Внесудебные административные споры. Учебное пособие

1.2. Автономизация производства по делам о разрешении внесудебных административных споров в рамках административного процесса

представляют собой административный процесс в его интегративном понимании.

Административный процесс — урегулированная административно-процес- суальным законодательством интегрированная система административных производств и административных судопроизводств, обособляемых (автономизированных) и объединяемых (консолидированных) в зависимости от категории рассматриваемого и разрешаемого внесудебного административного дела или судебного административного дела.

1.2. Автономизация производства по делам о разрешении внесудебных административных споров в рамках административного процесса

Под регулирующее воздействие административно-процессуального законодательства, регламентирующего разрешение внесудебных административных споров, подпадают не только органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, выполняющие администра- тивно-публичные функции, но также организации, имеющие в соответствии с федеральным законом статус государственного или иного органа

вцелях выполнения отдельных административно-публичных функций.

Всвязи с этим, с учетом положений ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, представляется возможным рассматривать в качестве единой подсистемы публичной власти органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, выполняющие административно-публичные функции (к таковым относится и функция по разрешению внесудебных административных споров), а также организации, имеющие статус государственного или иного органа в целях осуществления данных функций.

Выделенную подсистему публичной власти можно называть публичной администрацией по аналогии с зарубежными странами, в которых публичная администрация выделяется в специальных законах и доктринальных источниках.

Учитывая особенности отечественного административно-правового регулирования, целесообразно выделить в структуре публичной администрации Российской Федерации:

• органы публичной власти, выполняющие административно-публич- ные функции (в том числе органы исполнительной власти, органы местного самоуправления),

11

Глава 1. Внесудебные административные споры в рамках интегративной теории административного процесса

• иные административно-публичные органы — организации, имеющие в силу закона статус государственного или иного органа в целях выполнения отдельных административно-публичных функций.

При этом вполне допустимо говорить об органах исполнительной власти и органах местного самоуправления как о единой системе публичной власти в силу положений ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, согласно которым органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административ- но-процессуальное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ наряду с административным законодательством.

Соответственно, субъектам РФ предоставляется конституционная возможность создавать и развивать массив административно-процес- суального законодательства субъектов РФ, принимая собственные законы и иные нормативные правовые акты, необходимые для регулирования административного процесса, осуществляемого несудебными правоприменительными органами, которые создаются на территории субъекта РФ и выполняют правоприменительные функции, урегулированные административным законодательством в пределах предметов ведения субъекта РФ и муниципальных образований, установленных Федеральным законом № 414 ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»1 и Федеральным законом № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2.

Важно подчеркнуть, что в соответствии со ст. 10 и 18 Конституции РФ правоприменительные функции органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, урегулированные административным законодательством, имеют единую целенаправленность, а именно обеспечение исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ физическими лицами, организациями, иными органами в целях достижения баланса прав и свобод

1 Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414 ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».

2 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

12

1.2. Автономизация производства по делам о разрешении внесудебных административных споров в рамках административного процесса

человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ и конкретизированных в текущем законодательстве, с правами и законными интересами публичных образований — Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. При таком подходе правоприменительные функции органов исполнительной власти (как федеральных, так

исубъектов РФ) и органов местного самоуправления по разрешению внесудебных административных споров, урегулированные административным законодательством, могут рассматриваться как администра- тивно-публичные функции.

Необходимо также отметить, что в соответствии с п. 5 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» органы исполнительной власти субъектов РФ

ифедеральные органы исполнительной власти действуют на основе принципа единства системы публичной власти, образуя единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В этой связи будет логичным утверждать, что органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют административный процесс, в том числе при разрешении внесудебных административных споров во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, наделенными необходимыми полномочиями.

Вцелях правового регулирования административного процесса, в том числе по разрешению внесудебных административных споров, возможно издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, содержащих административно-про- цессуальные принципы и нормы (в том числе нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти), которые образуют соответствующий массив федеральных законов и иных нормативных правовых актов федерального административно-процессуального законодательства.

Из анализа целого ряда федеральных законов, которые регулируют административно-публичные функции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, следует, что часть таких функций, в том числе функции по разрешению внесудебных административных споров, осуществляют организации, которые в силу соответствующего федерального закона наделяются статусом государственного или иного органа.

Соответственно, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, выполняющие административно-публичные функции, а также иные административно-публичные органы в обобщенном

13

Глава 1. Внесудебные административные споры в рамках интегративной теории административного процесса

виде логично называть органами публичной администрации, или админи- стративно-публичными органами.

С учетом административно-правовой природы и целенаправленности отдельные обособляемые виды деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления представляют собой ад- министративно-публичные функции данных органов, одной из которых является функция по разрешению внесудебных административных споров.

Эта административно-публичная функция реализуется исключительно в рамках административного процесса, а именно в ходе такого специального юридического процесса, который называется исполнительным административным процессом, и поэтому логично говорить о конкретных административно-процессуальных формах деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по осуществлению административно-публичных функций.

