Информационное право. Учебное пособие
.pdfдеятельность этой партии хороша для общества. СМИ могут выполнять и мобилизационную функцию, которая объединяет все вышеназванное – эта функция побуждает людей к политическим действиям и вовлекает их в политическую жизнь.
Разработку понятия «информационная деятельность» в рамках информатики – науки, изучающей информацию, информационные процессы и информационные системы во всех областях человеческой деятельности – обеспечила компьютеризация – процесс развития и широкого внедрения компьютерной и иной вычислительной техники для обработки информации во всех видах человеческой деятельности. В работах по теории информатики информационная деятельность определяется не только как деятельность человека, связанная с процессами получения, преобразования, накопления и передачи информации, но и как организационно оформленная разновидность научного труда и научнотехнической деятельности. На этой основе в науке возникают такие важные для систематизации понятия «информационная деятельность» категории и институты, как компьютерная и научно-информационная деятельность, компьютерное право. В рамках данных подходов информационная деятельность стала определяться как деятельность, основанная на информационном взаимодействии между источником информации и ее получателем, направленная на достижение каких-либо целей посредством информационных процессов.
Более широким понятием, чем «компьютеризация» в истории развития информационной деятельности с середины 90-х гг. ХХ в. является понятие «информатизация», означающее применение не только компьютерной и вычислительной техники, но и иных информационных систем и технологий, в комплексе обеспечивающих уже не только оперативную переработку и накопление информации, а полное, достоверное, исчерпывающее и своевременное ее использование во всех видах деятельности человека.
В науке существует два основных теоретико-методологических подхода к информатизации: технократический и гуманитарный. Для систематизации информационной деятельности важным, прежде всего, является то, что демократизация общества, рост информационной активности и потребления вызвали к жизни новое определение информационных технологий как средств управления общественным сознанием [11]. С начала ХХI в. информация и деятельность, связанная с
21
ее обработкой и обращением как со специфическим объектом интересов личности, общества, государства и их структур, превращаются в особый предмет социально-экономических отношений. Это способствовало тому, что информационная деятельность в институциональных и культурных контекстах стала изучаться не только социальной информатикой, но и другими гуманитарными науками.
Первичной организованной формой представления информации является документ. Исторические традиции развития этого вопроса показывают, что документационная деятельность как процесс сбора, систематизации, поиска, распространения документов также является важным этапом в истории выделения информационной деятельности в специализированную категорию научного познания. В частности, в настоящее время на документе, понимаемом как объект, позволяющий получить от/из него требуемую информацию, строят свою деятельность библиотека, библиографический социальный институт, канцелярия, архив и многие другие документально-коммуникационные институты.
Определение правовой природы информационной деятельности затрагивает содержание работы всех указанных институтов, задачами которых являются количественное преобразование и структурное упорядочение информации. Кроме того, количественное преобразование информации как способ информационной деятельности осуществляется путем научного описания книг, оформления их перечней и указателей (библиографирование), составления краткой письменной характеристики произведения (аннотирование) или его краткого письменного изложения (реферирование), объединения больших информационных массивов в виде баз данных и их совокупности (банк данных). Структурное упорядочение информации осуществляется на основе приведения ее в определенный стандартный порядок в расположении и взаимосвязи (систематизация), отбора по определенным признакам и свойствам (предметизация).
Еще одной сформировавшейся (институционально, профессионально и технологически оформленной) и востребованной отраслью информационной деятельности в настоящее время является информационно-ана- литическая деятельность. Ее основная социальная функция – производство нового знания на основе переработки имеющейся информации в целях оптимизации принятия решений, т. е. она связана уже не только с количественным, но и качественным преобразованием информации, предоставлением информационных продуктов и услуг во всех сферах деятельности, где концентрируются и перерабатываются мощные потоки информации.
22
Внастоящее время информационно-аналитические службы создаются в структурах практически всех органов власти, в органах СМИ,
всфере бизнеса, при политических партиях и движениях и т. д. Доминанта развития информационно-аналитической деятельности прослеживается и на других примерах в социуме: реальностью являются набор данных о биржевых котировках, транспортной обстановке, погоде, электронное голосование, интерактивные опросы общественного мнения, мониторинги и экспертизы различных социальных проектов и т. д. Впрочем информационно-аналитическая деятельность может иметь и отрицательную направленность.
