Внесудебные административные споры. Учебное пособие

3.3. Производство по разрешению дел о внесудебных административнореабилитационных спорах

НК РФ, гл. 51 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», гл. 9 ФЗ «О защите конкуренции»).

Из системного анализа указанных административно-процессуаль- ных принципов и норм ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» и других актов административнопроцессуального законодательства логично следующее определения понятия «административное производство по делам о внесудебных ад- министративно-восстановительных спорах».

Административное производство по делам о внесудебных административно-вос- становительных спорах — систематизированный комплекс последовательных, срочных, документально оформляемых действий и решений компетентного органа публичной администрации (уполномоченных должностных лиц данного органа) по разрешению дел о внесудебных административно-восстанови- тельных спорах, реализуемых поэтапно (постадийно) посредством возбуждения данного дела, подготовки дела к рассмотрению по существу, рассмотрения дела по существу, обеспечения исполнения решения, принятого по делу.

При таком подходе производства по делам о внесудебных админис- тративно-восстановительных спорах в обобщенном виде допустимо называть восстановительным административно-защитным производством.

Особенности структуры производства по делам о внесудебных адми- нистративно-восстановительных спорах определяет состав участников данного производства, объект административно-восстановительного спора, а также стадии разрешения дел об административно-восстано- вительных спорах.

Участники производства по делам о внесудебных административновосстановительных спорах:

61

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ», регламентирующий по общему правилу производство по разрешению дел о внесудебных административно-восстанови- тельных спорах, определяет: заявителем по данным делам выступают контролируемые лица, а именно граждане и организации, деятельность, действия или результаты деятельности которых либо производственные объекты, находящиеся во владении и (или) в пользовании которых, подлежат государственному контролю (надзору), муниципальному контролю (ст. 31). В качестве ответчиков по делу выступают контрольно-надзорные органы и их должностные лица. Контр- ольно-надзорными органами являются наделенные полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля соответственно федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, государственные корпорации, публичноправовые компании (ст. 26).

Представителями, действующими от имени контрольно-надзорного органа, являются следующие должностные лица (ст. 27): 1) руководитель (заместитель руководителя) контрольно-надзорного органа; 2) должностное лицо контрольно-надзорного органа, в должностные обязанности которого в соответствии с положением о виде контроля, должностным регламентом или должностной инструкцией входит осуществление полномочий по виду государственного контроля (надзора), виду муниципального контроля, в том числе проведение профилактических мероприятий и контрольно-надзорных мероприятий (также — инспектор).

Иными участниками производства по разрешению дел о внесудебных административно-восстановительных спорах, оказывающими содействие в осуществлении производства, являются свидетели, специалисты, эксперты, экспертные организации, чей правовой статус совпадает с их статусом в рамках контрольно-надзорного производства по делам об административно-устранимых нарушениях обязательных требований.

Правоприменитель, осуществляющий производство по разрешению дел о внесудебных административно-восстановительных спорах, — уполномоченный на рассмотрение жалобы орган (ст. 40), от лица которого может выступать руководитель (заместитель руководителя) территориального контрольно-надзорного органа, либо вышестоящего органа контрольно-надзорного органа, либо руководитель самого контр- ольно-надзорного органа.

Участники производств по разрешению дел о внесудебных адми- нистративно-восстановительных спорах, возникающих в отдельных

62

3.3. Производство по разрешению дел о внесудебных административнореабилитационных спорах

децентрализованных сферах контрольно-надзорной деятельности, определены довольно разнообразно.

Так, в качестве заявителей могут фигурировать: любые лица, по мнению которых акты, действия или бездействие налоговых органов нарушают их права (ст. 137 НК РФ); юридические лица, а также организации, не являющиеся юридическими лицами, которые обжалуют решение, действие (бездействие) таможенного органа через свои органы, действующие в пределах полномочий, предоставленных им федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, учредительными документами юридического лица или организации, не являющейся юридическом лицом, либо через своих представителей, а также физические лица, которые обжалуют решение, действие (бездействие) таможенного органа или должностных лиц лично или через уполномоченного представителя (ст. 287 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

В качестве ответчиков могут выступать: налоговые органы (ст. 137 НК РФ); таможенные органы и их должностные лица (ч. 1 ст. 285 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Важно отметить, что в производствах по разрешению дел о внесудебных административно-восстановительных спорах, возникающих

вдецентрализованных сферах контрольно-надзорной деятельности (например, регламентируемых гл. 19, 20 НК РФ, гл. 51 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 289 ФЗ), зачастую не предусмотрены иные участники производства (свидетели, эксперты, специалисты и т. д.), что говорит о более фрагментарном регулировании данных производств.

