Внесудебные административные споры. Учебное пособие

2.3. Правовое регулирование разрешения внесудебных административных споров

для регулирования административных правоотношений. При этом административно-правовые принципы регламентируют в том числе

ипроизводство по разрешению внесудебных административных споров.

Всовременной науки административного права активно разрабатываются принципы административного судопроизводства1, однако принципам разрешения внесудебных административных споров уделяется меньше внимания.

На основе анализа действующего административно-процессуального законодательства, регламентирующего порядок разрешения административных споров, проведенного А. И. Стаховым и П. И. Кононовым, можно выделить ряд специальных принципов разрешения внесудебных административных споров: 1) недопустимость отказа административнопубличного органа в принятии к рассмотрению подведомственного ему заявления (жалобы); 2) недопустимость направления заявления (жалобы) на разрешение органу, организации или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого оспаривается; 3) состязательность сторон в административно-спорном производстве; 4) распределение бремени доказывания, при котором заявитель (жалобщик) обязан доказать факт нарушения ответчиком его субъективных публичных прав, а ответчик обязан обосновать законность оспоренного решения, действия или бездействия2.

1 См.: Зеленцов А. Б. Административная юстиция. Общая часть. C. 289–299;

Старилов Ю. Н., Махина С. Н., Рогачева О. С. Административное судопроизводство. М., 2019. C. 152–167.

2 Стахов А. И., Кононов П. И. Исполнительное административно-процессуальное право: Учебник. М., 2020. C. 353, 354.

ГЛАВА 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

3.1. Понятие и характеристики производства по разрешению дел о внесудебных административных

спорах (административно-защитного производства)

Всовременной российской правовой системе формируется система административно-процессуальных производств. Административ- но-процессуальный характер данных производств определяется тем, что они связаны с разрешением административных дел, то есть возникших в сфере правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных административнопубличных органов индивидуальных юридико-фактических вопросов (юридико-фактических ситуаций), правовое разрешение которых в интересах публичного образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования), а также в интересах физического лица или организации требует применения соответствующих административ- но-правовых мер, реализуемых в рамках замкнутого цикла взаимосвязанных документально оформляемых и ограниченных по времени действий и решений указанных органов, завершаемого принятием властного правоприменительного решения (административно-правового акта)1.

Всвою очередь административное производство представляет собой обособленный (самостоятельный) вид административно-процессуаль- ной деятельности, составляющий замкнутый цикл взаимосвязанных последовательных решений и действий органов и должностных лиц публичной администрации, иных административно-публичных органов, совершаемых в ходе и в целях юридического решения административного дела2.

Предмет и субъектный состав производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах может различаться в зависимости от вида спора: инстанционного или арбитражного.

1 Стахов А. И., Кононов П. И. Исполнительное административно-процессуальное право. C. 34.

2 Там же. C. 38.

42

3.1. Понятие и характеристики производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах (административно-защитного производства)

Административно-защитное производство по разрешению дел об ад- министративно-инстанционных спорах — урегулированный админи- стративно-процессуальными нормами комплекс последовательных, документально оформляемых, цикличных действий и решений адми- нистративно-публичных органов, их должностных лиц по разрешению на основе административных жалоб и заявлений административных дел, связанных с оспариванием физическими лицами и организациями решений, действий (бездействия) нижестоящих по отношению к указанным органа или иных административно-публичных органов и должностных лиц и юридической защитой нарушенных прав, свобод и законных интересов заявителей посредством применения мер административно-правового разрешения споров и административноправовой защиты1.

Административно-защитное производство по разрешению дел об адми- нистративно-арбитражных спорах — урегулированный административ- но-процессуальными нормами комплекс последовательных, документально оформляемых, цикличных действий и решений компетентных административно-публичных органов, их должностных лиц по разрешению административных дел, связанных с оспариванием физическими лицами и организациями действий (бездействия) иных физических лиц и организаций, совершенных ими в рамках различных материальных и процессуальных правоотношений, посредством применения мер административно-правового разрешения соответствующих споров2.

Участниками административно-защитного производства по разрешению дел об административно-инстанционных спорах выступают, с одной стороны, частные лица (физические лица и организации), а с другой — административно-публичные органы и организации, правовое положение которых характеризуется формально-юридическим равенством. При этом физическое лицо или организация, обращающиеся для разрешения спора в компетентный орган, может быть обозначено как заявитель или жалобщик, а административно-публичный орган, организация или их должностное лицо, принявшее оспариваемое решение (акт) или совершившее оспариваемое действие (бездействие), может быть названо административным ответчиком.