Важные мировоззренческие и методологические основы для научного определения понятия «информационная деятельность», исследования ее содержания и формы дают общая теория управления и теория государственного управления, поскольку любой процесс управления, осуществляемый в указанных системах, по своей сути является информационным процессом, связанным с получением, переработкой и передачей информации. Не менее важным является и то, что в управлении происходит взаимодействие не со всей информацией, а только с той, которая необходима для решения задач управления, т. е. в данном случае речь идет об управленческой информации или об информационном обеспечении управления.
Внастоящее время развитие информационных систем и технологий
трансформирует вопрос информационного обеспечения управления в проблему соотношения информационного обеспечения и информатизации органов власти, разграничивает на функциональной основе его информационно-аналитическую (проведение синтеза и анализ информации) и информатизационную (технические и технологические задачи) составляющие. В частности, в рамках обобщения материала, позволяющего выделить информационную деятельность в специализированную категорию научного познания, можно, например, сослаться на сделанные в результате анализа данной проблемы Е.А. Поворовой выводы,
отом, что в основе информационно-аналитического обеспечения лежит:
определение потребителя информации;
определение состава, периодичности циркуляции, форм предоставления информации;
определение источников информации и способов доступа к ним;
23
унификация процессов и средств сбора, регистрации, обработки, хранения, обновления, передачи и использования информации, распределение этих задач между субъектами, участвующими в процессе информационного обеспечения;
организация хранения массивов информации;
формирование унифицированной системы документации, разработка документооборота и технологических процессов формирования документов;
формирование и применение порядка взаимодействия информационных систем, организация использования информации для оценки тенденций, альтернатив решений и действий, разработки прогнозов, выработки общей стратегии; организация обратной связи.
Информатизационное обеспечение государственного управления также имеет не технократический, а во многом организационноправовой характер деятельности, поскольку:
задачи информатизации согласовываются с задачами, решаемыми в рамках административной реформы;
создается методология административного моделирования;
ведется работа по упорядочению и оформлению механизмов сбора, переработки, хранения и передачи государственной информации
вэлектронном виде;
формируется «инфраструктура доверия», обеспечивающая юридическую значимость электронного документооборота, доверие граждан к электронному взаимодействию при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг;
разрабатывается система стандартизации программного обеспечения. Государственное управление в информационной сфере – это
специфический вид социального управления, деятельность органов государственной власти (в широком смысле) либо органов исполнительной власти (в узком смысле) посредством реализации своих властных полномочий, направленная на выработку и реализацию государственной политики, нормативно-правовое регулирование общественных отношений в информационной сфере, охрану и защиту информации, в том числе в связи с ее оборотом и обработкой в различных социальных системах [12, с. 100–101].
24
Федеральным органом исполнительной власти, который занимается выработкой и реализацией государственной политики и нормативноправовым регулированием, является Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, осуществляющее свою деятельность в таких сферах, как:
сфера информационных технологий (включая использование информационных технологий при формировании государственных информационных ресурсов и обеспечение доступа к ним);
сфера электросвязи (включая использование и конверсию радиочастотного спектра) и почтовой связи;
сфера массовых коммуникаций и СМИ, в том числе электронных (включая развитие сети Интернет, систем телевизионного (в том числе цифрового) вещания и радиовещания и новых технологий в этих областях);
сфера печати, издательской и полиграфической деятельности;
сфера обработки персональных данных.
Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 313 (ред. от 29.03.2019) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Информационное общество» (далее – Программа) ответственным исполнителем Программы назначено именно Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.
В Программе поставлены цели, задачи и определены приоритетные направления развития информационного общества в Российской Федерации.
Цель – повышение качества жизни и работы граждан, улучшение условий деятельности организаций, развитие экономического потенциала страны на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий.
К числу установленных задач отнесены: обеспечение качественными и доступными услугами связи и доступа к информационнотелекоммуникационной сети Интернет; развитие информационной среды и обеспечение равного доступа граждан к медиасреде; предупреждение угроз в информационном обществе, обеспечение информационной безопасности на основе отечественных разработок при передаче, обработке и хранении данных, гарантирующей защиту интересов личности, бизнеса и государства; обеспечение за счет использования ин- формационно-телекоммуникационных технологий реализации в электронной форме полномочий государственных (муниципальных) органов
25
власти, в том числе полномочий по предоставлению гражданам и организациям государственных (муниципальных) и иных социально значимых услуг (исполнению функций), а также повышение качества государственного управления и оперативности взаимодействия органов государственной (муниципальной) власти, граждан и организаций.
