Внесудебные административные споры. Учебное пособие

2.1. Понятие внесудебного административного спора

зачастую как первичное решение, так и решения, принимаемые публичной администрацией по жалобам на первичные решения; 5) широко используются письменные доказательства; 6) субъект, рассматривающий дело, может приостанавливать действие оспариваемого акта, а также вынести временное решение, обязательное для публичной стороны; 7) судья, рассматривающий дело, с одной стороны, не может подменить собой орган публичной администрации и принять решение вместо него, а с другой — может потребовать от него принятия нового решения; 8) судья, даже осуществляя проверку ненормативного административного акта, имеет полномочие оценить законность правовых норм, на основании которых он принят1.

Можно отметить, что приведенные признаки административного спора соответствуют базовым принципам, на которых строится административный процесс, осуществляемый за рубежом, а именно: 1) изначальное правовое неравенство частного лица и публичного субъекта

врамках того правоотношения, в котором возник административный спор; 2) связанность органов и лиц публичной администрации целями достижения не своих ведомственных интересов, а публичных интересов государства, субъекта федерации или муниципального образования; 3) задача суда или иного субъекта, разрешающего административный спор, обеспечить защиту частных и публичных интересов.

Административный спор в рамках европейской правовой доктрины рассматривается как способ обеспечить идеальную форму прямой, абсолютной и «целостной» защиты гражданина, так как они осуществляются

вусловиях полной публичности и независимости и подчиняются строгим и прозрачным процессуальным правилам, а гражданину при этом предоставляются различные гарантии и активные права участия в принятии решений или, по крайней мере, в юридическом процессе2. Определение административного спора в европейской (в частности, германской) административно-правовой доктрине предполагает, что спор является таковым, если предмет спора относится непосредственно к публичному праву и речь не идет о частноправовом споре, который разрешается надлежащим гражданско-правовым способом. В рамках

1 См.: Деппе Й. Административный судья — особенный судья? К проблемам и особенностям публично-правовых споров // Ежегодник публичного права. 2014. Административное право: сравнительно-правовые подходы. М., 2014. C. 126–130; Пуделька Й. Сравнительный анализ гражданско-процессуального и административ- но-процессуального права // Ежегодник публичного права. 2014. Административное право: сравнительно-правовые подходы. М., 2014. C. 446–450.

2 См.: Кареклас С. Обзор системы административной юстиции в Греции // Ежегодник публичного права. 2015. Административный процесс. М., 2015. C. 141.

21

Глава 2. Понятие и виды внесудебных административных споров

данной доктрины к публично-правовым относится такое правоотношение, в котором отдельный участник подчинен власти государства, то есть гражданин и субъект власти находятся в отношениях субординации. В рамках правовой системы Германии субъектами публично-пра- вовых отношений являются федерация, федеральные земли, общины

иобъединения общин, а также корпорации, учреждения, фонды и иные юридические лица публичного права. Однако само присутствие государства еще не ведет к тому, что спор является административным. Так, если государственный орган покупает карандаши для офисных нужд, то речь идет о гражданско-правовых отношениях. Это объясняется тем, что в данном случае государство не использует свою власть, а действует как рядовой участник правоотношений1.

Можно сделать вывод, что в доктрине зарубежных стран разработаны отдельные элементы, которые отчасти предопределяют природу административных споров, возникающих в российской правовой системе.

Необходимо констатировать, что в советской доктрине административного права такая категория, как «административный спор», не была выделена и разработана. Российская наука административного и административно-процессуального права в лице ряда своих крупных представителей предлагает определенные подходы к пониманию административного спора. Так, Е. Б. Лупарев относит к административным спорам такой тип комплексного материально-процессуаль- ного административного правоотношения, который характеризуется наличием противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов

илиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями2. А. Б. Зеленцов дает дефиницию административного спора, определяя его как разногласия между субъектами административноправовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав

иобязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи с реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые

1 Пуделька Й. Виды иска в административном судопроизводстве на примере Германии // Ежегодник публичного права — 2015. Административный процесс. М., 2015. C. 206.