Участниками административно-защитного производства по разрешению дел об административно-инстанционных спорах могут быть как физические лица, так и организации (коммерческие и некоммерческие), между которыми возник юридический спор, разрешаемый

1 Там же. C. 346.

2 Там же. C. 364, 365.

43

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

компетентным административно-публичным органом. Здесь сторона, подающая в соответствующий административно-публичный орган заявление о разрешении юридического спора, именуется заявителем, а противоположная сторона, с которой возникает спор, может быть названа административным ответчиком.

Адресатом заявления (жалобы) может выступать только компетентный административно-публичный орган (его должностное лицо), которому в соответствии с действующим законодательством подведомственно административное дело о разрешении спора. Данный орган не является участником спора, а выступает как арбитр, разрешающий спор, обеспечивая достижение баланса частных и публичных интересов.

Этот компетентный орган является субъектом, осуществляющим ад- министративно-защитное производство, выполняющим функцию разрешения возникшего административного спора и правовой защиты заявителя. Данный орган может быть назван административно-защитным.

Административно-защитные органы в рамках производства по разрешению дел об административно-инстанционных спорах бывают двух видов: 1) органы, в непосредственном подчинении которых находятся административно-публичные органы, организации, их должностные лица, решения (акты), действия или бездействие которых оспаривается; 2) органы, осуществляющие контроль (надзор) за законностью деятельности органов, организаций (их должностных лиц), иных субъектов (физических лиц и организаций), действия (бездействие) или решения (акты) которых оспариваются.

Исходя из этого субъектного различия выделяются определенные виды административно-защитного производства: 1) производство по разрешению административных споров в порядке ведомственного кон­троля вышестоящих административно-публичных органов и должностных лиц за деятельностью нижестоящих (ведомственное ад- министративно-защитное производство); 2) производство по разрешению административных споров в порядке надведомственного контроля (надзора) специально уполномоченных административно-публичных органов за законностью деятельности не подведомственных им адми- нистративно-публичных органов, организаций, их должностных лиц (надведомственное административно-защитное производство).

Если компетентный орган является субъектом, осуществляющим производство по разрешению дел об административно-арбитражных спорах, то данный орган может быть назван административно-арби- тражным, поскольку он при разрешении спора выступает в качестве административного арбитра, специфического квазисудебного органа.

44

3.2. Производство по разрешению дел о внесудебных административноправовосстановительных спорах

Частным лицом, подающим жалобу (заявление), иначе называемым субъектом жалобы, может выступать как физическое лицо, так и организация, полагающие, что в отношении него или иного лица админист- ративно-публичным органом или организацией совершено какое либо незаконное действие (бездействие) или принято незаконное решение (правовой акт). Право организаций, в том числе не имеющих статуса юридического лица, обращаться с заявлениями, в частности, жалобами, к субъектам публичной власти подтверждается и правовой позицией Конституционного Суда РФ1.

Специфический признак административно-инстанционного спора — наличие в качестве его обязательного субъекта органа, организации или должностного лица, наделенных публично властными полномочиями, но это не должно рассматриваться как признак юридического неравенства сторон спора. Стороны фактически неравны в тех регулятивных правоотношениях, из которых возникает административноправовой спор.

Властные полномочия, которыми административно-публичные органы и организации наделены для осуществления своих функций, предопределяют прежде всего специфику возникновения административного спора. Эта специфика выражается в том, что такие споры чаще всего возбуждаются по заявлениям (жалобам) частных лиц, и лишь в специально указанных в законодательстве случаях — по инициативе публичной власти.

3.2. Производство по разрешению дел о внесудебных административно-правовосстановительных спорах

В российской науке административного и административно-про- цессуального права сформировано понятие «административное дело», как возникшего в сфере правоприменительной деятельности органов публичной администрации, иных административно-публичных органов и организаций индивидуального юридико-фактического вопроса (юридико-фактической ситуации), правовое разрешение которого в интересах государства, муниципального образования, физического лица или организации требует применения соответствующих исполнительных административно-правовых мер, реализуемых в рамках замкнутого

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19 П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2, статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области».

45

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

цикла взаимосвязанных документально оформляемых и ограниченных по времени действий и решений указанных органов, завершаемого изданием (принятием) властного правоприменительного решения (административного акта)1.

Конкретизируя это общее определение, можно сформулировать и определение дела о разрешении внесудебного административно-пра- вовосстановительного спора.

Дела о внесудебных административно-правовосстановительных спорах —

документально оформляемый юридико-фактический вопрос о наличии или отсутствии нарушения, ограничения, ущемления субъективного права или публичного полномочия, возникший из административных или ад- министративно-процессуальных правоотношений и разрешаемый компетентным органом (должностным лицом) публичной администрации всесторонне, полно, объективно посредством применения в отношении участников спора комплекса административно-правовых и админист- ративно-процессуальных мер по защите нарушенного, ограниченного или ущемленного субъективного права или публичной компетенции, в порядке административного производства, урегулированного соответствующим административно-процессуальным законодательством.

