Внесудебные административные споры. Учебное пособие

3.3. Производство по разрешению дел о внесудебных административнореабилитационных спорах

решений: 1) признает правомерными обжалуемые решение, действие (бездействие) таможенного органа и отказывает в удовлетворении жалобы; 2) признает неправомерными обжалуемые решение, действие (бездействие) таможенного органа полностью или частично и принимает решение об удовлетворении жалобы полностью или частично.

В случае удовлетворения жалобы полностью или частично правоприменитель: 1) отменяет полностью или частично принятое таможенным органом решение; 2) отменяет принятое таможенным органом решение и обязывает этот таможенный орган принять новое решение в соответствии с международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования, законодательством РФ о таможенном регулировании и (или) меры, направленные на устранение допущенных нарушений; 3) признает действие (бездействие) таможенного органа неправомерным и обязывает принять меры, направленные на устранение допущенных нарушений (ч. 2, 3 ст. 298 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Комиссия по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства должна в своем решении отразить факты наличия или отсутствия оснований для прекращения рассмотрения дела, наличия или отсутствия нарушения антимонопольного законодательства

вдействиях (бездействии) ответчика по делу, наличия или отсутствия оснований для выдачи предписания и перечень действий, включаемых

впредписание и подлежащих выполнению, а также для принятия антимонопольным органом других мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, обеспечению конкуренции (ст. 41 ФЗ «О защите конкуренции»).

Стадия обеспечения исполнения решения, принятого по существу дела о внесудебном административно-восстановительном споре, — автономный отрезок административного производства, в рамках которого компетентный орган (должностное лицо) обращает к исполнению решение, принятое по существу дела о внесудебном административно-восстановительном споре, и разрешает вопросы о приведении данного решения в исполнение.

Кчислу специальных задач данной стадии относится разрешение вопросов обеспечения исполнения финишного (итогового) решения, принятого по существу внесудебного дела о разрешении административного спора. Необходимо отметить, что законодательные акты, регламентирующие рассматриваемое производство, не содержат определенного правового регулирования данных вопросов, а также в целом не очень подробно регламентируют данную стадию. Можно указать, что в случаях, указанных в законодательстве, для обеспечения исполнения своего итогового (финишного) решения компетентный орган

71

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

(должностное лицо) вправе выдать предписание ответчику по делу (ст. 50 ФЗ «О защите конкуренции»).

Скудное правовое регулирование говорит о незначительных возможностях органов (должностных лиц) публичной администрации по обеспечению исполнения своих решений.

Данная стадия завершается с фактическим исполнением итогового (финишного) процессуального решения.

3.3.2. Производство по делам о внесудебных административно-нака- зательных спорах

Производство по делам о внесудебных административно-наказа- тельных спорах достаточно детально урегулировано административ- но-процессуальными принципами и нормами, которые закрепились в КоАП РФ. Ключевые принципы, регулирующие производство по делам о внесудебных административно-наказательных спорах, являются общими для производства по делам об административных правонарушениях и установлены ст. 1.4, 1.5, 1.6, 24.2, 24.3 КоАП РФ. Статья 30.1 КоАП РФ содержит административно-индицирующие нормы, которые устанавливают дескриптивную информацию по делам о внесудебных административно-наказательных спорах, которые предопределяют обособление данного вида административно-защитного производства. Регламентные административно-процессуальные нормы в гл. 30 КоАП РФ регулируют особенности структуры производства по делам о внесудебных административно-наказательных спорах, учитывая особенности разрешаемых дел.

Из системного анализа указанных административно-процессуаль- ных принципов и норм КоАП РФ логично следующее определение понятия «административное производство по делам о внесудебных адми- нистративно-наказательных спорах».

Административное производство по делам о внесудебных административ- но-наказательных спорах — систематизированный комплекс последовательных, срочных, документально оформляемых действий и решений компетентного органа публичной администрации (уполномоченных должностных лиц данного органа) по разрешению дел о внесудебных админи- стративно-наказательных спорах, реализуемых поэтапно (постадийно) посредством возбуждения данного дела, подготовки дела к рассмотрению по существу, рассмотрения дела по существу, обеспечения исполнения решения, принятого по делу.