Сегодня государство вступило в III этап реализации рассматриваемой Программы (2019–2024 гг.). Деятельность Правительства Российской Федерации в период до 2024 г. будет в первую очередь направлена на достижение национальных целей развития Российской Федерации, установленных Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
Для достижения этих целей разработан федеральный проект «Цифровое государственное управление», который, с одной стороны, позволит осуществить окончательный переход на электронное взаимодействие граждан и организаций с государством (перевод в удобную электронную форму большинства услуг, оказываемых населению), с другой стороны, органы государственной власти и органы местного самоуправления получат в распоряжение эффективные механизмы автоматизации своей деятельности, а также межведомственного информационного взаимодействия.
Реализация федерального проекта «Цифровое государственное управление» в частности предполагает:
обеспечение предоставления государственных и негосударственных услуг и сервисов в цифровом виде в соответствии с прогрессирующими потребностями современного общества в условиях становления цифровой экономики;
обеспечение цифровой трансформации органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленной на повышение качества осуществления возложенных на них функций, уменьшения издержек при их осуществлении, создание системы управления данными,
втом числе сбора, хранения, обработки и распространения данных;
обеспечение эксплуатации и развития инфраструктуры электронного правительства и др.
В теории государства и права, в административном праве и в других публичных отраслях права информационное обеспечение рассматривается
26
в качестве обеспечивающей функции государственного управления. Однако достигнутый в настоящее время уровень информатизации органов государственной власти дает основания говорить уже не об обеспечивающем, а о целевом характере информационной функции государства. Несмотря на то, что у ученых пока нет единого ответа на вопрос, имеет ли информационная функция государства самостоятельный характер, и если имеет, то с какого времени, большинство из них сходятся во мнении, что «информационная функция федеральных органов исполнительной власти сегодня реализуется через их информационную деятельность» [13]. Например, Э.В. Талапина в связи с этим выделяет следующие направления реализации информационной функции государства:
создание информации;
сопровождение информации, имеющей государственное значение (прежде всего, это специализированные подфункции учета, контроля, мониторинга);
обеспечение открытости органов государственной власти для граждан;
сбор, обработка, охрана и защита информации, необходимой для реализации функций государства;
учреждение специализированных структур в сфере информации
ирегулирование их деятельности – СМИ, ТВ, радио, печатная продукция, архивы, библиотеки, культура, образование (массовая информация
ираспространение знаний);
информационный обмен между органами государственной власти (внутри аппарата);
использование информации во внутренних интересах государства (для выполнения всех других государственных функций);
переработка информации и создание новой (решения исполнительной власти, судебных органов).
Обобщая указанные направления информационной деятельности в государственном управлении, следует иметь в виду, что отдельные из них в настоящее время имеют законодательное оформление, поскольку право является одним из самых активных и эффективных социальных регуляторов. Сложная природа возникновения информации, ее выражения и включения в социально-экономическую сферу общественных отношений в виде объекта, а также все указанные выше причины (научно-
27
техническая, социальная, экономическая) выделения информационной деятельности в специализированное понятие научного познания обусловливают выделение ее и в основу информационных отношений, регулируемых информационным правом. Исходя из этого, в информационном праве информационная деятельность получила в настоящее время определение информационно-правовой деятельности, являющейся с правовой точки зрения определенной совокупностью совершаемых конкретными субъектами и требуемых информационным законодательством информационно-правовых действий, имеющих юридическую цель, без констатации которой они теряют свое содержание.
Понятие информационного права
Развитие сложных информационных технологий, расширение сферы правовой информатизации, потребность в регулировании информационных процессов – это основные факторы, которые обусловили появление информационного права.
Затрагивая вопрос о становлении информационного права как самостоятельной отрасли права, следует заметить, что продиктованные самой жизнью, сформировавшиеся в обществе определенные общественные отношения потребовали соответствующего правового регулирования, став предметом данной отрасли права и законодательства.
