Методика сохранения и использования памятников истории и культуры. Учебное пособие для вузов

«Об объектах культурного наследия…». Статья 44 Конституции Российской Федерации обязывает каждого гражданина России заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Под охраной памятников понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных, принимаемых органами государственной власти мер, направленных на учет, выявление, изучение объектов культурного наследия, защита их от естественного разрушения или нанесения ущерба сохранности в результате использования, хозяйственной или иной деятельности человека (антропогенного воздействия). В соответствии с законом, все выявленные памятники должны быть поставлены на государственную охрану. Существует три категории ценности памятников и, соответственно, три уровня государственной охраны:

-объекты культурного наследия федерального значения – объекты, обладающие историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры Российской Федерации, а также все объекты археологического наследия;

-объекты культурного наследия регионального значения – объекты, обладающие ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры субъекта Российской Федерации;

–объекты культурного наследия местного (муниципального) значения – объекты, обладающие ценностью, имеющие особое значение для истории и культуры муниципального образования.

Существует список особо ценных объектов национального наследия: Московский Кремль, Государственный Академический Большой театр, Государственный Академический Малый театр, Московская Государственная консерватория им. П. И. Чайковского, Российская Государственная публичная библиотека, Академия художеств Российской Федерации, Московский Государственный университет им. М. В. Ломоносова, Государственный Эрмитаж, Государственный музей изобразительных искусств им. А. С. Пушкина, Государственная Третьяковская галерея, Музей древнерусской культуры и искусства им. А. Рублева, Кунсткамера, Государственный музей этнографии, Государственный музей искус-

ства народов Востока, Политехнический музей.

31

Российские памятники мирового значения вошли в список Всемирного культурного наследия ЮНЕСКО: Московский Кремль и Красная площадь, Исторический центр Санкт-Петербурга, Дворцово-парковые ансамбли пригородов Санкт-Петербурга, исторические памятники Новгорода и его окрестностей, Соловецкий историко-культурный комплекс, Белокаменные памятники Владимиро-Суздальской земли, г. Суздаля, церковь Бориса и Глеба на р. Нерль, Спасо-Преображенская церковь на о. Кижи, Ансамбль Троицко-Сергиевской лавры.

Отнесение памятников к той или иной категории ценности и уровню охраны производится решением соответствующих государственных органов охраны памятников. При этом учитывается вся совокупность исторической, художественной и мемориальной ценностей памятника.

Для памятников археологии необходимо учитывать следующие характеристики: значение памятника для изучения экономической, политической и культурной истории народов, для решения основных вопросов происхождения народов, передвижения и расселения первобытных племен, для изучения материальной культуры и техники. При этом необходимо учитывать сохранность культурного слоя, или погребений. Подлежат охране и те памятники, которые раскопаны полностью, но дали для археологии очень ценные сведения или дали названия археологическим культурам.

Для памятников истории необходимо учитывать историческое и политическое значение памятника или события, с которым он связан; какие важные события в истории государства или района, в жизни народа он отражает; научное значение, отражение уровня развития науки и техники, промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и т. п.

Для определения ценности памятника архитектуры необходимо учитывать его значение для выяснения социальных основ и жизненных процессов создавшего их общества, место и значение памятника в историческом развитии национального или местного зодчества, в становлении местной художественной школы, глубину и совершенство разрешения художественно-эстетических задач, синтез в памятнике этих основных сторон строительного искусства. Сохранению подлежат все архитектурные памятники, имеющие более чем столетний возраст, а также наиболее ценные объекты меньшего возраста. В список охраняемых объектов ис-

32

торико-культурного наследия включаются все исторически сложившиеся ансамбли и градостроительные комплексы, независимо от различной художественной ценности отдельных сооружений, а также достопримечательные места с уникальными топографическими и планиграфическими особенностями ландшафта.

Для памятников монументально-изобразительного искусства необходимо учитывать следующие характеристики: для скульптуры и монументов – глубину художественно-образной выразительности, уровень профессионального мастерства художника. Для произведений монументальной живописи – глубину раскрытия художественных образов, самобытность и высокое совершенство произведения этого вида искусства, исторические этапы его становления и развития.

Большой вред охране памятников наносит неправильное отношение к историко-культурному наследию некоторых ответственных работников администрации субъектов Российской Федерации и местных органов власти, полагающих, что чем меньше историко-культурных памятников на их подведомственной территории, тем меньше забот об их сохранении.