Исполнительный административный процесс — составная часть административного процесса, выделяемая наряду с судебным административным процессом.

Обособляя исполнительный административный процесс, следует подчеркнуть, что публичная администрация в ходе данного юридического процесса разрешает административные (внесудебные) дела, отнесенные к компетенции органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих административно-публичные функции, а органы судебной власти разрешают отнесенные к их компетенции судебные административные дела в ходе судебного административного процесса. Все это в полной мере относится и к деятельности публичной администрации по разрешению внесудебных административных споров, являющейся неотъемлемой частью исполнительного административного процесса.

Развивая предложенный общий подход к пониманию административного дела, исполнительный (внесудебный) административно-процес-

суальный порядок разрешения административных дел, в частности дел о разрешении внесудебных административных споров, рассматривается как урегулированный административно-процессуальным законодательством автономизированный способ разрешения административных дел, отнесенных к компетенции органов публичной администрации (органов исполнительной власти либо органов местного самоуправления, осуществляющих административно-публичные функции) и поэтому

14

1.2. Автономизация производства по делам о разрешении внесудебных административных споров в рамках административного процесса

рассматриваемых по существу, без обращения в суд (полный внесудебный административно-процессуальный порядок), либо передаваемых в суд для рассмотрения по существу (ограниченный внесудебный администра- тивно-процессуальный порядок).

Судебный административно-процессуальный порядок разрешения административных дел — урегулированный административно-процессуальным законодательством автономизированный способ разрешения обособленной группы административных дел, отнесенных к компетенции органов судебной власти (судов общей юрисдикции и арбитражных судов) и поэтому рассматриваемых судами по существу (окончательно), без обращения в иные органы публичной власти.

Научные приемы объективного обособления в структуре административного процесса однородных самостоятельных, но при этом неразрывно взаимосвязанных форм административно-процессуальной деятельности публичной администрации, а также органов судебной власти в обобщенном виде называются автономизацией администра-

тивного процесса.

В рамках теории автономизации административного процесса можно отметить, что в ходе разрешения административного (внесудебного) дела, в частности дела о разрешении внесудебного административного спора, множество административно-процессуальных действий и решений органов исполнительной власти и органов местного самоуправления объединяются под воздействием специальной системы норм ад- министративно-процессуального законодательства в последовательно сменяемые друг друга этапы (стадии) разрешения данного юридического дела (в том числе ключевые стадии: возбуждения дела, рассмотрения дела по существу без обращения в суд либо подготовки дела к рассмотрению судом по существу, исполнения решения, принятого по существу дела). В итоге этапы (стадии) разрешения административного (внесудебного) дела, регламентируемые нормами административнопроцессуального законодательства, трансформируются в юридический цикл (логически замкнутый комплекс) административно-процессуаль- ных действий и решений указанных органов, исторически называемый в России производством.

Важно заметить, что в рамках указанных производств множество разнообразных административно-процессуальных действий и решений органов публичной администрации приобретает систематизированный характер в силу типичных оснований (поводов) возбуждения

15

Глава 1. Внесудебные административные споры в рамках интегративной теории административного процесса

данного дела, характера разрешаемого юридического вопроса (предмета) дела, а также правовых последствий разрешения дела. В этой связи можно отметить, что законодатель, используя такой специальный термин, как «производство», обособляет (автономизирует) в структуре исполнительного административного процесса ряд систематизированных административно-процессуальных форм деятельности публичной администрации в зависимости от конкретной однородной группы разрешаемых административных (внесудебных) дел.

Следовательно, производства по разрешению органами исполнительной власти и органами местного самоуправления административных (внесудебных) дел можно называть административными производствами, осуществляемыми публичной администрацией.

Административное производство, осуществляемое публичной администрацией, — регламентированный административно-процессуальным законодательством юридический цикл (система сменяющих друг друга этапов, стадий) последовательных административно-процессуальных действий и решений компетентных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, реализуемых в целях и ходе разрешения однородной группы административных (внесудебных) дел, обособляемой в нормах административно-процессуального законодательства (в т. ч. по возбуждению таких дел, рассмотрению их по существу без обращения в суд либо подготовки к рассмотрению судом по существу, исполнения решений, принятых по делу).

Следовательно, деятельность публичной администрации по разрешению внесудебных административных споров представляет собой одно из административных производств.

В целях научно обоснованной автономизации административных производств используется такой специальный термин, как «категория административного (внесудебного) дела», отражающий: а) особенности оснований (поводов) возбуждения данного дела; б) характер (предмет) разрешаемого дела; в) специфику правовых последствии разрешения данного дела.

При таком подходе категория административного (внесудебного) дела

понимается как научно обоснованная однородная группа административных (внесудебных) дел, позволяющая обособлять в структуре административного процесса административные производства, а также иные систематизированные административно-процессуальные формы деятельности публичной администрации.

