Курс лекций по информационному праву. Учебное пособие

Необходимо отметить, что важнейшим источником информации являются электронные средства массовой информации, которые предоставляют информацию по следующим направлениям: информационная поддержка административной реформы, реформы жилищно-коммунального хозяйства, других федеральных целевых программ, мероприятий, справочная и разъяснительная информация, проблемные и критические информационные и аналитические материалы.

Интерес и готовность широких слоёв населения использовать Интернет в значительной степени зависят от возможности получить полезную информацию и услуги. Как показывают данные социологических исследований, высока неудовлетворённость спроса на научную и образовательную информацию, справочную информацию, информации о деятельности и мероприятиях проводимыми органами власти. Проблема получения необходимой информации обусловлена как отсутствием требуемой информации в электронном виде, так и трудностями доступа к уже существующей информации. Источниками такой информации являются в первую очередь федеральные органы исполнительной власти.

Значительный опыт создания и функционирования пунктов доступа к информации с использованием информационно-коммуни- кационных технологий накоплен в Москве.

В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 года № 30 (с изменениями на 15.06.2009 года) «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», Плана мероприятий по реализации Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов власти до 2010 года, утверждённого распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.09.2004 года № 1244-р, других постановлений Правительства Российской Федерации и законодательных актов Российской Федерации, приказов Министерства образования и науки РФ в рамках единой образовательной информационной среды на базе школ и колледжей созданы компьютерные классы, многие из которых подключены к Интернету. В префектурах административных округов и управах районов установлены информационные киоски и персональные компьютеры для посетителей. В городе имеются компьютерные центры досуга и Интернет-кафе; пункты платного доступа к информационным ресурсам созданы в библиотеках. Так в 19 библиотеках Юго-Восточного административного округа города Москвы читателям предоставляется доступ в Интернет, причем для школьников бесплатный. Доступны

51

зарубежные базы данных периодических изданий гуманитарных

испециальных направлений. В некоторых библиотеках работают Интернет-видеостудии. Во всех библиотеках Централизованной библиотечной системы можно сделать копии необходимых документов, в большинстве — отсканировать и перевести текст в электронный формат. На основе некоторых библиотек открыты интеллект-центры. Типовой набор сервисов таких центров включает: поиск информации в сети Интернет, обучение использованию информационных технологий, предоставление услуг электронной почты, дистанционное образование, электронная доска объявлений и дискуссионный клуб, интернет-видео конференции.

Доступ к базовым информационно-коммуникационным услугам

исоциально значимой информации должен быть обеспечен всем гражданам, независимо от места их проживания и социально-экономи- ческого положения. Без решения этой сложной проблемы связанной с техническими, экономическими, культурными и социально-психо- логическими барьерами на пути массового использования информационных технологий, успешное продвижение к информационному обществу невозможно. Неслучайно в современном обществе появилось понятие «информационное неравенство», которое отражает социальную дифференциацию населения по принципу возможностей доступа к информационным ресурсам и выступает одной из серьёзнейших угроз реализации информационных прав человека в условиях глобализации информационной среды. Согласно Федеральному закону «О связи» любой населённый пункт с численностью населения выше 500 человек обязан иметь хотя бы один пункт доступа к информационным ресурсам.

Предоставление населению необходимых технических средств для получения доступа к социальнозначимой информации и консультативной помощи в использовании информационно-коммуникацион- ных технологий создаст благоприятные условия для эффективного взаимодействия между федеральными органами государственной власти и гражданами на основе использования информационнокоммуникационных технологий. При помощи информационных и коммуникационных технологий федеральные органы исполнительной власти могут повысить открытость, эффективность своей деятельности и стать более доступными для граждан и организаций. Решению этой проблемы посвящена программа «Электронная Россия».

Участие федеральных органов исполнительной власти в модернизации системы взаимодействия с гражданами и организациями сводится к созданию и поддержанию в сети Интернет официальных сайтов этих органов, которые не достаточно информативны и не

52

позволяют в полной мере использовать технические возможности глобальных компьютерных сетей.