Правоприменителем по этим делам выступают соответственно вышестоящие налоговые органы (ч. 1 ст. 138 НК РФ) и вышестоящие таможенные органы (ч. 1 ст. 295 ФЗ «О таможенном регулировании

вРоссийской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 289 ФЗ).

Особый подход применен законодателем для регулирования производства по разрешению дел о внесудебных административно-восстано- вительных спорах, возникающих в сфере защиты конкуренции. В данном производстве к лицам, участвующие в деле, относятся: 1) заявитель — физическое или юридическое лицо, подавшее заявление, государственный орган, орган местного самоуправления, направившие материалы; 2) ответчик по делу — лицо, в отношении которого подано заявление, направлены материалы или в действиях (бездействии) которого антимонопольным органом обнаружены

63

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

признаки нарушения антимонопольного законодательства;3) заинтересованные лица — лица, чьи права и законные интересы затрагиваются в связи с рассмотрением дела о нарушении антимонопольного законодательства (ч. 1 ст. 42 ФЗ «О защите конкуренции»).

Лица, участвующие в деле, вправе осуществлять свои права и обязанности через представителя (ч. 2 ст. 42 ФЗ «О защите конкуренции»).

Иными лицами, участвующими в производстве по данной категории дел, признаются эксперты, переводчики, а также лица, располагающе сведениями о рассматриваемых комиссией антимонопольного органа обстоятельствах (ч. 1 ст. 42.1 ФЗ «О защите конкуренции»).

Вкачестве правоприменителя по данным делам выступает специфический субъект, а именно комиссия по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, создаваемая антимонопольным органам и действующая от его имени (ч. 1 ст. 40 ФЗ «О защите конкуренции»), однако функционально обособленная.

Объект внесудебных административно-восстановительных споров —

решения и действия (бездействие) органов публичной администрации, принимаемые ими в ходе реализации закрепленных в административнопроцессуальном законодательстве административно-устраняющих и ад- министративно-понуждающих мер в отношении контролируемых лиц.

По поставленному юридико-фактическому вопросу о несогласии заявителя с решением или действием (бездействием) органа (должностного лица) публичной администрации, иного субъекта, реализующего административно-публичные функции или содействующего в их реализации, правоприменитель должен установить истину и разрешить данный вопрос по существу (т. е. определить наличие или отсутствие в оспариваемом решении, действии либо бездействии признаков нарушения, ущемления, ограничения реабилитационной гарантии в форме добросовестности заявителя, а также назначить специальные административные меры по защите данной реабилитационной гарантии заявителя).

Вобобщенном виде такие административные меры, применяемые указанным органом (должностным лицом), предлагается называть мерами внесудебной защиты реабилитационной гарантии в форме добросовестности во внесудебном административно-восстановитель- ном споре. Данные меры предусмотрены, в частности, ч. 6 ст. 43 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле

вРоссийской Федерации», ст. 140 НК РФ, ст. 298 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 49 ФЗ «О защите конкуренции».

64

3.3. Производство по разрешению дел о внесудебных административнореабилитационных спорах

Кроме указанных административно-процессуальных мер внесудебной защиты, по делам данной категории органы (должностные лица) публичной администрации могут применять и иные административ- но-процессуальные меры, необходимые для законного и своевременного рассмотрения дела и достижения целей административного производства:

1)меры обеспечения производства по разрешению дел о внесудебных административно-восстановительных спорах. Данные меры предусмотрены ч. 2 ст. 292 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ч. 5 ст. 138 НК РФ;

2)меры по устранению причин и условий, способствовавших нарушению реабилитационной гарантии в форме добросовестности, применяемые при разрешении дел о внесудебных административно-восстановительных спорах. Данные меры установлены, например, п. 5 ч. 1 ст. 49 ФЗ «О защите конкуренции».