Каждое государство, провозгласившее себя как правовое, демократическое государство с социально ориентированной экономикой, должно позаботиться об информационном потенциале, информационном ресурсе. Высокие интеллектуальные технологии в сфере информатизации превращаются в сильный фактор, активно влияющий на развитие человечества, дают обществу и государству безграничные возможности в получении и использовании информации [14].
Затрагивая исторический аспект развития отрасли информацион-
ного права, следует отметить, что впервые предложил и обосновал необходимость создания самостоятельной отрасли права – информационного права – А.Б. Венгеров в 1975 г.
Само понятие информационного права появилось относительно недавно и трактуется учеными-юристами по-разному.
Так, профессор В.А. Копылов предлагает определять термин «информационное право» как систему охраняемых государством
28
социальных норм и отношений, возникающих в информационной сфере – сфере производства, преобразования и потребления информации, и относит к основным объектам правового регулирования информационные отношения, «возникающие при осуществлении информационных процессов – процессов создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и потребления информации» [15, с. 19].
Автор целого ряда учебников по информационному праву М.М. Рассолов определяет информационное право как совокупность юридических норм и институтов, регулирующих информационные отношения в информационной сфере [16, с. 98].
Известные ученые в области информационного права И.Л. Бачило и В.Н. Лопатин приходят к выводу, что «информационное право – совокупность правовых норм, регулирующих отношения в информационной сфере, связанных с оборотом информации, формированием и использованием информационных ресурсов, созданием и функционированием информационных систем в целях обеспечения безопасного удовлетворения информационных потребностей граждан, организаций, государства и общества» [17, с. 23].
Анализируя предлагаемые понятия, можно прийти к выводу, что они выбираются исходя из объектов и предметной области информационного права, по отношению к которым или в связи с которыми возникают общественные отношения, подлежащие правовому регулированию. В информационном праве основным объектом, по поводу которого возникают общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, является информация, находящаяся в гражданском, административном или ином общественном обороте.
В любом случае все приведенные определения информационного права основаны на совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения в информационной сфере. При этом данные нормы имеют свою специфику, так как касаются непосредственно информации. Можно смело утверждать, что практически все общественные отношения содержат информационную составляющую. Из чего следует, что об информационном праве принято говорить в широком и узком смысле.
Если придерживаться расширенной версии, то нормы информационного права можно выявить практически в любой тематике законодательства. Например, информационно-правовой характер носят нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
29
от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее – КоАП РФ) о процессуальных действиях со свидетелями и прочими лицами, нормы налогового законодательства о декларировании и отчетности и т. д. Однако в этих случаях информационная деятельность играет хотя и немаловажную, но вспомогательную роль, т. е. является средством для достижения цели, лежащей за пределами информационной сферы (рассмотрение административного правонарушения и привлечение виновных к административной ответственности, взимание налогов и т. д.).
К информационному праву в узком смысле относят лишь такие нормы, которые регулируют информационные процессы, являющиеся самоцелью, т. е. когда информация есть не только средство достижения чего-либо иного, но и конечный итог.
Поскольку информационное право является сравнительно молодой, развивающейся отраслью права, то понятие информационного права, его содержание и основные институты только формируются. Информа- ционно-технологические инновации требуют в первую очередь специалистов в этой области. Поэтому важно введение дисциплины «Информационное право» в учебные планы по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление». Следует обеспечить государственный аппарат необходимыми знаниями с целью предоставления качественных государственных и муниципальных услуг на благо населения страны.
Таким образом можно заключить, что в настоящее время информационное право – это сравнительно новое и самостоятельное направление юридической науки.
Сущность и характер общественных отношений, возникающих между различными субъектами в информационной сфере, во многом определяются особенностями и юридическими свойствами информации – основного объекта, по поводу которого и возникают эти отношения.
Объект информационных отношений обладает несомненными специфическими свойствами. Данная специфика предопределена многоаспектностью и многогранностью самого понятия «информация». Соответственно, информационные отношения, как правило, не выступают
вчистом виде. Чаще всего они «сопровождают» другие отношения
всфере управления, государственного строительства, международного сотрудничества, в области экономики, жизни граждан и т. д. Процессы этого «сопровождения» все чаще и чаще регламентируются законода-
30