В качестве положительной тенденции в нашем законодательстве можно отметить появление единого нормативного акта, определяющего требования к открытию и сопровождению интернет сайтов федеральных органов исполнительной власти.25 Однако, до единообразного, качественного и высокого уровня оформления официальных сайтов ещё далеко. Очень важно обеспечить качество и доступность содержащейся на сайте информации. В теории выделяются следующие требования к информационному обеспечению органа власти — ценность и полезность информации, полнота и систематичность, непрерывность поступления и обработки информации, своевременность доведения и получения информации, оптимальный уровень размещения, распределения информации.26 Все они в полной мере относятся и к электронным способам размещения информации. Если государство не может обеспечить должный уровень электронного информационного сопровождения, эта функция может передаваться частным организациям. Исследователями также предлагается для реализации права на информацию, которая аккумулируется в федеральных органах исполнительной власти, определить на конкурсной основе организацию, которая взяла бы на себя указанную функцию (информационный брокер).27

При современном уровне информатизации особое значение приобретают процессы правовой информированности граждан, возможность доступа к информационным ресурсам. И это, безусловно, — один из важнейших факторов динамичного развития любого цивилизованного государства.

Сегодня, как некогда ранее, необходимо привлекать внимание к гуманитарным аспектам построения информационного пространства, его правовым проблемам.

Целенаправленная и последовательная деятельность по внедрению информационных технологий в сферу правового регулирования позволяет создать новую модель общефедерального информацион-

25См. ФЗ от 09.02.2009 г. № 8 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». (ст.14).

26См. Одинцов А.И. Система информационного обеспечения деятельности Федеральной службы исполнения наказаний // Юстиция. — 2005 г. — № 5

С.73-75.

27Тихомиров Ю.А., Чеснокова М.Д. Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг// Журнал российского права. — 2005 г. — № 3. — С. 31.

53

но-правового пространства и его дальнейшей интеграции в мировое информационное пространство.

Врамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия», регламентированной постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2002 года № 65 о федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)», с изменениями на 10.04.2009 года. Создаются общественные центры доступа в ряде регионов Российской Федерации. Программа «Электронная Россия» поддерживает основную тенденцию открытости информационных ресурсов федеральных органов исполнительной власти.

Основной задачей реализации государственной политики в сфере информационных технологий всё также остаётся обеспечение доступа граждан и организаций к открытой информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Врамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» был создан портал Президента Российской Федерации и другие. Помимо этого создаётся инфраструктура доступа. Это работа, в которой задействован достаточно широкий круг ведомств в масштабах всей страны.

Помимо этого необходимо развивать государственные услуги, предоставляемые в электронном виде. Предоставление государственных информационных услуг требует как консолидации действий федеральных органов исполнительной власти как между собой, так

иконсолидации усилий общества и государства, граждан и государства по взаимодействию друг с другом.

Врамках обеспечения публичного доступа, Федеральное агентство по информационным технологиям, Министерство информационных технологий и связи России совместно с почтой России ведут работы по созданию пунктов коллективного доступа. Достижение такой цели, возможно только при широком использовании современных информационно-коммуникационных решений непосредственно в производственной технологии почтовой службы, а также предоставления инфокоммуникационных услуг конечным потребителям почтовых услуг. Это даёт возможность предоставления жителям всех, в том числе удалённых и труднодоступных территорий страны получить доступ к широкому спектру информационных ресурсов, услугам федеральных органов исполнительной власти, реализуемых на базе информационно-коммуникационных технологий. Федеральная целевая программа «Электронная Россия» явилась началом нового этапа в создании центров общественного доступа населения

54

к открытым информационным системам, а также в формировании государственных информационных ресурсов.

Защита права на доступ к информации может осуществляться в административном или судебном порядке, а также путем обращения к Уполномоченному по правам человека в РФ.

Существует порядок установления ответственности должностных лиц за сокрытие или искажение информации — эти нормы закреплены в статьях Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и защите информации», Федеральном законе «Об использовании атомной энергии», Федеральном Законе «О безопасности», Градостроительном кодексе Российской Федерации, Уголовном кодексе Российской Федерации, кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

В частности, существует обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, предоставлять в федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган информацию о количестве аварий и инцидентов, причинах их возникновения и принятых мерах (статья 9 Федерального Закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»).