Предмет дела о внесудебном административно-правовосстановитель- ном споре — характерный юридико-фактический вопрос о наличии или отсутствии нарушения, ограничения, ущемления субъективного права или публичного полномочия, возникших из административных или административно-процессуальных правоотношений, который может быть разрешен по существу компетентным органом (должностным лицом) публичной администрации всесторонне, полно, объективно посредством административного производства, урегулированного соответствующим административно-процессуальным законодательством.

Объект дела о внесудебном административно-правовосстановитель- ном споре — та юридико-фактическая ситуация, по поводу которой возникает, изменяется и прекращается данное дело. Такой юридикофактической ситуацией является административный спор, который: а) заявлен лицом или органом, полагающим, что его субъективное право или публичное полномочие, возникающие из административных или административно-процессуальных правоотношений, были

1 Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административно-процессуальное право России: Учебник. В 2 х ч. М., 2018. Ч. 1. C. 38, 39.

46

3.2. Производство по разрешению дел о внесудебных административноправовосстановительных спорах

нарушены, ограничены или ущемлены, в компетентный орган (должностному лицу) публичной администрации; б) подлежит разрешению по существу компетентным органом (должностным лицом) публичной администрации посредством административного производства, урегулированного соответствующим исполнительным (внесудебным) адми- нистративно-процессуальным законодательством.

Основание дела о внесудебном административно-правовосстанови- тельном споре — процессуальные документы (заявления, жалобы, обращения и т. п.), которые установлены исполнительным (внесудебным) административно-процессуальным законодательством, посредством которых возбуждается соответствующее дело. Такие основания по сути являются поводами к возбуждению дел о разрешении внесудебных административных споров.

Разрозненный характер правового регулирования юридических дел о внесудебных административно-правовосстановительных спорах затрудняет их детальную и исчерпывающую характеристику, однако все же остается возможность в целом описать данные дела.

Исполнительное (внесудебное) административно-процессуальное законодательство содержит определенный набор поводов к возбуждению дела о внесудебном административном споре. Таким поводом для админи- стративно-инстанционных споров по общему правилу является жалоба (п. 4 ст. 4 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ст. 285 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 25.1 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», ст. 105 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», ст. 11.1 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», ст. 137 НК РФ (часть первая)).

Для административно-арбитражных споров таким поводом по общему правилу является заявление (п. 2 ч. 2 ст. 39 ФЗ «О защите конкуренции», п. 3 Постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 января 2009 г. № 14 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», п. 3 Приказа Министерства науки и высшего образования РФ и Министерства экономического развития РФ «Об утверждении правил рассмотрения и разрешения

47

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

федеральным органом исполнительной власти по интеллектуальной собственности споров в административном порядке»).

Субъектный состав производства по разрешению внесудебных админи- стративно-правовосстановительных споров урегулирован в рамках отдельных законодательных актов.

Правоприменитель по делам о внесудебных административно-пра- вовосстановительных спорах — это всегда орган (должностное лицо) публичной администрации. Однако по делам об административноинстанционных спорах правоприменитель является вышестоящим субъектом по отношению к тому органу (должностному лицу), который принял оспариваемое решение, совершил оспариваемое действие или бездействие. В то же время по делам об административно-арби- тражных спорах правоприменитель не связан организационным подчинением с органом (должностным лицом), принявшим оспариваемое решение, совершившим оспариваемое действие или бездействие.

Во всех делах о внесудебных административно-правовосстано- вительных спорах имеется заявитель, который обращается в орган или к должностному лицу публичной администрации за защитой своего субъективного права или публичного полномочия. В качестве ответчика по делу выступает орган или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которого подлежат обжалованию.

Система доказательств по делам о внесудебных административноправовосстановительных спорах урегулирована разрозненно. Можно отдельно выделить ФЗ «О защите конкуренции», который устанавливает, что по делам о внесудебных административных спорах в сфере защиты конкуренции под доказательствами понимаются сведения о фактах, которые получены в установленном данным федеральным законом порядке и на осно­ вании которых комиссия антимонопольного органа устанавливает наличие либо отсутствие нарушения антимонопольного законодательства, обоснованность доводов лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для полного и всестороннего рассмотрения дела (ч. 1 ст. 45.1). В качестве доказательств по делу допускаются письменные доказательства и вещественные доказательства, пояснения лиц, участвующих в деле, пояснения лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах, заключения экспертов, аудио- и видеозаписи, иные документы и материалы (ч. 3 ст. 45.1). Каждое лицо, участвующее в деле, должно раскрыть доказательства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, перед другими лицами, участвующими в деле, в пределах срока, установленного комиссией антимонопольного органа (ч. 2 ст. 45.1 ФЗ «О защите конкуренции»).

