Комплексное управление проблемой утилизации мусора на региональном уровне. Монография

Система регулирования в области обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации выглядит на сегодняшний день в виде норматив- но-правовыхдокументов,регламентирующихобращение с твердыми бытовыми отходами в Российской Федерации, которые подразделяются на:

–кодексы;

–федеральные законы;

–постановленияПравительстваРоссийскойФедерации;

–технические регламенты;

–санитарные нормы и правила;

–строительные нормы и правила;

–стандарты и технические условия;

–ведомственные нормы и правила;

– законодательные и нормативные акты субъектов Российской Федерации;

– муниципальные нормативные и правовые акты. Экологические требования в области обращения

с отходами сформулированы в следующих кодексах Российской Федерации.

Земельный кодекс Российской Федерации в ст. 13 устанавливает обязанность землепользователей защищать земли от захламления отходами производства и потребления, загрязнения.

Жилищный кодекс Российской Федерации предписывает обеспечивать надлежащее санитарное и техническое состояние общего имущества в многоквартирном доме; определяет правила оплаты за жилое помещение и коммунальные услуги. Согласно п. 4 ст. 154, вывоз ТБО входит не в состав коммунальных услуг, а в состав платы за содержание жилого помещения. Вывоз ТБО не включен в состав коммунальных услуг и в постановлении Правительства РФ от 23.05.2006 № 307 «О порядке

11

предоставления коммунальных услуг гражданам». Постановлением Правительства от 06.02.2006 № 75 утверждены «Правила проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом», где вывоз твердых бытовых отходов относится к Перечню обязательных работ и услуг по содержанию и ремонту общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, являющемся объектом конкурса.

Градостроительный кодекс Российской Федерации в ст. 2 устанавливает в качестве одного из основных принципов законодательства осуществление градостроительнойдеятельностиссоблюдениемтребованийохраны окружающей среды и экологической безопасности, а также в ст. 35 определяет зоны специального назначения для объектов размещения отходов потребления.

Кодекс «Об административных правонарушениях» № 195-ФЗ от 30.12.2001 определяет ответственность за административные правонарушения при обращении с твердыми бытовыми отходами. Статья 7.22 определяет ответственность за нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений. Статья 7.30 определяет ответственность за нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. В гл. 8 определяется ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Устанавливается ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических правил при обращении с отходами (ст. 8.2), а также за загрязнение лесов промышленными и бытовыми отходами (ст. 8.31). Статья 8.8 устанавливает ответственность за ис-

12

пользование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв. Так, например, ряд мусорных полигонов эксплуатируются в нарушение принципа соблюдения целевого назначения земельного участка и располагаются на землях сельскохозяйственного назначения. Не проводятся рекультивация полигонов и свалок, мероприятия по охране почв прилежащих земельных участков. Также ст. 8.31 определяет ответственность за нарушение правил санитарной безопасности в лесах (загрязнение лесов сточными водами, химическими, радиоактивными и другими вредными веществами, отходами производства и потребления). Статья 8.21. определяет ответственность за нарушение правил охраны атмосферного воздуха (это касается, например, выбросов свалочного газа на полигоне). Статья 9.4 устанавливает ответственность за нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства.

УголовныйкодексРоссийскойФедерациивст.247предусматривает ответственность за производство запрещенных видов опасных отходов, транспортировку, хранение, захоронение, использование или иное обращение с радиоактивными,бактериологическими,химическимивеществами и отходами с нарушением установленных правил.

Экологические требования в области обращения с отходами регламентируются также в Водном кодексе Российской Федерации, Лесном кодексе Российской Федерации.

Отношениявобластиобращениясотходамипроизводства и потребления на федеральном уровне регулируются

13

в настоящее время рядом федеральных законов, основными из которых являются: «Об охране окружающей среды», «Об отходах производства и потребления», «О санитар- но-эпидемиологическом благополучии населения», «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.

Федеральный закон № 89-ФЗ от 24.06.1998 «Об отходах производства и потребления» определяет цели и основные принципы государственной политики в области обращения с отходами, устанавливает нормирование, государственный учет и отчетность в области обращения с отходами, правовые основы экологического контроля. Статья 9 Закона обязывает лицензировать деятельность по обращению с опасными отходами. Согласно ст. 13, устанавливающей требования к обращению с отходами на территориях муниципальных образований, организация раздельного сбора отходов возложена на местные органы самоуправления. В этой же статье упоминается порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды, который является ключевым документом при организации раздельного сбора отходов.

Согласно ст. 17 Федерального закона № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001, лицензированию подлежат следующие виды деятельности:

–деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов;

–заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов;

–заготовка, переработка и реализация лома черных металлов.

Федеральныйзаконот10.01.2002№ 7-ФЗ«Обохране окружающей среды» в ст. 7 определяет полномочия орга-

14

нов местного самоуправления. Так, к вопросам местного значения городских и сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Квопросам местного значения муниципального района относятся:

– организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

– организация утилизации и переработки бытовых

ипромышленных отходов.

Квопросам местного значения городского округа относятся:

– организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

– организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Этот закон также обязывает соблюдать требования к обезвреживанию и безопасному размещению отходов, а ст. 24 обязывает нормировать образование и лимитировать размещение отходов.

