Комплексное управление проблемой утилизации мусора на региональном уровне. Монография

1.2. Анализ регионального и местного законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления

Основополагающий законодательный акт в области обращения сотходами производства ипотребления, Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (1998), требует существенной корректировки и дополнения. В частности, он содержит неполный и нераскрытый понятийный аппарат; существуют разночтения втерминологиисБазельскойконвенциейоконтролезатрансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением.

Существующая законодательная база не позволяет стимулировать физических и юридических лиц, занятых в сфере обращения с отходами, а также принимать адекватные меры к лицам, наносящим ущерб окружающей среде несанкционированным размещением отходов.

Отсутствует законодательное регулирование вопроса собственников отходов предприятий-банкротов. Не отрегулированы положения, касающиеся уточнения уровня опасности отходов, деятельность по обращению с которыми должна подлежать лицензированию.

До сих пор остается нерешенной проблема возмещения вреда, наносимого (и нанесенного ранее) природной среде в результате ее загрязнения отходами. Необходимо разработать механизмы компенсации за негативное воздействие на окружающую среду, страхования экологических рисков и ответственности за загрязнение окружающей среды отходами, стимулирования внедрения наилучших доступных технологий.

Государственная политика в области обращения с отходами остается малоэффективной, отсутствуют долгосрочныепрограммывэтойобласти.С2004 г.прекращена реализация подпрограммы «Отходы», входившей в со-

21

став федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы (2002–2010 гг.)», а сама программа прекратила свое существование в 2005 г.

Одной из ключевых мер по совершенствованию правового регулирования в области обращения с отходами должно стать формирование системы государственного регулирования хозяйственной деятельности, обеспечивающей снижение негативного техногенного воздействия на окружающую среду на основе технологических нормативов и декларирования соблюдения экологических требований государственными стандартами и техническими регламентами.

Согласно действующему федеральному законодательству, на уровне каждого субъекта Российской Федерации должна быть разработана региональная целевая комплексная программа по модернизации, развитию и реформированию системы обращения с отходами и утверждены следующие законы:

–  Об отходах производства и потребления на территории субъекта Российской Федерации;

–  Обохранеокружающейсредынатерриториисубъекта Российской Федерации;

–  Об основах благоустройства территорий городов и других населенных пунктов субъекта Российской Федерации;

–  О предельных максимальных ценах (тарифах) на вывозипереработкуотходовпроизводстваипотребления; –  Об основах осуществления деятельности по обороту и использованию вторичных ресурсов на террито-

рии субъекта Российской Федерации. Администрациями субъектов Российской Федерации

должен быть принят также ряд постановлений:

–  О региональном кадастре отходов производства и потребления;

22

–  Об основах благоустройства территорий городов и других населенных пунктов субъекта Российской Федерации;

–  О порядке сбора и утилизации лома и отходов цветных металлов;

–  Об утверждении сметы расходов на финансирование природоохранных мероприятий за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации на год;

–  О реализации мероприятий в рамках исполнения региональной целевой программы, финансируемых из бюджета в соответствующем году;

–  О мерах по организации обращения с отходами производстваипотреблениянатерриториисубъектаРоссийской Федерации;

–  О государственной поддержке инвестиционной деятельности в регионе;

–  Концепция обращения с отходами производства и потребления в регионе;

–  Обутверждениипорядкаобустройствасанкционированных объектов размещения ТБО;

–  О мерах по улучшению сбора вторичных ресурсов на территории субъекта Российской Федерации;

Крометого,длясозданияэффективнойсистемыобращения с отходами производства и потребления на территории муниципальных образований необходимо наличие действующих нормативно-правовых актов следующего содержания:

–  Схема территориального планирования и положение о территориальном планировании муниципального образования;

–  Правила благоустройства, санитарного содержания территорий, организации уборки, обеспечения чистоты и порядка в муниципальном образовании;

23

–  Стратегия развития города; –  О нормах накопления твердых бытовых отходов;

–  Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;

–  Инвестиционная программа организации коммунального комплекса по развитию системы коммунальной инфраструктуры;

–  Схема санитарной очистки территории муниципального образования;

–  Целевая комплексная программа муниципального образования по обращению с отходами производства и потребления (или экологическая программа);

–  О мерах по организации обращения с отходами производства и потребления на территории муниципального образования (города и проч.);

–  Об утверждении порядка содержания, обслуживания иремонта контейнерных площадок иконтейнеров для сбора ТБО на территории муниципального образования; –  О порядке осуществления раздельного сбора отхо-

дов и переработки вторичных материалов; –  О порядке ведения автоматизированного учета

и контроля образования, хранения, транспортировки, утилизации и переработки ТБО и отходов производства; –  Об утверждении порядка осуществления мониторинга и контроля за обращением с отходами производ-

ства и потребления.