Производство по разрешению дел о внесудебных административновосстановительных спорах проходит ряд сменяющих друг друга этапов (стадий), соответствующих маршруту движения разрешаемого дела.

Из анализа соответствующих административно-процессуальных норм можно сделать вывод о том, что производство по разрешению дел

овнесудебных административно-восстановительных спорах, проходит следующий ряд сменяющих друг друга стадий: 1) возбуждение дела

овнесудебном административно-восстановительном споре; 2) подготовка к рассмотрению дела о внесудебном административно-восста- новительном споре; 3) рассмотрение по существу дела о внесудебном административно-восстановительном споре; 4) обеспечение исполнения итогового (финишного) решения по делу о внесудебном админис- тративно-восстановительном споре.

Каждая выделенная стадия является автономным отрезком производства по делам о внесудебных административно-восстановительных спорах, который нормативно выделен в процессуальном законодательстве и направлен на решение специальных задач, необходимых для достижения общей цели данного вида производства, связанной с разрешением заявленных требований по существу (разрешением вопроса об отсутствии или наличии нарушения реабилитационных гарантий заявителя).

Критерии выделения перечисленных стадий производства по делам

овнесудебных административно-восстановительных спорах: а) наличие специальных задач, которые решаются компетентным органом (уполномоченным должностным лицом) в соответствующей стадии

65

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

производства; б) определенный круг участников производства по делу, состав и административно-процессуальный статус которых меняется от стадии к стадии; в) автономная административно-процессуальная форма, характерная для каждой из выделенных стадий производства; г) административно-процессуальные решения, которые принимаются на каждой из выделенных стадий (в т. ч. промежуточные решения, итоговое (финишное) решение, обеспечительные решения) и поэтому опосредуют движение дела, определяют его общую судьбу.

Важно подчеркнуть, что каждая из перечисленных стадий производства по делам о внесудебных административно-восстановительных спорах представляет собой определенный комплекс последовательных, срочных, документально оформляемых действий и решений компетентного органа (должностного лица), в котором с достаточной определенностью можно выделить начальный момент, внутреннее содержание, а также четко выраженное завершение в виде принятия администра- тивно-процессуального решения.

Однако на данный момент производства по делам о внесудебных административно-восстановительных спорах существенно уступают соответствующему судопроизводству по обособлению и фиксации стадий, которые зачастую выделены в законодательстве недостаточно четко. Поэтому все рассматриваемое административное производство на данный момент необходимо рассматривать как обособленное фрагментарно и урегулированное административно-процессуальным законодательством не в полной мере. Исходя из этого и выделение конкретных стадий может быть затрудненным в конкретных случаях.

Стадия возбуждения дела о разрешении внесудебного административ- но-восстановительного спора — автономный отрезок административного производства, в рамках которого компетентный орган (должностное лицо) исследует совокупность юридико-фактических обстоятельств, являющихся поводом к возбуждению данного дела, и разрешает вопрос о его принятии к производству.

Из анализа норм административно-процессуального законодательства можно утверждать, что поводом к возбуждению дела о внесудебном административно-восстановительном споре выступает юридикофактическая ситуация, заключающаяся в подаче в компетентный орган (должностному лицу) документально оформленного обращения субъекта контрольно-надзорных правоотношений, а также прилагаемых к ним материалов, содержащих данные, при наличии которых орган (должностное лицо) вправе принять такое обращение к административному производству и таким образом возбудить соответствующее дело.

66

3.3. Производство по разрешению дел о внесудебных административнореабилитационных спорах

Заявленное требование о защите во внесудебном административ- но-восстановительном споре — направляемое в компетентный орган (должностному лицу) документально оформленное обращение лица, имеющего такое право, об оспаривании акта, решения, действия (бездействия) контрольно-надзорного органа, которые, по мнению заявителя, нарушают, ущемляют, обременяют его реабилитационную гарантию.