2 Лупарев Е. Б. Теория административно-правового спора в системе теории административной юстиции: размышления о перспективах развития и реального применения // Административное право и процесс. 2013. № 7. C. 41–44; Он же. Общая теория административно-правового спора. Воронеж, 2003. C. 36.

22

2.1.Понятие внесудебного административного спора

врамках определенной правовой процедуры1. Кроме того, А. Б. Зеленцов и О. А. Ястребов указывают, что административный спор представляет собой конфликт, возникающий из административно-правовых отношений, спор о субъективном публичном праве, то есть о праве, принадлежащем определенному лицу в правоотношении с участием частных лиц и административных органов, действующих как публичная власть, а также о законности использования этими органами публичных полномочий в отношениях с частными лицами2.

Достаточно развернутую характеристику административного спора

всовременной российской правовой науке дал А. Б. Зеленцов.

Как отмечает А. Б. Зеленцов, административный спор предполагает: 1) спор о субъективном публичном праве, то есть вытекает из конкретного правоотношения; 2) спор о существовании и конкретном содержании субъективного публичного права, о наличии права и его определенном состоянии в результате ущемления или нарушения; 3) спор не только о субъективном праве, но и по поводу исполнения обязанностей, лежащих на одной из сторон правоотношения; 4) спор о правоотношении: его наличии или отсутствии, прекращении, изменении или восстановлении; 5) спор о реализации права, предусмотренного законодательством или договорами, или об установлении нового субъективного публичного права3.

Кроме того, А. Б. Зеленцов отмечает определенные условия и характеристики административного спора. Так, административный спор предполагает несколько важных условий, необходимых для его правильного понимания: 1) спор нельзя отождествлять с административным правонарушением, которое может выступать в качестве одной их причин его возникновения; 2) нарушение субъективных публичных прав само по себе не порождает спора, так как необходимы специальные действия по его инициированию; 3) спор не тождествен тому материальному правоотношению, из которого он возникает; 4) спор представляет собой возникающее из регулятивного правоотношения новое, ранее не существовавшее охранительное правоотношение. В его рамках реализуется правомочие субъекта на дозволяемую законом защиту своего субъективного права. Это правомочие находит выражение в возможности требовать восстановления нарушенного субъективного публичного права, исполнения предписанной публичной обязанности, устранения

1 Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М., 2009. C. 173. 2 Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право. М., 2017. C. 22. 3 Зеленцов А. Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного

административного права. М., 2015. C. 143, 144.

23

Глава 2. Понятие и виды внесудебных административных споров

последствий противоправного поведения, в некоторых случаях — возмещения ущерба.

В качестве основных признаков административного спора выступают следующие его характеристики: 1) спор как юридическая форма конфликта между субъектами имеет правовое содержание, он связан с субъективными публичными правами и юридическими обязанностями субъектов правоотношения; 2) спор возникает и существует по той причине, что у его субъектов нет единства в вопросах надлежащего осуществления прав и исполнения обязанностей, либо в силу того, что имеется предположение о неустранимых последствиях неправомерного поведения одного из участников; 3) спор как юридическая форма, способ развития и разрешения конфликтов характеризуется формальным равенством правового положения его сторон. Такое равенство выражается в равенстве их правомочий — праву одной стороны заявлять правопритязания соответствует право другой стороны выдвигать возражения и не признавать заявляемые требования; 4) взаимное положение сторон спора, определенное законом, препятствует каждой из них единолично, своей властью ликвидировать спор о праве и осуществить свои правопритязания желаемым для себя способом. Разрешение спора возможно либо совместными усилиями сторон путем урегулирования на компромиссной основе, либо путем обращения одной из них к компетентному административно-публичному органу за принудительным осуществлением права; 5) в основании спора лежит предположение о нарушении права, так как спор возникает из предположительно ненадлежащего исполнения или неисполнения обязанностей одним из участников; 6) спор соответствует общей теоретической конструкции правового спора, приспособленной для опосредования любых конфликтов в сферах как частного, так и публичного права1.