48

3.2. Производство по разрешению дел о внесудебных административноправовосстановительных спорах

Меры по обеспечению разрешения дел о внесудебных административ- но-правовосстановительных спорах на данный момент законодательно урегулированы довольно слабо. По спорам, рассматриваемым таможенными органами, таможенный орган, решение, действие (бездействие) которого обжалуются, по письменному ходатайству заявителя принимает решение о приостановлении исполнения обжалуемого решения, направленного на взыскание таможенных платежей, подлежащих уплате в связи с его принятием, при условии представления заявителем обеспечения исполнения обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов, таможенных сборов, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин в виде денежного залога или банковской гарантии в размере не менее чем сумма таможенных платежей, подлежащих уплате в связи с принятием обжалуемого решения (ч. 2 ст. 292 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). По спорам, рассматриваемым налоговыми органами, в случае обжалования вступившего в силу решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение правонарушения до принятия решения по жалобе исполнение обжалуемого решения может быть приостановлено по заявлению лица, подавшего эту жалобу, при предоставлении им банковской гарантии, по которой банк обязуется уплатить денежную сумму в размере налога, сбора, страховых взносов, пеней, штрафа, не уплаченных по обжалуемому решению (ч. 5 ст. 138 НК РФ).

Материально-правовые последствия разрешения дел о внесудебных ад- министративно-правовосстановительных спорах также на данный момент недостаточно последовательно и системно урегулированы.

По итогам рассмотрения дела о внесудебном административном споре может быть принято решение об удовлетворении жалобы либо о ее отклонении. Однако в некоторых законодательных актов предусмотрено­ большее разнообразие итоговых (финишных) решений по делу.

По спорам, рассматриваемым налоговыми органами, правоприменитель: 1) оставляет жалобу (апелляционную жалобу) без удовлетворения; 2) отменяет акт налогового органа ненормативного характера; 3) отменяет решение налогового органа полностью или в части; 4) отменяет решение налогового органа полностью и принимает по делу новое решение; 5) признает действия или бездействие должностных лиц налоговых органов незаконными и выносит решение по существу (ч. 3 ст. 140 НК РФ).

По спорам, разрешаемыми судебными приставами, правоприменитель признает постановление, действия (бездействие), отказ в совершении действий правомерными и отказывает в удовлетворении жалобы или признает жалобу обоснованной полностью или частично.

49

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

Вслучае признания жалобы обоснованной полностью или частично правоприменитель принимает одно из следующих решений: 1) отменить полностью или частично вынесенное постановление; 2) отменить принятое постановление и обязать должностное лицо принять новое решение в соответствии с законодательством РФ; 3) отменить принятое постановление и принять новое решение; 4) признать действия (бездействие), отказ в совершении действий неправомерными и определить меры, которые должны быть приняты в целях устранения допущенных нарушений (ч. 2, 3 ст. 127 ФЗ «Об исполнительном производстве»).

По спорам, рассматриваемым таможенными органами, правоприменитель по результатам рассмотрения жалобы принимает одно из следующих решений: 1) признает правомерными обжалуемые решение, действие (бездействие) таможенного органа и отказывает в удовлетворении жалобы; 2) признает неправомерными обжалуемые решение, действие (бездействие) таможенного органа полностью или частично и принимает решение об удовлетворении жалобы полностью или частично.

Вслучае удовлетворения жалобы полностью или частично правоприменитель:

1)отменяет полностью или частично принятое таможенным органом решение;

2)отменяет принятое таможенным органом решение и обязывает этот таможенный орган принять новое решение в соответствии с международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования, законодательством РФ о таможенном регулировании и (или) меры, направленные на устранение допущенных нарушений; 3) признает действие (бездействие) таможенного органа неправомерным и обязывает принять меры, направленные на устранение допущенных нарушений (ч. 2, 3 ст. 298 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Как отмечается в российской правовой науке, исполнительный (внесудебный) административный процесс осуществляется органами и должностными лицами публичной администрации, иными админи- стративно-публичными органами и организациями в целях первичного полного или частичного разрешения подведомственных им административных дел1. В структуре исполнительного (внесудебного) административного процесса могут быть выделены отдельные административные производства. Они представляют собой выделяемые в структуре административного процесса урегулированные административно-про- цессуальными принципами и нормами виды деятельности админист- ративно-публичных органов по разрешению специфических категорий

1 Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Указ. соч. Ч. 1. C. 25.

50