72

3.3. Производство по разрешению дел о внесудебных административнореабилитационных спорах

При таком подходе производство по делам о внесудебных админи- стративно-наказательных спорах допустимо называть наказательным административно-защитным производством.

Из сформулированного определения и представленной классификации административно-защитного производства по разрешению дел о внесудебных административно-реабилитационных спорах, очевидно, что данное административное производство имеет обособленный (автономизированный) характер, но одновременно тесно связано с производствами, относящимися к внесудебному административнопринудительному процессу по делам об административных деликтах, закрепившихся в ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» и КоАП РФ.

Так, финишное процессуальное решением, выносимое по итогам производства по делам об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований, становится объектом внесудебного адми- нистративно-наказательного спора. Более многообразная ситуация сложилась в производстве по делам об административно-устрани- мых нарушениях обязательных требований. Согласно нормам ч. 1 ст. 39 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» любое процессуальное решение (как финишное, так и маршрутное), а также действие либо бездействие контрольно-над- зорного органа (его должностного лица) может стать объектом внесудебного административно-восстановительного спора. Таким образом, возникает существенное различие в правовом регулировании двух производств по делам о внесудебных административно-реаби- литационных спорах.

Обобщая вскрытые связи производств, относящихся к админист- ративно-принудительному процессу по делам об административных деликтах, с производствами, относящимися к административно-за- щитному процессу по делам о внесудебных административных спорах, становится возможным назвать такие связи в научно-практических целях внесудебными административно-процессуальными переходами.

Очевидно, что в данном случае речь идет о внесудебных админист- ративно-процессуальных переходах, установившихся между системой административно-принудительного процесса, осуществляемого по делам об административных деликтах, и системой административ- но-защитного процесса, осуществляемого органами и должностными лицами публичной администрации по делам о внесудебных админи- стративно-реаблитационных спорах, что позволяет назвать такие переходы внешними.

73

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

Производство по делам о внесудебных административно-наказа- тельных спорах, возникающих из контрольно-надзорных правоотношений, является фрагментарно обособленным, так как регламентировано общими нормами гл. 30 КоАП РФ, которые распространяются на все виды административно-наказательных споров. Кроме того, на рассматриваемое производство распространяются все общие нормы КоАП РФ, которые в первую очередь предназначены для производства по делам об административных правонарушениях.

Особенности структуры производства по делам о внесудебных ад- министративно-наказательных спорах определяет состав участников данного производства, объект административно-наказательного спора, а также стадии разрешения дел об административно-наказатель- ных спорах, возникающих из контрольно-надзорных правоотношений.

Участники данного производства являются:

→  лицо, в отношении которого ведется проэксперт, специалист, понятой, изводство по внесудебному делу, его законные свидетель, переводчик представители и защитники →  потерпевший по внесудебному делу, его за-

конные представители и защитники →  прокурор

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу о внесудебном административно-наказательном споре, — физическое или юридическое лицо, спор о реабилитационной гарантии в форме виновности которого заявлен в орган публичной администрации (его должностному лицу).

Потерпевший по делу о внесудебном административно-наказательном споре — физическое или юридическое лицо, которому причинен физический, имущественный или моральный вред совершенным административным правонарушением, спор по которому отнесен к компетенции органа публичной администрации (его должностного лица).

Законные представители юридического лица по делу о внесудебном ад- министративно-наказательном споре — руководитель юридического лица, а также иное лицо, признаваемое представителем юридического лица в соответствии с законом или учредительными документами органа юридического лица.

74

3.3. Производство по разрешению дел о внесудебных административнореабилитационных спорах

Законные представители физического лица по делу о внесудебном ад- министративно-наказательном споре — родители, усыновители, опекуны или попечители.

