из них нуждается в уточнении.

Однократность реализации предписаний как один из общих признаков этих актов можно понимать лишь в том смысле, что такие предписания имеют разовый характер. Каждый индивидуальный акт государственного управления один раз разрешает конкретное управленческое дело (вопрос).

Действие же акта во времени, как известно, бывает различным. Многие индивидуальные акты вызывают возникновение таких правоотношений, которые прекращаются с однократным действием по исполнению содержащихся в них предписаний, например приказ руководителя, содержащий кратковременное поручение подчиненному государственному служащему, постановление о применении штрафа. С выполнением соответствующими сторонами возникших на основе таких актов правоотношений своих обязанностей (выполнение поручения, уплата штрафа) действие этих и подобных им актов прекращается. Но это далеко не всегда так кратковременно, как в приведенных примерах.

Любой приказ о назначении того или иного лица на какую-либо должность в государственном аппарате действует в течение всего времени пока не будет отменен другим приказом или фактически не утратит силу (упразднение органа, ликвидация должности и т. д.). Еще дольше может простираться действие индивидуальных актов, наделяющих какие-либо субъекты правом пользоваться определенными материальными или иными благами. Например, решение о назначении пенсии по старости исполняется каждый месяц, следовательно, многократно и действовать может годами и даже десятилетиями по отношению к одному конкретному лицу. Такие акты будут действовать с обязательной силой для всего правового сообщества в течение всей жизни этого субъекта, некоторые могут пережить своего субъекта и распространить свое действие на его правопреемников. Верно и то, что связанность вынесенными актами распространяется не только на их адресатов, но и на тех, кто выносит соответствующее решение, а иногда и на их преемников.

Индивидуальный акт государственного управления в отличие от нормативного акта не содержит норм ни административного, ни других отраслей права. Посредством издания (принятия) такого акта обеспечивается реализация норм как административного, так и других отраслей права, например гражданского, земельного, жилищного, в индивидуально определенные правовые ситу-

95

ации и в отношении индивидуально определенных физических и (или) юридических лиц.

Вэтой связи представляется недостаточно обоснованной существующая

влитературе по административному праву точка зрения о том, что индивидуальные акты государственного управления являются актами применения только норм административного права. Как показывает анализ административной правоприменительной практики, индивидуальные акты государственного управления издаются органами исполнительной власти и исполнитель- но-распорядительными органами местного самоуправления в целях применения норм не только административного, но и других отраслей права. Например, решение руководителя налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности обеспечивает реализацию соответствующих норм финансового (налогового) права; распоряжение главы местной администрации о предоставлении в аренду гражданину земельного участка — соответствующих норм земельного права; решение компетентного органа исполнительной власти о передаче имущества в оперативное управление конкретного государственного учреждения — соответствующих норм гражданского права37.

Виндивидуальных актах государственного управления находит свое выражение многосторонняя оперативно-распорядительная и правоохранительная деятельность государственных органов (а иногда и органов общественных организаций) в государственном управлении. Издание таких актов — одно из средств выполнения своих обязанностей и реализации прав государственными органами и должностными лицами, один из основных способов решения конкретных дел, возникающих в ходе осуществления задач и функций исполнительной власти.

С помощью этих актов формируется служебный аппарат, обеспечивается оперативное устранение недостатков в работе, осуществляется воздействие на нарушителей государственной и служебной дисциплины, разрешаются возникающие при осуществлении управления споры38.

37См.: Административное право России: учебник. М.: Юнити-Дана, 2018. С. 313.

38См.: Золотников М.Г. Правовые акты в сфере государственного управления // Актуальные проблемы российского права на современном этапе. Пенза, 2009. С. 143; Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Виды и особенности мер по противодействию коррупции на государственной и муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 2. С. 34–39; Ингаридзе С. М. Формы государственного управления: понятие и классификация // Сибирский юридический вестник. 2019. № 2. С. 45–49.

96

4.6. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР

Административный договор как одна из административно-правовых форм осуществления государственного управления в науке административного права воспринимается неоднозначно. Актуализация проблемы административного договора на фоне осуществляемых ныне преобразований обусловлена возрастанием роли публичного права в регулировании общественных отношений, а также развитием договорных начал в публично-правовых отношениях. Пуб- лично-правовые установления направляются сегодня не только на традиционное укрепление дисциплины и повышение ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, реализуемых путем применения договорных инструментов как на уровне государственной администрации, так и на уровне органов местного самоуправления39.

Часть специалистов не уделяют должного внимания проблематике договорных форм государственного управления, аргументировано полагая, что договор — это форма реализации гражданско-правовых отношений, которая не может быть формой реализации государственно-управленческих задач и функций. В ряде учебников и учебных пособий по административному праву вопрос об административном договоре как форме государственного управления не ставится вообще.

Другая часть ученых, напротив, склонна преувеличивать значение пуб- лично-правовых договоров в практике государственного управления, наделяя статусом административного договора все соглашения, которые в полной степени отличаются от закрепленных гражданским законодательством типов договоров.

Обращаясь к общетеоретическому понятию договора, можно сказать, что правовой договор — это волевое соглашение двух и более субъектов права об установлении, применении или прекращении субъектных прав и обязанностей. Это правовой акт, заключение и вступление в юридическую силу которого влечет определенные правовые последствия для его участников.

Договор представляет собой акт многостороннего характера, выражающий согласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Он является универсальным средством правового регулирования и применения как регулятор общественных отношений во всех отраслях права. Все договоры можно разделить на две большие группы: частноправовые (граждан-

39 См.: Общее административное право: учебник. С. 372.

