Курс лекций по информационному праву. Учебное пособие

государственной власти в области информационной безопасности, по формированию государственных (муниципальных) информационных ресурсов, по созданию государственных информационно-те- лекоммуникационных систем и других подобных информационных систем органов местного самоуправления. Обеспечивают регулирование отношений по поводу ответственности за правонарушения в информационной сфере. В эту группу входят также нормы, обеспечивающие защиту прав субъектов персональных данных, установление государственной политики в информационной сфере, защиту прав потребителей информации в информационной сфере и другие аналогичные нормы.

Приведем примеры императивных информационно-правовых норм.

Нормы-определения (дефиниции), даваемые как в пределах тематических статей, так и путем нормативного закрепления понятий.

Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»

«Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе.

В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

1)информация — сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления;

2)информационные технологии — процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов...».

Нормы-принципы, которые закрепляют нормативноориентирующее значение основных начал организации и деятельности субъектов права (законность, независимость, коллегиальность, гласность и т.п.).

Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»

«Статья 5. Принципы осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра

Деятельность по ведению государственного земельного кадастра осуществляется в соответствии со следующими принципами:

единство системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации;

непрерывность внесения в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков;

41

открытость сведений государственного земельного кадастра;

сопоставимость и совместимость сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах».

Нормы-цели, закрепляющие цели и задачи в качестве обязательной нормативной ориентации видов деятельности.

Федеральный закон «Об участии в международном информационном обмене»

«Статья I. Цели и сфера действия настоящего Федерального закона

I. Цели настоящего Федеральною закона — создание условий для эффективного участия России в международном информационном обмене в рамках единого мировою информационного пространства, защита интересов Российской Федерации, субьектов Российской Федерации и муниципальных образований при международном информационном обмене, защита интересов, прав и свобод физических

июридических лиц при международном информационном обмене». Нормы-запреты, являются общественно вредными и недопус-

тимыми с правовой точки зрения определенных действий.

Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»

«Статья 14.

7. Не допускается эксплуатация государственной информационной системы без надлежащего оформления прав на использование ее компонентов, являющихся объектами интеллектуальной собственности.».

Компетенционные нормы, очерчивающие легальные пределы деятельности субъектов права.

Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»

«Статья 12. Государственное регулирование в сфере применения информационных технологий

2.Государственные органы, органы местного самоуправления

всоответствии со своими полномочиями:

1)участвуют в разработке и реализации целевых программ применения информационных технологий;

2)создают информационные системы и обеспечивают доступ

ксодержащейся в них информации на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации.

42

Нормы-санкции,являющиесялибочастьюсоставаправонаруше- ний, либо самостоятельной нормой.

Уголовный кодекс РФ

«Статья 272. Неправомерный доступ к компьютерной информации

1.Неправомерный доступ к охраняемой законом компьютерной информации, то есть информации на машинном носителе, в электрон- но-вычислительной машине (ЭВМ), системе ЭВМ или их сети, если это деяние повлекло уничтожение, блокирование, модификацию либо копирование информации, нарушение работы ЭВМ, системы ЭВМ или их сети, -

наказывается штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок от шести месяцев до одного года, либо лишением свободы на срок до двух лет...».

Императивные нормы, содержащие однозначные предписания

изакрепляющие обязанности государственных органов, учреждений, предприятий и граждан.

Федеральный закон «о персональных данных»

«Статья 23. Уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных данных

1.Уполномоченным органом по защите прав субъектов персональных данных, на который возлагается обеспечение контроля

инадзора за соответствием обработки персональных данных требованиям настоящего Федерального закона, является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю

инадзору в сфере информационных технологий и связи».

Примером одновременного применения методов императивного и диспозитивного регулирования может служить следующая норма.

Закон РФ «О государственной тайне»

«Статья 10. Ограничение прав собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан Российской Федерации на информацию в связи с ее засекречиванием.