Защитник по делу о внесудебном административно-наказательном споре — адвокат или иное лицо, оказывающее юридическую помощь лицу, в отношении которого ведется административное производство по делу.

Представитель по делу о внесудебном административно-наказатель- ном споре — адвокат или иное лицо, оказывающее юридическую помощь потерпевшему по делу.

Прокурор по делу о внесудебном административно-наказательном споре в пределах своих полномочий, установленных КоАП РФ, вправе: 1) возбуждать дело о внесудебном административно-наказательном споре путем направления в уполномоченный орган публичной администрации (должностному лицу) протеста; 2) участвовать в рассмотрении дела о внесудебном административно-наказательном споре, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; 3) совершать иные предусмотренные федеральным законом процессуальные действия по делу о внесудебном административно-наказательном споре (ч. 1 ст. 25.11).

Иными участниками данного вида административного производства являются: эксперт, специалист, понятой, свидетель, переводчик, которые имеют общий правовой статус, установленный ст. 25.6–25.10 КоАП РФ.

Правоприменителями, осуществляющими производство по разрешению дел о внесудебных административно-наказательных спорах, выступают должностные лица органов публичной администрации, указанных в гл. 23 КоАП РФ, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.

Объект внесудебных административно-наказательных споров — решения и действия (бездействие) органов (должностных лиц) публичной администрации, осуществляющих административное преследование, принимаемые ими в ходе реализации закрепленных в администра- тивно-процессуальном законодательстве административно-наказа- тельных мер в отношении лиц, привлеченных к административной   ответственности.

По поставленному юридико-фактическому вопросу о несогласии заявителя с решением или действием (бездействием) органа (должностного лица) публичной администрации, иного субъекта, реализующего административно-публичные функции или содействующего

75

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

в их реализации, правоприменитель должен установить истину и разрешить данный вопрос по существу (т. е. определить наличие или отсутствие в оспариваемом решении, действии либо бездействии признаков нарушения, ущемления, ограничения реабилитационной гарантии в форме добросовестности заявителя, а также назначить специальные административные меры по защите данной реабилитационной гарантии заявителя).

В обобщенном виде такие административные меры, применяемые указанным органом (должностным лицом), предлагается называть мерами внесудебной защиты реабилитационной гарантии в форме добросовестности во внесудебном административно-восстановительном споре. Данные меры предусмотрены, в частности, ч. 6 ст. 43 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» , ст. 140 НК РФ, ст. 298 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 49 ФЗ «О защите конкуренции».

Кроме указанных административно-процессуальных мер внесудебной защиты по делам данной категории органы (должностные лица) публичной администрации могут применять и иные административно-процес- суальные меры, необходимые для законного и своевременного рассмотрения дела и достижения целей административного производства:

1)меры обеспечения производства по разрешению дел о внесудебных административно-восстановительных спорах. Данные меры предусмотрены ч. 2 ст. 292 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ч. 5 ст. 138 НК РФ;

2)меры по устранению причин и условий, способствовавших нарушению реабилитационной гарантии в форме добросовестности, применяемые при разрешении дел о внесудебных административно-восстановительных спорах. Данные меры установлены, например, п. 5 ч. 1 ст. 49 ФЗ «О защите конкуренции».

По поставленному юридико-фактическому вопросу о несогласии заявителя с решением или действием (бездействием) органа (должностного лица) публичной администрации, иного субъекта, реализующего административно-публичные функции или содействующего в их реализации, правоприменитель должен установить истину

иразрешить данный вопрос по существу (т. е. определить наличие или отсутствие в оспариваемом решении, действии либо бездействии признаков нарушения, ущемления, ограничения реабилитационной

76

3.3. Производство по разрешению дел о внесудебных административнореабилитационных спорах

гарантии в форме невиновности заявителя, а также назначить специальные административные меры по защите данной реабилитационной гарантии заявителя). В обобщенном­ виде такие административные меры, применяемые указанным органом (должностным лицом), предлагается называть мерами внесудебной защиты реабилитационной гарантии в форме невиновности в внесудебном административ- но-наказательном споре. Данные меры предусмотрены, в частности, ст. 30.7, 30.8 КоАП РФ.