П. 2. Организация охраны памятников

Организация охраны памятников в нашей стране началась с первых указов Петра I в начале ХVIII в. Сам предмет охраны не был точно определен. В первых царских указах, как правило, перечислялись категории объектов либо сами объекты, на которые распространялось действие правового акта. В период Российской Империи (ХVШ-1917г.) деятельность по охране памятников не подразделялась на государственную и общественную, хотя общественная форма начала формироваться с рубежа ХVШ-ХIХ вв. Стройной системы охраны памятников не существовало. Охрана памятников регулировалась отдельными государственными актами, исполнение которых возлагалось на местные органы власти. В 1859 г. возник первый государственный орган охраны памятников – «Императорская Археологическая комиссия». Делались попытки выработки единого законодательства, но они не увенчались успехом.

Единая государственная система охраны исторического и культурного наследия сформировалась лишь в годы Советской власти. В 1918 г.

33

был создан при Народном комиссариате просвещения Всероссийский отдел по делам музеев и охране памятников искусства и старины, и лишь только в 1976 г. был принят Закон СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры».

Государственная охрана памятников носит комплексный характер. В нее включены правоохранительные органы, административные органы власти, научные учреждения и учебные заведения, религиозные организации, туристские и хозяйственные предприятия. На охрану исторического и культурного наследия направлено трудовое, гражданское и уголовное право. Охрана памятников регулируется Конституцией страны, федеральным законом, федеральными и муниципальными правовыми актами. Главная организующая роль в этой системе принадлежит государству.

Государство в Российской Федерации возложило на себя обязанность по организации и обеспечению правопорядка в памятникоохранительной деятельности. В деятельности по охране памятников государство выполняет четыре основные функции: разработку и реализацию законодательства; формирование государственной структуры охраны памятников; разработку и осуществление мероприятий по охране памятников; финансирование государственных программ по охране памятников.

В России государственная система охраны памятников выстроена по вертикали и имеет подчиненность сверху донизу: Федеральное Собрание, Президент, Правительство, местные органы власти. Непосредственным исполнителем, реализующим меры по охране памятников, является Министерство культуры и со своим специальным органом – Отдел (инспекция) охраны недвижимых памятников истории и культуры. На местах органы охраны памятников – это министерства культуры республик, краевые и областные департаменты культуры, городские и районные отделы культуры. В каждом отдельном субъекте РФ имеются специальные структурные подразделения местной власти, осуществляющие практическую работу контроля за соблюдением законодательства в области охраны памятников, ведение государственного реестра памятников, осуществление историко-культурной экспертизы территорий и памятников. Проблемные вопросы, требующие коллективного решения, выносят-

34

ся на обсуждение Федерального научно-методического совета по охране культурного наследия. В систему охраны памятников также входят правоохранительные органы МВД.

Государственным органом контроля за соблюдением законодательства о порядке вывоза из России и ввоза на ее территорию культурных ценностей является учрежденная в 1996 г. Федеральная служба по сохранению культурных ценностей (Росхранкультура). В 2007 г. был создан новый государственный орган – Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия

(Россвязьохран культура).

Разработкой научных вопросов охраны памятников, выявления проблем в этой отрасли деятельности и определения путей их решения занимаются научно-исследовательские учреждения: Российский институт культурологии и Научно-исследовательский институт культурного и природного наследия им. Д. С. Лихачева. Разработкой научных методов реставрации памятников занимается Российский институт реставрации. С 1994 г. Министерство культуры РФ ввело государственное лицензирование реставрационной деятельности.

Помимо государственной системы в России существует общественная система охраны памятников. Наиболее крупной и влиятельной общественной организацией является Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры (ВООПиК) во главе с Центральным советом. В советское время это была многомиллионная организация с широкой сетью местных организаций. В настоящее время она значительно сократила свою деятельность. В некоторых субъектах Российской федерации ее местные отделения либо прекратили, либо приостановили свою деятельность. Имеются и другие общественные организации, активно участвующие в деятельности по охране памятников: Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ), фонд В. Потанина, архитектурно-реставрационное объединение «Искра», Научно-реставрационная республиканская ассоциация и др. В постсоветский период были возрождены некогда существовавшие и ликвидированные в 20-х гг. ХХ в. общественные организации: «Старая Москва» (1990 г.) и «Общество изучения русской усадьбы» (1992 г.).