Федеральный закон № 96-ФЗ от 04.05.1999 «Об охране атмосферного воздуха», устанавливает требования к предотвращению вредного воздействия на атмосферный воздух отходов производства и потребления при их хранении, захоронении и обезвреживании (ст. 18). Это напрямую касается объектов, связанных с переработкой, обезвреживанием или захоронением твердых бытовых отходов, т. е. мусоросжигательных заводов и полигонов, являющихся крупными источниками вредных выбросов.

Федеральный закон № 52-ФЗ от 30.03.1999 «О сани- тарно-эпидемиологическом благополучии населения» предполагает государственную регистрацию потенциально опасных для человека отходов производства и потребления,атакжевст.22устанавливаетсанитарныетребова-

15

ниякпорядку,условиямиспособамсбора,использования, обезвреживания, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления, которые также должны устанавливаться местными органами самоуправ- ленияииметьсанитарно-эпидемиологическоезаключение осоответствииуказанногопорядкасанитарнымправилам; определяет необходимость лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Федеральный закон № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 включает в перечень объектов государственной экологической экспертизы следующие объекты:

–генеральныепланыгородов,другихпоселенийиих систем (которые включают, в свою очередь, генеральные схемы очистки территорий населенных пунктов);

–технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, техническогоперевооружения,консервациииликвидацииорганизаций и иных объектов хозяйственной деятельности;

–материалы, обосновывающие получение лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду.

Таким образом, практически любая деятельность, связанная с твердыми бытовыми отходами, подлежит экологическому обоснованию, особенно то, что касается вывоза, переработки и размещения.

Федеральный закон № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.11.2003 определяет, что к компетенции органов местного самоуправления относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых

ипромышленных отходов.

16

Закон Российской Федерации № 2395–1 «О недрах» от 21.02.1992 регламентирует использование искусственных и естественных полостей, выемок недр для целей хранения и захоронения отходов. Применяется при использовании отработанных карьеров для захоронения твердых бытовых отходов. Так, например, ст. 10.1 определяет,чтооснованиемдляполученияправапользования участками недр может быть совместное решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30.12.2004 устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов.

Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 вводит технические регламенты, устанавливающие минимальные требования, обеспечивающие безопасность продукции или технологического процесса, обязательные к выполнению и устанавливает добровольный характер применения государственных стандартов (ст. 12,15). Согласно ст. 17, любая организация может разработать и применять собственный стандарт, а также разработать и зарегистрировать собственную систему сертификации. Последствия принятия технических регламентов скажутся в будущем. Ожидается, что это должно привести к сокращению отходов, поступающих на захоронение, за счет расширения принципа ответственности производителя за свою продукцию.

17

На уровне Правительства Российской Федерации отношения в области обращения с отходами производства и потребления регулируются следующими актами.

Согласно постановлению Правительства от 26.10.2000 № 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов», организация и ведение государственного кадастра отходов, включающего федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов, осуществляется Министерством природных ресурсов Российской Федерации и его территориальными органами.

Всоответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401, полномочия МПР России в области осуществления государственного экологического контроля и проведения государственной экологической экспертизы переходят к Ростехнадзору. Он ведет государственный кадастр отходов и государственный учет в области обращения с отходами, а также проводит работу по паспортизации опасных отходов.

Вотношении юридических лиц и предпринимателей, в процессе деятельности которых образуются отходы, действует постановление Правительства РФ № 461 от 16.06.2000 «О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение», которое регламентирует требования к установлению лимитов на размещение отходов, втом числе порядок предоставления документации, обосновывающей лимиты на размещение, а также установление нормативов обра-

18

зования отходов производства и потребления. Разработка проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение должна проводиться на основании методических указаний Министерства природных ресурсов РФ (утверждены приказом МПР РФ от 11.07.2002 № 115).

Лимиты на размещение отходов устанавливают предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории.

Размещение отходов должно осуществляться на специально оборудованных объектах с разрешения природоохранных органов и с установлением лимитов.

Постановление Правительства РФ № 632 от 28.08.1992 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» устанавливает порядок определения платы за размещение отходов производства и потребления на специализированных полигонах и санкционированных свалках природопользователями.

ПостановлениеПравительстваРФ№ 344от12.06.2003 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» устанавливает базовые ставки платежей за размещение отходов.

Постановление Правительства от 21.08.2001 № 609 «О мерах по ликвидации системы перекрестного субсидирования потребителей услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению,

19

утилизации и захоронению твердых бытовых отходов» отменяет практику установления различных по величине тарифов на услуги по уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов в зависимости от групп потребителей.

Постановление Правительства от 26.08.2006 № 524 «Об утверждении положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов» определяет порядок лицензирования указанной деятельности.

Постановление Правительства от 10.02.1997 № 155 «Об утверждении Правил предоставления услуг по вывозутвердыхижидкихбытовыхотходов»определяетпорядок предоставления указанных услуг, ответственность и основы ценообразования.

Постановление Правительства от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» предписывает взимание платы за выброс

ватмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников; сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты; размещение отходов в установленных нормативных пределах и при превышении лимитов.

Несмотря на довольно обширную законодательную и нормативную базу, проблемы с отходами не решены

вполной мере. Анализ ситуации в области обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации показал, что вследствие несовершенства нор- мативно-правового обеспечения этой деятельности недостаточно эффективны государственное управление, контроль и надзор в этой сфере.

20