Кроме указанных административно-процессуальных мер внесудебной защиты по делам данной категории органы (должностные лица) публичной администрации могут применять и иные административно-процес- суальные меры, необходимые для законного и своевременного рассмотрения дела и достижения целей административного производства:

1) меры обеспечения производства по разрешению дел о внесудебных административно-наказательных спорах. Данные меры предусмотрены гл. 27 КоАП РФ;

2) меры по устранению причин и условий, способствовавших нарушению реабилитационной гарантии в форме невиновности, применяемые при разрешении дел о внесудебных административно-восстановительных спорах.

Данные меры установлены, например, ст. 29.13 КоАП РФ. Производство по разрешению дел о внесудебных административ-

но-наказательных спорах проходит ряд сменяющих друг друга этапов (стадий), соответствующих маршруту движения разрешаемого дела.

Из анализа соответствующих административно-процессуаль- ных норм, закрепившихся в законодательстве, можно сделать вывод, что производство по разрешению дел о внесудебных административнонаказательных спорах проходит следующий ряд сменяющих друг друга стадий: 1) возбуждение дела о внесудебном административно-наказа- тельном споре; 2) подготовка к рассмотрению дела о внесудебном ад- министративно-наказательном споре; 3) рассмотрение по существу дела о внесудебном административно-наказательном споре; 4) обеспечение исполнения итогового (финишного) решения по делу о внесудебном административно-наказательном споре.

Каждая выделенная стадия — автономный отрезок производства по делам о внесудебных административно-наказательных спорах, который нормативно выделен в процессуальном законодательстве и направлен на решение специальных задач, необходимых для достижения общей цели данного вида производства, связанной с разрешением заявленных требований по существу (разрешением вопроса об отсутствии или наличии нарушения реабилитационных гарантий заявителя).

77

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

Критерии выделения перечисленных стадий производства по делам

овнесудебных административно-наказательных спорах, возникающих из контрольно-надзорных правоотношений: а) наличие специальных задач, которые решаются компетентным органом (уполномоченным должностным лицом) в соответствующей стадии производства; б) определенный круг участников производства по делу, состав и администра- тивно-процессуальный статус которых меняется от стадии к стадии; в) автономная административно-процессуальная форма, характерная для каждой из выделенных стадий производства; г) административнопроцессуальные решения, которые принимаются на каждой из выделенных стадий (в т. ч. промежуточные решения, итоговое (финишное) решение, обеспечительные решения) и поэтому опосредуют движение дела, определяют его общую судьбу.

Важно подчеркнуть, что каждая из перечисленных стадий производства по делам о внесудебных административно-наказательных спорах представляет собой определенный комплекс последовательных, срочных, документально оформляемых действий и решений компетентного органа (должностного лица), в котором с достаточной определенностью можно выделить начальный момент, внутреннее содержание, а также четко выраженное завершение в виде принятия административно-про- цессуального решения.

Однако на данный момент стадии производства по делам о внесудебных административно-наказательных спорах выделены в законодательстве недостаточно четко. Поэтому все данное административное производство на данный момент необходимо рассматривать как обособленное фрагментарно и урегулированное административно-процессуальным законодательством не в полной мере. Исходя из этого и выделение конкретных стадий может быть затрудненным в конкретных случаях.

Стадия возбуждения дела о разрешении внесудебного административ- но-наказательного спора — автономный отрезок административного производства, в рамках которого компетентный орган (должностное лицо) исследует совокупность юридико-фактических обстоятельств, являющихся поводом к возбуждению данного дела, и разрешает вопрос

оего принятии к производству.

Из анализа норм административно-процессуального законодательства можно утверждать, что поводом к возбуждению дела об админис- тративно-наказательном споре выступает юридико-фактическая ситуация, заключающаяся в подаче в компетентный орган (должностному лицу) документально оформленного обращения субъекта правоотношений, а также прилагаемых к ним материалов, содержащих данные,

78

3.3. Производство по разрешению дел о внесудебных административнореабилитационных спорах

при наличии которых орган (должностное лицо) вправе принять такое обращение к административному производству и таким образом возбудить соответствующее дело.