Заявленные требования, которые могут служить поводами к возбуждению дела о внесудебном административно-восстановительном споре, по общему правилу выражаются в жалобах (ч. 1 ст. 40 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», ч. 1 ст. 288 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ч. 1 ст. 138 НК РФ), а в некоторых случаях — в заявлениях (п. 2. ч. 2 ст. 39 ФЗ «О защите конкуренции»).

Специальные задачи административного производства, которые компетентный орган (должностное лицо) обязан разрешить на стадии возбуждения дела о внесудебном административно-восстановительном споре, определены законодателем фрагментарно и не систематизированы. Из анализа законодательства можно сделать предположение, что задача данной стадии состоит в проверке соблюдения сроков подачи жалобы или заявления, а также правильности определения подведомственности дела.

Стадия возбуждения дела начинается с момента поступления жалобы или заявления в орган (должностному лицу), уполномоченный разрешать соответствующее дело. На данной стадии разрешается вопрос о принятии жалобы или заявления к производству компетентного органа (должностного лица).

Необходимо отметить, что действующее административно-процес- суальное законодательство не регламентирует подробно те промежуточные процессуальные решения, которые принимаются на этой стадии и, в частности, обособляют ее. Однако возможно принятие решений об оставлении жалобы без рассмотрения (ст. 193.3 НК РФ), решений об отказе в рассмотрении жалобы (ст. 293 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), решений контрольнонадзорного органа об отказе в рассмотрении жалобы (ст. 42 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»).

Также на этой стадии возможно принятие решений об объединении для совместного рассмотрения нескольких жалоб на взаимосвязанные

67

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

решения, действия (бездействие) таможенного органа или выделении решения, действия (бездействие) таможенного органа из предмета обжалования для отдельного рассмотрения (ст. 296 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), об объединении в одно производство двух и более дел о нарушении антимонопольного законодательства, а также выделении в отдельное производство одного или нескольких дел (ст. 47.1 ФЗ «О защите конкуренции»).

Стадия подготовки к рассмотрению дела об административно-вос- становительном споре — автономный отрезок административного производства, в рамках которого компетентный орган (должностное лицо) формирует (собирает и раскрывает) доказательственную базу по делу, принятому к производству.

Задачи данной стадии — сбор, анализ и предварительная оценка доказательств, которые необходимы в дальнейшем для разрешения дела по существу. Необходимо отметить, что действующее административнопроцессуальное законодательство не регламентирует подробно те промежуточные процессуальные решения, которые принимаются на этой стадии и, в частности, обособляют ее.

Достаточно подробно установлены система доказательств и режим доказывания по делам о внесудебных административно-восстано- вительных спорах, которые возникают в централизованных сферах контрольно-надзорной деятельности. Эти доказательства получаются в ходе контрольно-надзорного производства в результате выполнения контрольно-надзорных действий, перечисленных в гл. 14 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», к которым относятся: осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, испытание, экспертиза, эксперимент. Обязанность доказывания законности и обоснованности принятого решения и (или) совершенного действия (бездействия) контрольно-надзорного органа или его должностного лица возлагается на этот орган (должностное лицо) (ч. 5 ст. 43).

По делам о внесудебных административно-восстановительных спорах, которые возникают в децентрализованных сферах контрольнонадзорной деятельности, собственные система доказательств и режим доказывания предусмотрен ФЗ «О защите конкуренции», который устанавливает: по урегулированным им делам под доказательствами понимаются сведения о фактах, которые получены в установленном этим законом порядке и на основании которых комиссия антимонопольного органа устанавливает наличие либо отсутствие нарушения антимонопольного законодательства,

68

3.3. Производство по разрешению дел о внесудебных административнореабилитационных спорах

обоснованность доводов лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для полного и всестороннего рассмотрения дела (ч. 1 ст. 45.1).

Вкачестве доказательств по делу допускаются: письменные доказательства и вещественные доказательства, пояснения лиц, участвующих в деле, пояснения лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах, заключения экспертов, аудио- и видеозаписи, иные документы

иматериалы (ч. 3 ст. 45.1). Каждое лицо, участвующее в деле данной категории, должно раскрыть доказательства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, перед другими лицами, участвующими в деле, в пределах срока, установленного комиссией антимонопольного органа (ч. 2 ст. 45.1).