16

1.2. Автономизация производства по делам о разрешении внесудебных административных споров в рамках административного процесса

В зависимости от совокупности характерных признаков однородности административного (внесудебного) дела различаются специальные категории таких дел, которые позволяют обособить в структуре административного процесса специализированные виды административного производства, а также систематизированные категории административных (внесудебных) дел, позволяющие обособить в структуре административного процесса ряд административных производств, консолидированных (объединенных) по однородным признакам.

Специальная категория административных (внесудебных) дел — научно обоснованная унифицированная однородная группа административных (внесудебных) дел, позволяющая обособить в структуре исполнительного административного процесса самостоятельное (автономное) административное производство, осуществляемое компетентными органами исполнительной власти или органами местного самоуправления.

В этой связи специальные категории административных (внесудебных) дел выделяются в научно-практических целях при наличии совокупности типичных оснований возбуждения дела, предмета дела, правовых последствий разрешения дела. Соответственно, в зависимости от конкретной специальной категории административного (внесудебного) дела в структуре административного исполнительного процесса объективно обособляются специализированные административные производства.

Систематизированные категории административных (внесудебных) дел предлагается подразделить на два вида:

К комплексным категориям административных (внесудебных) дел относятся: а) административно-принудительные дела (данная комплексная категория объединяет дела о применении административнопринудительных мер, в том числе: дела о нарушениях обязательных

17

Глава 1. Внесудебные административные споры в рамках интегративной теории административного процесса

требований, дела об административных правонарушениях, дела об ад- министративно-принудительном исполнении судебных и административных актов); б) административно-ограничительные дела (эта комплексная категория включает дела о применении различных ад- министративно-ограничительных мер, в том числе административноказуальные дела и дела об изъятии имущества для публичных нужд); в) административно-спорные дела (категория охватывает дела об урегулировании административных споров, а также дела об урегулировании иных споров, имеющих административно-публичное значение); г) административно-санкционирующие дела (данную комплексную категорию образуют дела об официальном разрешении, одобрении, признании правильными, верными отдельных правомерных видов деятельности (конкретных действий) физических лиц и организаций, представляющих угрозу (опасность) частным и публичным правам, законным интересам, к примеру, дела о предоставлении или переоформлении лицензий, дела о выдаче сертификатов соответствия продукции, дела о государственной регистрации транспортных средств, воздушных судов, морских и речных судов и т. п.).

В рамках данного учебного пособия раскрывается комплексная категория административно-спорных дел, а именно дел о разрешении внесудебных административных споров.

При таком подходе в зависимости от конкретной комплексной категории административных (внесудебных) дел в структуре исполнительного административного процесса объективно обособляются

комплексные (концептуальные) подвиды данного юридического процесса, осуществляемые публичной администрацией, а именно: а) административный правопредоставительный процесс; б) административный обязывающий процесс; в) административный стимулирующий процесс; г) административный санкционирующий процесс; д) административный принудительный процесс; е) административный ограничительный процесс; ж) административный спорный процесс. В рамках данного учебного пособия раскрывается комплексный подвид административного процесса, каковым является административный спорный процесс.

Базовые категории административных (внесудебных) дел подразделяются на два типа: 1) административно-распорядительные дела, разрешаемые в целях обеспечения взаимосвязи и согласованности частных и публичных прав, законных интересов в деле; 2) административноохранительные дела, разрешаемые в целях обеспечения охраны и защиты частных и публичных прав, законных интересов в деле. Дела

18

ГЛАВА 2. Понятие и виды внесудебных административных споров

2.1. Понятие внесудебного административного спора

Спор как общеправовая категория имеет большое значение для развития российской правовой науки в целом. Традиционно эта категория разрабатывалась применительно к гражданскому спору представителями цивилистических наук1. Необходимо указать, что частноправовые подходы к пониманию спора основаны на постулате о юридическом равенстве (равноправии) сторон этого спора. Этот подход не может быть приемлем для административных споров, так как административные споры вытекают из публичных правоотношений, участники которых юридически не равны между собой (неравноправны). В административном споре как минимум один из участников спора, по общему правилу, имеет публично властные полномочия, применяемые в отношении другого участника.

Всилу малой изученности административного спора отечественной административно-правовой наукой стоит обратиться к оценке опыта зарубежной доктрины административного и административно-про- цессуального права, пристально изучающей административные споры

втечение длительного исторического периода.

Взарубежной правовой доктрине отмечаются специфические признаки административного спора, отличающие его от частноправового спора.

К таким признакам административного спора (которые во многом специфичны для спора, рассматриваемого в судебном порядке) относятся: 1) субъект, разрешающий дело, обязан сам активно расследовать обстоятельства дела, подлежащие выяснению; 2) субъект, рассматривающий дело, обязан активно содействовать более слабой стороне; 3) в рамках административного процесса имеется потенциально более широкий круг участников, так как возможно привлечение третьих лиц, права которых затронуты; 4) судья, рассматривая дело, проверяет

1 См., например: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. К. Треушникова. М., 2014; Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. В. В. Яркова. М., 2017.

20