35

П. 3. Правовая охрана памятников

Правовая охрана памятников истории и культуры осуществляется на основе федерального и регионального законодательства об охране ис- торико-культурного наследия. Субъектами охраны памятников в России является государство, общественные и религиозные организации, государственные и частные предприятия, учреждения и отдельные граждане страны, а также иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории России. Основную роль в этом вопросе (законодательные функции, надзор за исполнением законодательства, регуляцию взаимоотношений между другими субъектами памятникоохранительного процесса) осуществляет государство. Для этого оно располагает соответствующей структурой учреждений, финансами, кадрами специалистов, органами надзора и карательными органами. Функцией государства является также и формирование правового памятникоохранительного сознания общества. Основным законодательным актом, на котором базируется вся остальная нормативно-правовая система, является Конституция Российской Федерации, дающая право российским гражданам свободно пользоваться, владеть памятниками истории и культуры, творить и участвовать в культурной жизни, иметь доступ к культурным ценностям, а также заботиться о сохранении исторического и культурного наследия

(ст. 8, ст. 9, ст. 44).

Правовое регулирование охраны памятников осуществляется законом «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 9 октября 1992 г., законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 г. и другими законодательными и нормативными актами.

Закон «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» 1992 г. признает право за гражданами России на самореализацию личности через культуру, на сохранение национальной самобытности, приобщение к культурным ценностям всех граждан, интеграцию в мировую культуру. Культурное достояние субъектов Российской Федерации пользуется покровительством государства и находится на особом режиме охраны и использования. Охрана культурного наследия осуществляется совместно федеральными и местными государственными органами охраны памятников. Однако данный закон не конкретизирует принципы и

36

механизмы разделения компетенций федеральных и местных государственных органов охраны памятников.

Закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» дает современное определение памятников (объектов культурного наследия), определяет права и функции государства, общественных организаций и граждан в отношениях, возникающих в области владения, сохранения и использования памятников, определяет ответственность за нарушение памятникоохранительного законодательства. В законе определены механизмы оформления права собственности на объекты культурного наследия, распределены полномочия между федеральными органами РФ и субъектами РФ.

Земли, на которых находятся памятники, относятся к землям исто- рико-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством. В стране создаются органы трех уровней (федерального, субъектов РФ и муниципального), обладающих соответствующими полномочиями в области сохранения и использования объектов историко-культурного наследия.

Памятникоохранительные мероприятия финансируются за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и внебюджетных средств. Физическое или юридическое лицо, являющееся собственником или арендатором объекта культурного наследия, пользуется льготным тарифом арендной платы и компенсацией расходов по сохранению памятника.

Закон предусматривает ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия. Федеральный орган охраны объектов культурного наследия и органы исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченные в области охраны культурного наследия должны осуществлять работы по выявлению, учету и ведению реестра. Выявленные, но еще не включенные в реестр объекты культурного наследия, также подлежат государственной охране. На объект культурного наследия, включенный в государственный реестр, выдается паспорт установленного образца. Федеральные и местные органы власти обязаны вести постоянный мониторинг объектов культурного наследия.

Для определения ценности объекта культурного наследия, для оценки градостроительных, проектных документов, земельных участков, на которых располагаются или могут располагаться памятники истории и

37

культуры, создаются специальные экспертные комиссии из числа специалистов соответствующих отраслей науки и культуры.

Законом предусмотрено создание специальных зон охраны объектов культурного наследия. Проектирование и проведение землеустроительных, земляных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ законом допускается при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия. В случае обнаружения на территории, подлежащей хозяйственному освоению памятника, работы должны быть приостановлены, а в проекты хозяйственных работ должны быть внесены изменения, направленные на сохранение или вынос памятника. Финансирование памятникоохранительных работ в таком случае осуществляется за счет заказчика проводимых работ.

К проведению работ по сохранению объектов культурного наследия допускаются лица и организации, имеющие лицензии на проведение этих работ. Проведение работ по сохранению объектов культурного наследия производится под надзором соответствующего государственного уполномоченного органа охраны памятников.

Закон предусматривает различные формы собственности на объекты культурного наследия: федеральную собственность, собственность субъектов РФ, муниципальную, частную собственность. Собственник несет все бремя ответственности за содержание и сохранение объекта культурного наследия. Все объекты археологического наследия находятся в федеральной собственности. Объекты культурного наследия могут находиться у физических и юридических лиц в пользовании на правах аренды.