Должностные лица, наделенные в порядке, предусмотренном статьей 9 настоящего Закона, полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, вправе принимать решения о засекречивании информации, находящейся в собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан (далее — собственник информации), если эта информация включает сведения, перечисленные в Перечне сведений, отнесенных к государственной тайне. Засекречивание указанной информации осуществляется по представле-

43

нию собственников информации или соответствующих органов государственной власти.

Материальный ущерб, наносимый собственнику информации

всвязи с ее засекречиванием, возмещается государством в размерах, определяемых в договоре между органом государственной власти, в распоряжение которого переходит эта информация, и ее собственником. В договоре также предусматриваются обязательства собственника информации по ее нераспространению. При отказе собственника информации от подписанного договора он предупреждается об ответственности за несанкционированное распространение сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с действующим законодательством.

Собственник информации вправе обжаловать в суд действия должностных лиц, ущемляющие, по мнению собственника информации, его права. В случае признания судом действий должностных лиц незаконными порядок возмещения ущерба, нанесенного собственнику информации, определяется решением суда в соответствии с действующим законодательством».

Информационно-правовые нормы можно классифицировать по сфере их применения (по масштабу действия): нормы федерального уровня и действия; нормы субъектов Российской Федерации; нормы органов местного самоуправления.

По объему регулирования информационно-правовые нормы подразделяются на нормы:

-общего действия, распространяющие действие на все сферы и отрасли правового регулирования, регламентирующие важнейшие стороны информационной деятельности. Это, в первую очередь, статутные нормы, устанавливающие обязанности органов государственной власти и местного самоуправления по исполнению ими конституционных обязанностей по предоставлению информации потребителям;

-межотраслевые, регулирующие информационные отношения, возникающие между группами государственных органов, по обеспечению информационных процессов;

-отраслевые, действующие в пределах сферы ведения конкретного органа государственной власти;

-на уровне органа местного самоуправления, действующие

впределах территорий.

Информационные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в информационной сфере и регулируются информа- ционно-правовыми нормами. Являясь разновидностью правовых

44

отношений, они выражают все основные признаки правового отношения. Для них характерна первичность информационно-правовых норм, поскольку информационное правоотношение — результат регулирующего воздействия соответствующей информационноправовой нормы на данное общественное отношение. Именно поэтому такое общественное отношение приобретает юридическую форму, т.е. становится правовым. При этом информационно-правовая норма регламентирует поведение сторон общественного отношения. Она же обеспечивает корреспонденцию взаимных обязанностей и прав субъектов — участников данного отношения, а также их юридическую ответственность за поведение, не соответствующее установлениям правовой нормы.

Другими словами, правоотношение является средством перевода общих установлений правовых норм (объективного права) в конкретные (субъективные) права и обязанности участников общественных отношений. Право в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, определяющих содержание прав

иобязанностей персонально неопределенного круга объектов. В них содержатся предписания, относящиеся ко множеству лиц, находящихся в сфере действия правовой нормы. Право в субъективном смысле — индивидуализированное право. В нем общие юридические права и обязанности становятся принадлежностью конкретных лиц

итаким образом переводят его в плоскость правоотношений.

Вдальнейшем под информационным правоотношением следует понимать урегулированное информационно-правовой нормой информационное общественное отношение, стороны которого выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных информационно-правовой нормой.

К основным элементам информационного правоотношения относятся:

а) субъекты, вступающие в правоотношения при осуществлении информационных процессов;

б) поведение (действия, бездействие) субъектов при осуществлении ими информационных правоотношений (например, приобретение исключительных прав, передача имущественных прав, купля-про- дажа информационных объектов, тиражирование и распространение информационных объектов и другие аналогичные действия);

в) объекты, в связи с которыми субъекты вступают в информационные правоотношения (далее — объекты правоотношений). Примеры объектов информационных правоотношений (информационных объектов) — документированная информация,

45

информационные продукты и услуги; исключительные права; элементы информационной безопасности (информационные права и свободы личности, состояние защищенности личности, защищенность информации, информационных ресурсов, информационных продуктов и т.п.); информационные технологии и средства их обеспечения (в том числе программы для ЭВМ), другие объекты в информационной сфере;

г) право, обязанность и ответственность субъектов правоотношений при осуществлении информационных процессов.