Важно отметить, что с точки зрения выделения административного спора из общего множества правовых споров необходимо учитывать следующие отличительные характеристики: 1) особый субъектный состав спора, то есть обязательное наличие органа или лица, наделенного публичными полномочиями, в качестве одного из участников правоотношения; 2) публичный характер спора, то есть связь предмета спора со сферой публичного администрирования и публичного взаимодействия; 3) специальный порядок разрешения спора, то есть наличие системы административно-процессуальных норм, образующих процедуры разрешения административно-правовых споров; 4) поскольку

1 Там же. C. 144, 145.

24

2.1. Понятие внесудебного административного спора

деятельность административно-публичных органов и организаций подчинена закону и реализуется на его основе и в его исполнение, административный спор, наряду со спором о субъективном публичном праве, постольку также охватывает спор об объективной законности, то есть о факте нарушения законодательства.

До сих пор остается неразрешенной проблема понимания административного спора, в частности внесудебного, в условиях конституционного разделения властей, установленного ст. 10 Конституции РФ, обособления местного самоуправления в силу ст. 12 Конституции РФ, а также признания человека, его прав и свобод высшей ценностью в ст. 2 Конституции РФ.

Определение административного спора с учетом норм Конституции РФ является одной из ключевых проблем конституционализации российского административного права, активно проводимой в современной российской правовой науке1. При таком подходе, развивая положения ст. 2, 10 и 12 Конституции РФ, необходимо уточнить, что административный спор, по общему правилу, может возникнуть между субъектами — обладателями прав и свобод человека и гражданина, которые будет логичным в обобщенном виде называть частными лицами (в том числе физические лица и организации) и субъектами, выполняющими административно-публичные функции либо содействующими в реализации данных функций. Поэтому по общему правилу в рамках административного спора осуществляется защита субъективного права частного лица от неправомерных решений, действий либо бездействия субъекта, выполняющего административно-публичные функции либо содействующего в реализации данных функций.

Однако в связи со сложным составом публичной власти в Российской Федерации (федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, организации, выполняющие административно-публичные функции), в которой одни из ее субъектов не обязательно являются инстанционно подчиненными другим, нередки ситуации, когда возникает разногласие между различными субъектами публичной власти

1 См., например: Стахов А. И. Судебная защита частных лиц в административном процессе посредством административного судопроизводства. C. 34–41; Он же. О необходимости разработки теории судебной защиты физических лиц и организаций в административном процессе // Российский юридический журнал. 2020. № 3. C. 114–118; Он же. О необходимости приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации внесудебного и судебного порядков разрешения дел об административных правонарушениях // Сибирское юридическое обозрение. 2019. № 4. C. 493–497.

25

Глава 2. Понятие и виды внесудебных административных споров

по поводу реализации ими своих публичных полномочий. В таких случаях осуществляется разрешение вышеуказанных разногласий и защита публичных полномочий того или иного органа или должностного лица публичной власти именно в рамках административного спора.

В современной отечественной административно-правовой литературе к числу субъектов, выполняющих административно-публичные функции, отнесены: органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, организации, которые в силу федерального закона имеют статус государственного или иного органа в целях осуществления отдельных административно-публичных функций (Центральный Банк РФ, Счетная палата РФ, административная комиссия и др.). При таком подходе указанные субъекты называются органами публичной администрации, а их представители — уполномоченными должностными лицами публичной администрации1.

Научно обоснованная типизация административно-публичных функций позволяет различать административно-распорядительные функции, выполняемые публичной администрацией в России (в том числе административное нормотворчество, административное правопредоставление, административное обязывание, административное стимулирование),

иадминистративно-охранительные функции, выполняемые публичной администрацией в России (в том числе административное санкционирование, противодействие административным деликтам, противодействие административным казусам, разрешение административных споров)2.