Заявленное требование о защите в административно-восстановитель- ном споре — направляемое в компетентный орган (должностному лицу) документально оформленное обращение лица, имеющего такое право, об оспаривании акта, решения, действия (бездействия) органа (должностного лица) публичной админстрации, которые, по мнению заявителя, нарушают, ущемляют, обременяют его восстановительную гарантию, возникающую из административно-процессуальных праовотношений.

Заявленные требования, которые могут служить поводами к возбуждению дела о внесудебном административно-наказательном споре, выражаются в жалобах (ст. 30.1 КоАП РФ) или протестах прокурора (ст. 30.10 КоАП РФ).

Специальные задачи административного производства, которые компетентный орган (должностное лицо) обязан разрешить на стадии возбуждения дела о внесудебном административно-наказательном споре, определены законодателем фрагментарно и не систематизированы. Из анализа законодательства можно сделать предположение, что задача данной стадии состоит в проверке соблюдения сроков подачи жалобы или протеста прокурора, а также правильности определения подведомственности дела.

Стадия возбуждения дела начинается с момента поступления жалобы или протеста прокурора в орган (должностному лицу), уполномоченный разрешать соответствующее дело (ст. 30.2 КоАП РФ). На данной стадии разрешается вопрос о принятии жалобы или протеста прокурора к производству компетентного органа (должностного лица).

Необходимо отметить, что действующее административно-процес- суальное законодательство не регламентирует подробно те промежуточные процессуальные решения, которые принимаются на этой стадии и, в частности, обособляют ее. Однако в рамках данной стадии возможно принятие решений о направлении жалобы, протеста прокурора в орган (должностное лицо) публичной администрации, уполномоченный рассматривать дело (ч. 2 ст. 30.2 КоАП РФ), решений о направлении жалобы, протеста прокурора по подведомственности (ч. 4 ст. 30.2 КоАП РФ).

Стадия подготовки к рассмотрению дела о внесудебном администра- тивно-наказательном споре — автономный отрезок административного производства, в рамках которого компетентный орган (должностное лицо) формирует (собирает и раскрывает) доказательственную базу по делу, принятому к производству.

79

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

Задачами данной стадии можно считать сбор, анализ и предварительную оценку доказательств, которые необходимы в дальнейшем для разрешения дела по существу. Необходимо отметить, что действующее административно-процессуальное законодательство не регламентирует подробно те промежуточные процессуальные решения, которые принимаются на этой стадии и, в частности, обособляют ее.

Достаточно подробно установлены система доказательств и режим доказывания в рамках производства по делам об административно-на- казательных спорах, однако они в основном совпадают с общими нормами о доказательствах и доказывании, установленными КоАП РФ и предназначенными для производства по делам об административных правонарушениях. Доказательства по данным делам представляют собой любые фактические данные, на основании которых компетентный орган (должностное лицо), в производстве которого находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлеченного к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ).

К ним отнесены протоколы об административном правонарушении, иные протоколы, предусмотренные КоАП РФ, объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показания потерпевшего, свидетелей, заключения эксперта, иные документы, а также показания специальных технических средств, вещественные доказательства (ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ). Возможно также использование в качестве доказательств по делу результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ).

Орган (должностное лицо), осуществляющий административное производство по данному делу, оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь для этого органа (должностного лица) заранее установленную силу (ст. 26.11 КоАП РФ). Кроме того, режим доказывания определяется ст. 1.5 КоАП РФ, устанавливающей презумпцию невиновности, которая предполагает, что лицо, привлеченное к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица, привлеченного к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Стадия рассмотрения дела о внесудебном административно-наказа- тельном споре по существу (или иначе — стадия внесудебного разбирательства) — автономный отрезк административного производства, в рамках

80