Исследование содержания информационного правоотношения удобно проводить на модели информационной сферы.

Основываясь на модели информационной сферы, можно выделить основные группы субъектов информационных правоотношений:

-производители, или создатели, информации, в том числе ав-

торы,

-обладатели информации (информационных объектов),

-потребители информации.

3. Право на поиск, получение и использование информации.

Правовым фундаментом, на котором строится Российское законодательство о предоставлении информации является Конституция Российской Федерации.

Основными положениями Конституции Российской Федерации, закрепляющими право на доступ к информации, является часть 4 статьи 29, которая устанавливает, что каждый имеет право свободно искать и получать информацию любым законным способом.

Статья 24 Конституции Российской Федерации также закрепляет обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

Право на доступ к информации экологического характера гарантируется статьей 42 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и на достоверную информацию о ее состоянии.

Важной нормой, гарантирующей гражданам доступ к правовой информации, является часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Согласно этим конституционным положениям, законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут

46

применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Также можно отметить пункт 3 статьи 104 — дача Правительством Российской Федерации заключений на законопроекты, как одно из важнейших информационных полномочий главного исполнительного органа страны. Конституционные нормы получили свое развитие в других актах законодательства Российской Федерации.

27 июля 2006 года был принят Федеральный закон № 149ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»,20 который регулирует отношения при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, при применении информационных технологий, а также при обеспечении защиты информации, за исключением отношений в области охраны результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации. Принятие нового базового законодательного акта было обусловлено необходимостью унификации, как с понятийной, так и с содержательной точки зрения принципов и правил взаимодействия в данной сфере, устранения в ней ряда пробелов и приближения законодательства РФ к международной практике регулирования информационных отношений.

Право на информацию включает в себя следующие основные права:

1) право свободно искать, получать и распространять информа-

цию;

2)свобода массовой информации;

3)право на достоверную информацию о состоянии окружающей

среды;

4)право на информацию об обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей;

5)право на доступ к культурным ценностям;

6)обязательность официального опубликования законов и других НПА, затрагивающих права, свободы и обязанности человека

игражданина;

7)возможность ознакомления каждого с документами, затрагивающими его права и свободы.

Эти права закреплены не только в Конституции РФ, но и в ряде международных актов:

20 Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». М.: Изд. «Омега-Л», 2007 г., с. 17.

47

1.Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.

2.Европейская конвенция о защите прав человека и основных

свобод.

3.Международный пакт о гражданских и политических правах. Основным законом, регламентирующим сферу предоставления

информации федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, является не так давно принятый Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Субъектами права на информацию являются: физические лица, юридические лица, органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, государство, межгосударственные образования. Они могут выступать в качестве производителей и потребителей (пользователей) информации.

Основными нормативно-правовыми актами регулирующими деятельность средств массовой информации, является Федеральный закон «О средствах массовой информации» (с изменениями

идополнениями)21 и Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации».22

Федеральный закон «О средствах массовой информации» регулирует вопросы создания и регистрации средств массовой информации, права собственника в отношении средств массовой информации, правовой статус редакции и издателя, порядок распространения средств массовой информации и некоторые другие. Нормы законодательства о средствах массовой информации были достаточно подробно изучены в работах М.А. Федотова, В.Н. Монахова, А.Г. Рихтера

ицелого ряда других учённых и практиков.23

Статья 40 указанного закона устанавливает, что руководители органов и организаций или иные уполномоченные лица обязаны предоставлять запрашиваемую информацию в семидневный срок. Если требуемые сведения не могут быть представлены в семиднев-

21Собрание законодательства РФ, № 3, 1995 г., № 32, 2001 г., № 12, 2002 г.,

№27, 30, 2003 г.