Также необходимо отметить Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (с изменениями и дополнениями)28. Принятие этого закона было обусловлено тем, что проведение в отношении хозяйствующих субъектов многочисленных контрольных мероприятий создавало значительные помехи их деятельности. Кроме того, злоупотребление контролирующих органов своими полномочиями, приводящее к нарушению прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, достигло таких масштабов, что дало основания ряду специалистов сделать вывод о систематическом «бюрократическом рэкете».29

Должностные лица, виновные в незаконном ограничении доступа к информации, непредоставлении информации в установленном порядке или предоставлении недостоверной информации, привле-

28СЗ РФ, 2001 г., № 33, ст. 3436; 2002 г., № 44, ст. 4297; 2003 г., № 2, ст. 169.

29Пояснительная записка к проекту федерального закона «О защите прав юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) при проведении государственного контроля (надзора)» // СПС Консультант Плюс.

55

каются к уголовной, административной, дисциплинарной и граждан- ско-правовой ответственности.

Уголовная ответственность наступает в соответствии с УК РФ: ст. 140 — «Отказ в предоставлении гражданину информации»; ст. 237 — «Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей»; ст. 287 — «Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ».

Административная ответственность наступает в соответствии с КоАП: глава 5 — «Административные правонарушения, посягающие на права граждан» и глава 13 — «Административные правонарушения в области связи и информации».

Гражданско-правовая ответственность наступает в форме возмещения вреда на основании ГК РФ. Кроме действующего законодательства, судами могут использоваться в качестве справочных документов различные кодексы этичного поведения. Например, в 1996 г. Торгово-промышленная палата РФ провозгласила Национальный кодекс деятельности в области информатики и

телекоммуникаций. Этот Кодекс является открытым для всех юридических и физических лиц, которые могут к нему присоединиться, подписав его.

ЛЕКЦИЯ 3. ИСТОЧНИКИ ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА

Вопросы лекции

1.Источники информационного права: понятие и виды

2.Структура законодательства в информационной сфере и его место в системе российского законодательства

3.Государственная политика в области формирования информационного общества

1. Источники информационного права: понятие и виды

Под источниками информационного права понимаются внешние формы выражения информационно-правовых норм. Основу источников информационного права составляют нормативные правовые акты информационного законодательства, которое ныне активно развивается.

По уровню принятия нормативных правовых актов информационного законодательства и их действию в пространстве можно вы-

56

делить федеральные акты, акты субъектов Российской Федерации и акты органов местного самоуправления,

Федеральный уровень источников информационного права представляется информационно-правовыми нормами Конституции РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и нормативными распоряжениями Президента РФ, постановлениями и нормативными распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных министерств.

Источники информационного права на уровне субъектов РФ — это законы и иные нормативные правовые акты высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Источники информационного права на уровне органов местного самоуправления представляются нормативными правовыми актами этих органов, принимаемыми в порядке применения норм федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации.

Структура информационного законодательства может быть представлена следующей совокупностью информационных правовых норм и актов информационного законодательства:

-информационно-правовые нормы международных актов;

-информационно-правовые нормы Конституции РФ;

-нормативные правовые акты отрасли информационного законодательства;

-информационно-правовые нормы в составе других отраслей законодательства.

Полнота правового регулирования информационных отношений

винформационной сфере может быть достигнута только в том случае, если совокупность информационно-правовых норм актов информационного законодательства «перекроет» все множество отношений матрицы информационных правоотношений применительно ко всем возможным объектам информационных правоотношений и субъектам, действующим в информационной сфере. А поскольку информация проникает во все области и направления деятельности гражданина, специалиста, руководителя, юридических лиц, государства, то и информационно-правовые нормы, составляющие информационное законодательство, как бы пронизывают все законодательство РФ как по вертикали (по видам нормативных правовых актов и по уровню их принятия), так и по горизонтали (по отраслям российского законодательства).

57

«Вертикальная» структура информационного законодательства, как и всего законодательства РФ, строится исходя из принципа верховенства закона: нормы вышестоящего по иерархии акта обладают более высокой юридической силой и, как правило, являются определяющими для соответствующих норм всех нижестоящих актов.

Наличие иерархии актов обусловлено тем, что на практике реализация правовых норм федерального закона нередко требует принятия правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, актов субъектов Федерации, иных нижестоящих по иерархии актов. Система актов дополняется актами органов местного самоуправления, как бы исполняющих предписания норм вышестоящих актов в конкретных условиях.