97

ские, трудовые) и публично-правовые (международные, федеральные, административные, финансовые).

Административный договор представляет собой вид сделки, в которой равноправие сторон в значительной степени связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. В системе правовых связей он занимает промежуточную позицию между актом государственного управления, выражающим одностороннее властное волеизъявление государственного органа власти, и договором частноправового характера, основанным на равноправии сторон.

Так как заключение правового договора всегда предполагает определенное равноправное, сознательное, волевое согласование субъектами своего поведения, то специфической особенностью административных договоров является их координирующий (организующий) характер, предполагающий наличие горизонтальных связей между его участниками (администрация учебного заведения — студент, воинское командование — военнослужащий — контрактник и т. п.). В связи с этим можно предложить следующее определение. Административный договор — основанное на административно-правовых нормах соглашение, юридически зафиксированное в виде многостороннего акта, содержащее в своей основе взаимное и согласное проявление воли сторон — формально равных субъектов права, один из которых является субъектом публичной власти, и имеющее своим предметом установление (изменение или прекращение) взаимных прав этих сторон, а также иных лиц в сфере управления. Это определение позволяет выделить характерные черты административного договора. Во-первых, одной из сторон административного договора всегда выступает субъект публичной (государственной или муниципальной) власти. В этом случае муниципальный орган выступает как субъект, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.

Во-вторых, в административном договоре всегда присутствует публичный интерес, который состоит в необходимости реализации «некого общего блага», достижении «общественно значимых результатов»40.

Достаточно часто в административном соглашении присутствуют и частные интересы негосударственных субъектов, вступающих в договор.

В-третьих, административные договоры по своему внутреннему содержанию и функциональной направленности имеют организационный характер, составными элементами которого являются регулирование, координация и контроль.

40 Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Административное право России: учебник. М.: Эксмо, 2009. С. 350.

98

В-четвертых, административный договор подразумевает согласованность воли участников договора. Однако данное положение не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров — не только право, но и обязанность соответствующих субъектов права. Заключение административных договоров связано не только с правами, но и с осуществлением органом публичной исполнительной власти своих обязанностей.

В-пятых, юридическая фиксация административного договора осуществляется, как правило, в письменной форме, хотя в отдельных случаях допускаются и устные соглашения.

В-шестых, орган государственного управления как обязательный участник административного соглашения правомочен контролировать его исполнение, знакомиться со всеми документами, проверять деятельность администрации и трудового коллектива предприятия (учреждения), вступившего в договорные отношения.

В-седьмых, взаимоотношения сторон в административном договоре регулируются исключительно нормами административного права. В таком договоре нет места гражданско-правовым принципам договорных отношений, как и месту гражданско-правовой ответственности сторон.

Классифицировать административные договоры можно следующим образом:

–контракты о службе в Вооруженных Силах Российской Федерации, органах внутренних дел и иных видах милитаризованной службы;

–соглашение органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность с осведомителями;

–договоры казачьих обществ с исполнительными органами государственной власти о правоохранной деятельности, учебных заведений с гражданами об оказании платных услуг;

–соглашения о передаче части своих полномочий;

–договоры об административных услугах;

–деликтные соглашения41.

4.7.НЕПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Неправовые формы государственного управления — это внешние способы выражения данной деятельности, характеризующиеся отсутствием

41 См.: Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Указ. соч. С. 353.

99

прямых правовых последствий и невозможностью наступления для тех субъектов, в отношении которых эта деятельность осуществляется. Как правило, неправовые формы характерны для внутриорганизационной деятельности, носящей вспомогательный характер по отношению к внешней исполнительнораспорядительной деятельности органа государственного управления. Неправовые формы государственного управления выражаются в организационных и материально-технических действиях. К организационным действиям можно отнести проведение инструктажей, оперативных совещаний, прием граждан, планирование работы государственных служащих, изучение и обобщение передового опыта, подготовку информационных писем, разработку методических рекомендаций, проведение внутриведомственного обследования и проверки, пресс-конференции представителей администрации и др.

Организационные действия совершаются для обеспечения четкой работы соответствующих систем управления сверху донизу. Иначе говоря, они имеют внутриуправленческое или внутриаппаратное значение. Вместе с тем они могут использоваться и для определенного воздействия на общественные организации и граждан.

Организационные действия не фиксируются столь точно, как юридические формы управленческой деятельности. Их совершение не нуждается в издании специальных юридических актов, они не влекут непосредственных юридически значимых последствий (например, возникновение или прекращение административно-правовых отношений). Однако как предпосылки, так и результаты их совершения могут фиксироваться и юридически.

К материально-техническим действиям относятся, например, выдача государственным служащим имущества, организация в государственных органах документооборота, использование в их деятельности технических средств, автотранспорта, средств связи. Материально-технические действия призваны организационно и материально обеспечить эффективную систему управления, необходимое качество управленческого труда, организацию управленческих действий, применение специальной организационной техники.

Разнообразие форм управленческой деятельности предполагает необходимость выбора из них наиболее эффективных форм, т. е. таких, которые в наибольшей степени способны обеспечить наилучший результат в данное время, при данных условиях. Разумеется, это слишком общий подход к решению проблемы эффективности форм управленческой деятельности. При их оценке следует учитывать и другие более сложные критерии: полноту достигнутого результата, скорость (быстроту) решения управленческой задачи,

100