22Собрание законодательства РФ, 1995 г., № 3.

23Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации. Научно-практический комментарий М.А. Федотова, М. 2001 г.; Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации (под редакцией В.Н. Монахова), М., 2002 г.

48

ный срок, то допускается отсрочка в предоставлении запрашиваемой информации. Отказ в предоставлении запрашиваемой информации. Уведомление об отсрочке должно быть вручено представителю редакции в трёхдневный срок со дня получения письменного запроса информации. Отказ в предоставлении информации возможен, только если она содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну. Для передачи редакции уведомления об отказе также установлен трёхдневный срок.

В этой связи несомненный интерес представляет изучение деятельности журналистов в области предоставления информационных услуг. Для российских журналистов федеральные органы исполнительной власти являются основными источниками информации, опережая государственные и частные предприятия, финансовые

иобщественно-политические структуры. В системе органов государственной власти лидируют по числу обращений органы исполнительной власти, к ним регулярно обращаются за информацией 83% журналистов.24

Проводимая в России административная реформа положительно сказывается на предоставлении публичных информационных услуг федеральными органами исполнительной власти. Особым направлением административной реформы становится модернизация системы информационного обеспечения федеральных органов исполнительной власти. В этой части можно выделить задачу по созданию

ивнедрению систем мониторинга качества и доступности предоставляемых государственных услуг. Например, работа по принципу «одного окна», что предполагает огромную внутрисистемную работу ведомств по обработке уже имеющейся информации и передаче её по системе взаимосвязанных органов для выполнения конкретной информационной услуги.

Большое внимание уделено проблеме связи с населением и гражданами на основе оказания государственных услуг. В этой части важная роль отводится разработке и внедрению административных регламентов, что существенно может снизить уровень злоупотребления властью и коррупции. Подготовлен проект федерального закона об административных регламентах. Более детально вопрос об использовании административных регламентов для исполнения государственных функций и предоставления государственных публичных услуг в информационной сфере будет рассмотрен во второй главе.

24Российская журналистика: свобода доступа к информации. М., 2006 г.,

С.46-50.

49

Реализация гражданами права на информацию зачастую оказывается, затруднена, несмотря на наличие в действующем законодательстве достаточно большого числа норм, направленных не его обеспечение и декларирующих принцип информационной открытости федеральных органов исполнительной власти. Достаточно распространёнными являются не согласованные с законом отказы

впредоставлении информационных услуг по запросам граждан и организаций и иные правонарушения в рассматриваемой области. Необходимо также отметить некоторое отставание России от большинства развитых стран, а также от ряда стран СНГ, в развитии правового регулирования предоставления государственных публичных услуг

винформационной сфере.

Перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен:

1)законы и иные НПА (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ);

2)информация о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41 Конституции РФ);

3)достоверная информация о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции РФ);

4)информация о чрезвычайных ситуациях (происшествиях,

катастрофах, стихийных бедствиях), угрожающих безопасности

издоровью граждан, их официальных прогнозах;

5)экологическая, метеорологическая, демографическая, сани- тарно-эпидемиологическая и иная информация, необходимая для обеспечения безопасности граждан, населенных пунктов, производственных и иных объектов;

6)информация о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах РФ;

7)информация о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых гражданам, должностным лицам и организациям;

8)информация о состоянии здоровья лиц, отнесенных к категории высших должностных лиц РФ;

9)информация о фактах нарушения прав и свобод человека

игражданина, а также прав юридических лиц;

10)информация о правовом статусе и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

11)информация об использовании бюджетных средств;

12)информация о состоянии борьбы с преступностью;

13)документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек

иархивов, информационных системах органов государственной власти, общественных объединений, организаций;

14)иная информация, ограничение доступа к которой запрещено законодательством РФ.

50