Налоговый кодекс РФ, а также ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не содержат норм, которые регламентировали бы систему доказательств и режим доказывания по делам о внесудебных административно-восстановительных спорах.

Стадия рассмотрения дела об административно-восстановитель- ном споре по существу (или иначе — стадия внесудебного разбирательства) — автономный отрезк административного производства, в рамках которого компетентный орган (должностное лицо) исследует всю совокупность доказательств, сформированную по внесудебному административному делу, и разрешает по существу заявленные требования.

Специальные задачи данной стадии предполагают необходимость разрешить вопросы окончательной оценки доказательств в ходе разбирательства по данному делу, а также вынести итоговое (финишное) решение о нарушении реабилитационной гарантии заявителя.

Вслучае если производство по делу носит устный характер, данная стадия начинается открытием заседания (п. 1 ч. 3 ст. 45 ФЗ «О защите конкуренции»), во время которого компетентный орган (должностное лицо), рассматривающий дело, открывает заседание и объявляет, какое дело подлежит рассмотрению.

На данной стадии осуществляются проверка явки участников разбирательства, разъяснение участникам дела их процессуальных прав

иобязанностей, заслушивание и оценка доказательств, а также позиций участников дела, разрешение компетентным органом (должностным лицом) ходатайств участников дела. Орган (должностное лицо) может принимать различные промежуточные (маршрутные) процессуальные решения, которые предусмотрены законодательством, к каковым относятся: решения о запросе у контролируемого лица, подавшего жалобу, дополнительной информации и документов, относящихся к предмету

69

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

жалобы (ч. 3 ст. 43 248 ФЗ), о запросе у лиц, участвующих в деле, документов, сведений и пояснений в письменной или устной форме по вопросам, возникающим в ходе рассмотрения дела, привлечении к участию в деле иных лиц (ст. 45 ФЗ «О защите конкуренции»), о перерыве в заседаниях (ст. 46 ФЗ «О защите конкуренции»), о продлении срока рассмотрения жалобы (ст. 297 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), об отложении разбирательства дела (ст. 47 ФЗ «О защите конкуренции»), о приостановлении рассмотрения жалобы (ч. 2 ст. 140 НК РФ).

На этой стадии принимается итоговое (финишное) процессуальное решение по делу. Данная стадия завершается доведением данного итогового (финишного) процессуального решения по делу до участников дела (ч. 2 ст. 49 ФЗ «О защите конкуренции», ч. 7 ст. 43 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», ч. 6 ст. 298 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ч. 6 ст. 140 НК РФ).

В рамках производства по делам о внесудебных административновосстановительных спорах, возникающих в централизованных сферах контрольно-надзорной деятельности, контрольно-надзорный орган может принять одно из следующих решений: 1) оставить жалобу без удовлетворения; 2) отменить решение контрольно-надзорного органа полностью или частично; 3) отменить решение контрольно-над- зорного органа полностью и принять новое решение; 4) признать действия (бездействие) должностных лиц контрольно-надзорных органов незаконными и вынести решение по существу, в том числе об осуществлении при необходимости определенных действий (ч. 6 ст. 43 248 ФЗ).

Также и в рамках производства по делам о внесудебных администра- тивно-восстановительных спорах, возникающих в различных децентрализованных сферах контрольно-надзорной деятельности, предусмотрено принятие особых итоговых (финишных) решений по делу.

По спорам, рассматриваемым налоговыми органами, правоприменитель:

1) оставляет жалобу без удовлетворения; 2) отменяет акт налогового органа ненормативного характера; 3) отменяет решение налогового органа полностью или в части; 4) отменяет решение налогового органа полностью и принимает по делу новое решение; 5) признает действия или бездействие должностных лиц налоговых органов незаконными и выносит решение по существу (ч. 3 ст. 140 НК РФ).

По спорам, рассматриваемым таможенными органами, правоприменитель по результатам рассмотрения жалобы принимает одно из следующих

70