–  Обутвержденииположенияопорядкезахоронения отходов на территории муниципального образования;

–  Об утверждении порядка сбора, вывоза, утилизацииипереработкибытовыхипромышленныхотходовна территории муниципального образования.

Краткий анализ региональной и муниципальной нормативной базы выявил отсутствие многих из перечис-

24

ленных выше документов в значительном количестве регионов. Решение этой проблемы лежит в проведении последовательной разработки и внедрения указанных актов после тщательной инвентаризации регионального и местного законодательства.

1.3. Проблемы развития индустрии переработки и вторичного использования отходов

Действующие нормативные правовые и финансовые механизмы не стимулируют внебюджетное инвестирование в процессы и оборудование по вовлечению отходов в хозяйственный оборот, а также в ликвидацию ранее накопленных отходов.

До настоящего времени не завершен процесс разграничения предметов ведения и полномочий в области обращения с отходами между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Отмечаетсяснижениепотреблениявторичногосырья и вторичных энергоносителей, что объясняется, в первую очередь, тем, что действующее законодательство не предусматривает экономических стимулов для технологического развития индустрии переработки отходов. При этом причиной технологического отставания является отсутствие целенаправленной научно-технической политики и системных маркетинговых исследований в области развития технологий и оборудования для утилизации отходов, что зачастую приводит к закупкам по импорту устаревшего оборудования. До сих пор в России остаются практически неизвестными документы Европейского союза о наилучших доступных технологиях в области обращения с отходами.

25

В связи с вышеизложенным рекомендуется: 1. Правительству Российской Федерации:

1.1. РазработатьновуюредакциюФедеральногозакона «Об отходах производства и потребления».

1.2. Разработать и утвердить федеральную целевую программу «Отходы производства и потребления».

1.3. Разработать законопроект, предусматривающий замену практики выдачи временных индивидуальных разрешений на сверхнормативные сбросы и выбросы системой технологических нормативов допустимого воздействия на окружающую среду с учетом применения наилучших допустимых технологий.

1.4. Разработать законопроект, предусматривающий внесение изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части установления налоговых и иных льгот для предприятий, занимающихся утилизацией отходов, внедряющих малоотходные и ресурсосберегающие технологии и наилучшие существующие технологии в области обращения с отходами.

1.5. Разработать законопроект, предусматривающий внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административныхправонарушенияхвчастиувеличения размера налагаемого взыскания за несанкционированное размещение отходов и их открытое сжигание.

1.6. Разработать проекты технических регламентов, направленных на развитие области переработки отходов, возобновляемых источников энергии, стимулирование энерго- и ресурсосбережения на основе комплексного вовлечения отходов в хозяйственный оборот.

1.7. Разработать законопроект, устанавливающий требования к упаковке и упаковочным материалам и порядок их переработки, а также предусматривающий расширенную ответственность производителя или им-

26

портёра упаковки за утилизацию упаковочных отходов в конце их жизненного цикла.

1.8. Упорядочить и разграничить полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации пореализациигосударственнойэкологическойполитики, нормативно-правовому регулированию, государственному контролю и надзору в области обращения с отходами.

1.9. Пересмотреть практику отнесения практически всех отходов к категории опасных, противоречащую Базельскойконвенции,свнесениемсоответствующихизменений в федеральные законы «Об отходах производства и потребления» и «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

1.10. Утвердить процедуру оформления лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов только для организаций, осуществляющих коммерческую деятельность по обращению с опасными отходами, получаемыми от других организаций. Уточнить границы деятельности по обращению с опасными отходами, которая подлежит лицензированию.