Описанный функциональный подход отечественной администра- тивно-правовой науки позволяет сделать вывод о том, что административные споры, прежде всего, вытекают из административных и адми- нистративно-процессуальных правоотношений, которые складываются в рамках административно-публичных функций, реализуемых органами (должностными лицами) публичной администрации, в том числе в перечисленных выше сферах административно-распорядительной деятельности органов (должностных лиц) публичной администрации

исферах административно-охранительной деятельности данных органов (должностных лиц).

1 См.: Стахов А. И., Ландерсон Н. В., Домрачев Д. Г. Публичная администрация в Российской Федерации как субъект административного процесса // Правоприменение. 2021. № 4. C. 55–77; Стахов А. И., Ландерсон Н. В. Публичная администрация в России: понятие, система и структура // Административное право и процесс. 2021. № 10. C. 4–15.

2 Стахов А. И., Кононов П. И. Административное право России: Учебник. М., 2021. C. 24, 25.

26

2.1. Понятие внесудебного административного спора

При этом следует подчеркнуть, что административные споры могут также возникать без непосредственного участия органов (должностных лиц) публичной администрации и поэтому вытекают:

1)из административных правоотношений, которые складываются без непосредственного участия органов (должностных лиц) публичной администрации, но под их контролем.

Кпримеру, из административных правоотношений, которые складываются между частным охранником и законными посетителями охраняемой территории или из административных правоотношений, складывающихся между образовательной организацией и обучающимися;

2)административных правоотношений, которые складываются без участия органов (должностных лиц) публичной администрации

ибез контроля с их стороны, однако связаны с осуществлением адми- нистративно-публичных функций.

Кпримеру, из административных правоотношений, складывающихся между органами прокуратуры и гражданами, организациями на основании норм КоАП РФ1, ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле»2, но без участия контрольно-надзорных и иных компетентных органов публичной администрации;

3)административных правоотношений, которые складываются внутри системы публичной власти в ходе осуществления государственной гражданской службы, военной службы, иных видов государственной службы, а также в ходе осуществления муниципальной службы.

Развивая положения ст. 33, 46 Конституции РФ, важно отметить наличие конституционных предпосылок для дифференцированного законодательного регулирования внесудебной и судебной защиты субъективного права частного лица в административном споре. Так, в силу ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. На основании ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного

1 См.: Кодекс об административных правонарушениях РФ от 30 декабря 2001 г. № 195 ФЗ.

2 См.: Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

27

Глава 2. Понятие и виды внесудебных административных споров

самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Таким образом, в соответствии с конституционным разделением компетенции органов публичной власти по разрешению споров, объективно необходимо разделять между собой внесудебные административные споры и судебные административные споры.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ внесудебные административные споры разрешаются органами и должностными лицами публичной администрации в специальном внесудебном административно-про- цессуальном порядке, а именно посредством внесудебного производства, урегулированного административно-процессуальным законодательством. Такое внесудебное производство, урегулированное административно-про- цессуальным законодательством, будет логичным сопоставимо со ст. 118 Конституции РФ назвать административно-защитным производством.

Внесудебные административные споры выделяются в нормах адми- нистративно-процессуального законодательства недостаточно определенно. Единое систематизированное административно-защитное производство, применяемое во взаимосвязи с административными производствами по другим категориям дел, в настоящее время отсутствует. В этой связи отдельные фрагменты административно-защитного производства закрепились в разнообразных федеральных законах и проявляются в отдельных процедурах по пересмотру решений, принимаемых по существу разрешаемого административного дела.

К примеру, такие процедуры урегулированы отдельными административ- но-процессуальными нормами, закрепившимися в ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1, НК РФ2, ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и др.

Важно отметить, что российское законодательство выделяет случаи обязательного досудебного порядка разрешения ряда административных споров (см., например, ч. 2 ст. 138 НК РФ, ч. 2 ст. 39 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»). Однако такое установление обязательного досудебного разрешения административных споров не препятствует дальнейшей

1 Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

2 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146 ФЗ.