Закон предусматривает за нарушение законодательства об объектах культурного наследия в отношении должностных лиц, физических и юридических лиц уголовную, административную и иную юридическую ответственность.

Однако новый закон, как и прежний, страдает несовершенством механизмов для его реализации: отсутствие нормативно-правовых подзаконных актов, отсутствие государственного реестра с перечнем объектов культурного наследия, подлежащих государственной охране, нечеткость правового статуса исторических поселений и музеевзаповедников, неопределенность в вопросе землепользования в зонах охраны объектов культурного наследия и др. Ненормальным положе-

38

нием является то, что контроль над незаконными раскопками археологических памятников на местах возложен на участковых милиционеров, которые от археологии очень далеки.

В настоящее время участились случаи разрушения или небрежного отношения к памятникам истории и культуры. В связи с этим в 90-х гг. прошлого и в начале нынешнего века под охрану органов МВД были приняты многие библиотеки, музеи, картинные галереи, внедрены современные методы наблюдения за объектами. Значительная часть объектов культурного наследия была передана под охрану вневедомственной милиции: мемориальные музеи, ведомственные архивы, крупные библиотеки.

П. 4. Зоны охраны памятников

Земли, на которых находятся ценные объекты природы, а также ис- торико-культурные объекты, в соответствии с Земельным кодексом РФ

(28 сент. 2001 г.) относятся к землям особо охраняемых территорий.

Территории, на которых находятся памятники, являются землями исто- рико-культурного назначения. Эти территории используются для осуществления работ по сохранению, реставрации и использованию памятников. Они не изымаются у собственников, однако хозяйственная деятельность ограничивается или запрещается. Они могут использоваться для охраны и использования памятников в научных и культурных целях.

Одной из мер сохранения недвижимых памятников в соответствии с Градостроительным кодексом РФ (22 дек. 2004 г.) является соз-

дание зон охраны объектов культурного наследия (памятников ис-

тории и культуры), т. е. охраняемого пространства вокруг памятника. На картах (схемах) проектов территориального планирования любого уровня и на градостроительных планах должны отображаться территории земель историко-культурного назначения, границы территорий памятников, а также их охранных зон. Карты-схемы – это крупномасштабные карты, состоящие из графических и текстовых материалов, на которых зафиксированы недвижимые памятники всех видов и категорий, а также и всех вновь выявленных объектов. На них также отображаются зоны охраны памятников, историко-культурных заповедников и заповедных территорий.

39

Понятие об охранной зоне возникло в связи с осознанием истори- ко-культурной ценности не только отдельного памятника, но и той среды, в которой он возник и продолжает существовать. Впервые в отечественном законодательстве понятие о территории, в пределах которой запрещалось «возведение новых сооружений, заграждающих памятники», было выражено в 1924 г. в «Инструкции об учете памятников…». Термин «охранные зоны» появился в 1948 г. и был применен в отношении археологических памятников. [Положение об охране памятников культуры // Охрана памятников истории и культуры: сб. документов. – М., 1973. – С. 73]. В дальнейшем, в Законе РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» 1978 г. к этому термину добавились «зоны регулирования застройки» и «зоны охраняемого ландшафта». В «Положении об охране и использовании памятников истории и культуры» 1982 г. было выделено три категории зон охраны памятников, которые применяются и в настоящее время при разработке проектов охраны и использования памятников: охранная зона, зона регулирования застройки, зона охраняемого ландшафта.

В границах зон охраны памятников в зависимости от вида и ценности памятника устанавливается режим содержания и использования, обеспечивающий возможность его изучения, сохранения и реставрации. На территории зон охраны памятников запрещается производство земельных и строительных работ или иной хозяйственной деятельности без особого на то разрешения соответствующих государственных органов охраны памятников.

При производстве каких-либо хозяйственных работ предприятия и организации в случае обнаружения археологических или других объектов обязаны сообщить об этом местному органу охраны памятников и приостановить работы, угрожающие сохранности памятника.

Проекты зон охраны памятников разрабатываются специализированными учреждениями, оцениваются экспертной комиссией из специалистов соответствующего профиля и утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти РФ, субъектом РФ или исполнительным органом местной администрации в зависимости от того, к какой категории ценности относится памятник.

Охранная зона – это территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его истори-

40