1.11. Рассмотреть вопрос о запрещении ввоза на территорию Российской Федерации продукции (включая упаковку для этой продукции), отходы которой не перерабатываются в Российской Федерации, при условии отсутствия финансирования импортерами программ по утилизации такой продукции (включая упаковку) в конце жизненного цикла.

1.12. Усовершенствовать правовые и инвестиционные механизмы возмещения экологического ущерба, а также принять меры по устранению последствий экологического вреда, нанесенного отходами в результате хозяйственной деятельности.

27

1.13. Провести инвентаризацию объектов размещения отходов, образующихся в результате разведки, добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых,

иразработать систему мер по утилизации этих отходов, включая рекультивацию нарушенных земель.

1.14. Рассмотреть целесообразность создания национального Центра по информационному обмену в области наилучших существующих технологий для их эффективного внедрения в Российской Федерации.

1.15. Повысить эффективность сотрудничества в области обращения с отходами, включая законотворческую деятельность, с международными организациями, двусторонними и многосторонними программами содействия

исотрудничества. Обеспечить эффективное сотрудничество Российской Федерации в рамках «Инициативы 3R».

1.16. Принять меры, направленные на совершенствование научно-технического, методологического и организационного обеспечения нормирования качества окружающей среды и воздействия на нее, ориентированного на снижение образования отходов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздухи водоемы за счет внедрения наилучших доступных экологически безопасных технологий.

1.17.Повысить эффективность государственного экологическогоконтроляимониторингаокружающейсреды с использованием современной технической базы, в том числе автоматизированных систем получения, передачи

иобработки данных.

1.18. Рассмотреть вопрос о совершенствовании форм федерального государственного статистического наблюдения за сбором и использованием отходов производства и потребления, в т. ч. введении статистического наблюдения за использованием вторичных ресурсов, а также упаковкой и упаковочными отходами.

28

1.19. Разработать федеральную целевую программу по вовлечению населения в процесс первичной сортировки бытовых отходов, используя методы экологического просвещения.

2. Министерству природных ресурсов, Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору:

2.1. Провести анализ и подготовить предложения по совершенствованию ведомственных нормативных правовых актов и инструктивно-методических документов в области обращения с отходами.

2.2. Разработать и утвердить нормативные правовые акты по процедурам выявления иофициального установлениянаилучшихсуществующихтехнологийвсфереобращениясотходами,формированиюнациональногоинформационного фонда по наилучшим существующим технологиям.

2.3. Привести в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации деятельность в области лицензирования отходов.

2. 4. Обеспечить систематическое внесение изменений и дополнений в Федеральный классификационный каталог отходов.

2.5. Разработать и принять Правила инвентаризации объектов размещения отходов.

2.6. Определить перечень конкретных предприятий и организаций субъектов Российской Федерации, подлежащих федеральному экологическому контролю.

2.7. Ускорить разработку и принятие документов, регламентирующих порядок осуществления государственного контроля над деятельностью в области обращения с отходами, порядок установления лимитов на размещение отходов органами исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации,атакжемеханизмпередачисубъ-

29

ектам Российской Федерации упомянутых функций от территориальных органов Ростехнадзора.

2.8. Организовать проведение инвентаризации мест захоронений отходов с целью выявления дополнительных вторичных сырьевых ресурсов и оценки влияния этих мест на окружающую среду и здоровье человека.

2.9. Обеспечивать государственный заказ на продукцию из вторичного сырья.

3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с полномочными представителями Президента Российской Федерации вфедеральных округах, Министерством регионального развития Российской Федерации идругими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:

3.1. Разработать и утвердить программы в области обращения с отходами, обратив особое внимание на решение проблем, связанных со сбором, хранением и утилизацией химически и биологически опасных промышленных и бытовых отходов, с созданием отходоперерабатывающей индустрии, а также с устранением последствий ранее нанесенного (накопленного) в результате хозяйственной и военной деятельности экологического вреда.

4. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления:

4.1. Обеспечивать экономическое стимулирование деятельности по сбору, сортировке, переработке

ииспользованию отходов в качестве вторичного сырья

иэнергоносителей, включая использование экологоэкономических регуляторов: платность природопользования, создание системы льгот, субсидий, кредитов для природоохранной деятельности, продажа прав (разре-

30