Такая иерархия актов выстраивается с учетом распределения предметов ведения в информационной сфере Российской Федерацией и субъектов Российской Федерации (предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предметы ведения субъектов Российской Федерации) в соответствии со ст. 71, 72 и 76 Конституции РФ.

Что же касается информационного законодательства, то здесь имеется особенность, обусловливающая необходимость принятия дополнительных правовых актов упомянутой иерархии. В информационном законодательстве пока еще имеются не урегулированные правом отношения. А поскольку создание федеральных законов, ликвидирующих эти пробелы, требует значительного времени, то органы исполнительной власти РФ и ее субъектов нередко принимают правовые акты для урегулирования соответствующих отношений до принятия необходимых федеральных законов. Так, Президентом РФ и Правительством РФ по вопросам правовой информатизации принят ряд актов, устанавливающих государственную политику в этой области и в значительной мере затрагивающих отношения, которые должны были бы регулироваться федеральным законом «О правовой информации».

«Горизонталь» структуры информационного законодательства выстраивается исходя из того, что оно включает в свой состав не только нормы, входящие в блок специальных нормативных актов по институтам информационного права, но и нормы других отраслей законодательства РФ. Анализ зарубежного опыта и проведенные в России исследования в этом направления лишний раз подтверждают, что информационное законодательство — комплексная отрасль, включающая как некоторые отрасли законодательства целиком

58

и специальные нормативные акты, полностью посвященные проблемам информации, так и отдельные информационно-правовые нормы в актах других отраслей законодательства.

Расширенная структура информационного законодательства отражает как его реальное состояние, так и соображения по развитию этого законодательства в направлении постепенного перехода к кодифицированному акту в информационной сфере — Информационному кодексу РФ.

Эту структуру можно представить следующим образом:

1.Информационно-правовые нормы международных актов.

2.Конституция Российской Федерации (конституционные ин- формационно-правовые нормы).

3.Акты отрасли информационного законодательства:

Общая часть

-законодательство о реализации права на поиск, получение, передачу и использование информации;

-законодательство о гражданском обороте информации (в стадии формирования);

- законодательство о документированной информации (об информационных ресурсах, информационных продуктах, информационных услугах);

-законодательство о создании и применении информационных систем, их сетей, иных информационных технологий и средств их обеспечения;

-законодательство об информационной безопасности; Особенная часть

-законодательство об интеллектуальной собственности (информационные аспекты);

-законодательство о средствах массовой информации;

-законодательство о библиотечном деле;

-законодательство об архивном фонде и архивах;

-законодательство о государственной тайне;

-законодательство о коммерческой тайне;

-законодательство о персональных данных.

4. Отрасли законодательства РФ, акты которых включают (или должны включать) отдельные информационно-правовые нормы:

- конституционное и административное законодательство (в части закрепления информационных прав и свобод и установления компетенции государственных структур по формированию информационных ресурсов и предоставлению информации из них потребителям информации);

59

-гражданское законодательство (в части учета особенностей информации как объекта информационного правоотношения) (в стадии формирования);

-законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности и о добросовестной конкуренции (в связи с появлением новых возможностей осуществления предпринимательства в сетях) (в стадии формирования);

-законодательство о груде (в части новых форм и видов трудовой деятельности в информационных сетях) (в стадии формирования);

игражданско-правовая ответственность).

Впоследние годы существенной частью нормативной базы, в том числе и в информационной сфере стали административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг. Указанные регламенты содержат не только описание управленческих процедур

идействий, а также действия федеральных органов исполнительной

власти при предоставлении информационных услуг, требования к оформлению и обработке документов, срокам их подготовки и выдачи, схемы прохождения потоков документации, формы документов, регистрационных журналов и так далее.

Эффективность реализации исполнения государственных функций и предоставлению государственных публичных услуг в информационной сфере напрямую зависит от внутренней системы отношений, возникающих внутри структуры федерального органа исполнительной власти, в связи, с чем огромное значение имеют такие акты, как административные регламенты.

В качестве примера можно привести Административный регламент исполнения Федеральной службой государственной статистики государственной функции «Предоставление официальной статистической информации Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, иным федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, судам, органам прокуратуры, Банку России, государственным внебюджетным фондам, профсоюзным объединениям и объединениям работодателей, а также международным организациям». Регламент утвержден приказом Росстата от 18.03.2008 №61 и зарегистрирован Минюстом России 22 апреля 2008 года №11576.

60