28

2.1. Понятие внесудебного административного спора

судебной защите субъективного права частных лиц в административном споре, если они полагают, что их права, свободы, законные интересы либо процессуальные гарантии нарушены, ущемлены или обременены решением, действием (бездействием) органа (должностного лица) публичной администрации.

Развивая современные подходы отечественных ученых к пониманию административного спора, сформировавшиеся под воздействием Конституции РФ, важно уточнить особенности материального и процессуального содержания данного правового спора, исходя из комплексного анализа действующего административного и административно-процес- суального законодательства Российской Федерации.

Внесудебный административной спор — документально заявленное несогласие субъекта административных, административно-процессуальных или иных публичных правоотношений либо представителя неопределенного круга субъектов данных правоотношений с решением, действием или бездействием органа (должностного лица) публичной администрации либо иного субъекта, реализующего либо оказывающего содействие

вреализации административно-публичных функций, которое по мнению заявителя спора нарушает, ущемляет или обременяет его субъективное право, публичное полномочие или реабилитационную гарантию и поэтому обращено к компетентному органу (уполномоченному должностному лицу) публичной администрации в целях разрешения данного несогласия

вспециальном внесудебном административно-процессуальном порядке, а именно посредством административно-защитного производства.

Предложенное понимание внесудебного административного спора позволяет отграничить данный спор от споров, имеющих частноправовой характер, которые подлежат разрешению в порядке гражданского или арбитражного судопроизводства, а также иных публично-правовых споров (в том числе от конституционных или уголовно-правовых споров).

Ключевые элементы, которые позволяют охарактеризовать административный спор в целях его дифференцированного понимания: 1) предмет административного спора; 2) объект административного спора; 3) динамика административного спора.

Предмет административного спора — нарушенное, ущемленное, обремененное субъективное право, публичное полномочие или реабилитационная гарантия участников административных и административ- но-процессуальных правоотношений, подлежащее внесудебной защите в административном споре.

29

Глава 2. Понятие и виды внесудебных административных споров

Важно подчеркнуть, что субъективное право, защищаемое компетентным органом публичной администрации в административном споре, понимается как собирательная категория, исходя из сложившихся научных подходов в общей теории права1.

Субъективное право, защищаемое в административном споре, не осталось не замеченным современными исследователями административного права и процесса. Так, А. Б. Зеленцов связывает данное субъективное право с реализацией публичной власти и поэтому называет его субъективным публичным правом. В данном контексте автор определяет субъективное публичное право как «установленную и гарантированную законом возможность действовать определенным образом ради достижения определенного блага (реализации публичного или частного интереса), которая выражает меру и вид допустимого поведения в сфере публичного управления и дозволение требовать соответствующего поведения от правообязанного субъекта»2.

Соглашаясь с вышеизложенным подходом А. Б. Зеленцова, представляется возможным отметить, что субъективное право возникает из административных и административно-процессуальных отношений, которые могут предполагать или исключать свободу волеизъявления их участников.

Публичное полномочие — оспариваемый во внесудебном порядке элемент административно-правового статуса, включающий право и одновременно обязанность органов (должностных лиц) публичной администрации, иных органов и должностных лиц публичной власти по обеспечению исполнения федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, нормативных правовых актов муниципальных образований гражданами и организациями, не находящимися в организационном подчинении данных органов и должностных лиц.

Иначе говоря, за защитой публичного полномочия органу исполнительной власти, органу местного самоуправления, иному органу публичной власти, а также организации, реализующей ту или иную ад- министративно-публичную функцию, допустимо обращается в орган публичной администрации.

1 См., например: Малько А. В., Терехин В. А. Субъективные права, свободы и законные интересы личности как самостоятельные объекты судебной защиты // Ленинградский юридический журнал. 2010. № 3. C. 7–18.

2 Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор. C. 379.

30