Внесудебные административные споры. Учебное пособие

2.1. Понятие внесудебного административного спора

Важно отметить, что в рамках административных и администра- тивно-процессуальных правоотношений, связанных с применением административного принуждения, все их участники (физические лица, организации, органы и должностные лица публичной власти) наделены реабилитационными гарантиями. Эти гарантии направлены на обеспечение восстановления утраченного доброго имени, отмену необоснованного обвинения невиновного или добросовестного лица из за отсутствия состава административного правонарушения либо иного административного деликта. Данные юридические гарантии реализуются в условиях юридически оформленного неравенства участников административно-принудительных правоотношений, исключающих свободу волеизъявления их участников. Отдельными видами административно-реабилитационных гарантий, которые также подлежат защите в административном споре, являются: гарантия невиновности, установленная ст. 1.5. КоАП РФ; гарантия добросовестности, установленная ст. 3 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1, ст. 8 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»2.

Объект административного спора — оспариваемое во внесудебном административно-процессуальном порядке решение, действие (бездействие) органов и должностных лиц публичной администрации или иного субъекта, реализующего либо оказывающего содействие в реализации административно-публичных функций, которое, по мнению заявителя административного спора, нарушает, ограничивает или ущемляет его субъективное право, публичное полномочие или реабилитационную гарантию, возникшие из административных и административно-про- цессуальных правоотношений, и поэтому требует защиты со стороны компетентного органа публичной администрации.

Российское законодательство не содержит легальных дефиниций решения, действия и бездействия, которые могут выступать объектами административного спора. Данный пробел на данный момент восполняется постановлениями Пленума Верховного Суда РФ.

1 Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

2 См.: Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 31 (ч. 1). Ст. 5007.

31

Глава 2. Понятие и виды внесудебных административных споров

Признаки нормативного правового акта (нормативного решения) даны

впостановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», а именно: издание его

вустановленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 2).

Определения ненормативного правового акта (ненормативного решения), действия и бездействия представлены в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», согласно которому к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; к действиям наделенных публичными полномочиями органов и лиц относится их волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но может влечь нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций или создавать препятствия к их осуществлению; к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами) (п. 3–5).

Динамика внесудебного административного спора выражается в том, что данный спор направлен на защиту субъективного права, публичного полномочия или реабилитационной гарантии в целях установления равновесия между частными и публичными правами, законными интересам участников административного спора в условиях юридически оформленного неравенства между заявителем данного спора и ответчика. При такой динамике административного спора, по общему правилу, бремя доказывания возлагается на органы (должностных лиц) публичной администрации, которые обладают юридически-властными полномочиями в отношении заявителя спора.

32

2.2.Виды внесудебных административных споров

2.2.Виды внесудебных административных споров

Вскрытое многообразие административных и административнопроцессуальных правоотношений, из которых вытекают административные споры, обусловливает необходимость категорирования данных споров с использованием специальных оценочных критериев в целях их систематизации.

1. В зависимости от характера связи административного спора с деятельностью публичной администрации предлагается различать три базовые категории данных споров: 1) административно-публичные споры; 2) адми- нистративно-организационные споры; 3) иные административные споры.

Административно-публичные споры возникают из административных и административно-процессуальных правоотношений с обязательным участием органа (должностного лица) публичной администрации в рамках реализуемых административно-публичных функций. Следовательно, административно-публичные споры возникают в ходе взаимодействия органов (должностных лиц) публичной администрации (в том числе органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, уполномоченных организаций) с частными лицами (в том числе с физическими лицами и организациями).

При таком подходе обоснованно выделять систему административ- но-распорядительных споров с публичной администрацией (в том числе споры в сферах: административного нормотворчества, административного правопредоставления, административного обязывания, административного стимулирования) и систему административно-охранительных споров с публичной администрацией (в том числе споры в сферах: административного санкционирования, противодействия административным деликтам, противодействия административным казусам).

Административно-организационные споры возникают и развиваются из административных правоотношений, складывающихся внутри системы публичной власти. К административно-организационным спорам следует отнести споры о прохождении государственной и муниципальной службы в разнообразных органах публичной власти. Соответственно заявителями данных споров выступают государственные и муниципальные служащие.

Предмет такого спора — субъективное право публичного должностного лица, а объект — решения, действия (бездействие) представителя нанимателя. В качестве примера административно-организационных споров можно указать на служебно-дисциплинарные споры. В их рамках осуществляется защита публичных прав государственных служащих

33

Глава 2. Понятие и виды внесудебных административных споров

различных видов, которые привлекаются к дисциплинарной ответственности за то или иное нарушение служебной дисциплины.

Служебная дисциплина (в отношении государственных гражданских служащих) — обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента1, то есть правовых актов, регламентирующих именно административ- но-организационные правоотношения.

Воинская дисциплина — соблюдение военнослужащими порядка и правил, установленных нормативными правовыми актами и приказами (приказаниями) командиров (начальников)2.

Служебная дисциплина сотрудников полиции — соблюдение сотрудником органов внутренних дел установленных нормативными правовыми актами, контрактом, приказами и распоряжениями руководителей порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав3. Служебная дисциплина определяется административно-организа- ционными нормами, что отличает ее от дисциплины труда и трудового распорядка, которые устанавливаются нормами трудового права.

Иные административные споры возникают из административных правоотношений, в которых орган (должностное лицо) публичной администрации не участвовал, однако разрешаются данные споры в порядке, установленном административно-процессуальным законодательством. Данные административные споры, с одной стороны, могут возникать с участием ряда субъектов, которые принимают участие в осуществлении отдельных административно-публичных функций, но при этом неподконтрольны публичной администрации, например, органы прокуратуры и организации, оказывающие содействие публичной администрации в реализации административно-публичных функций. С другой стороны, к числу иных административных споров логично отнести споры, возникающие из административных правоотношений, которые также складываются без непосредственного участия органов (должностных лиц) публичной администрации, но под их контролем. К примеру, споры, возникающие между частными охранными организациями и гражданами, антимонопольные споры, возникшие между хозяйствующими

1 См.: ч. 1 ст. 56 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

2 См.: п. 1 (в уставе нет деления на статьи) Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ, утв. Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495.

3 Часть 1 ст. 47 ФЗ от 30 ноября 2011 г. № 342 ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

34

2.2. Виды внесудебных административных споров

субъектами, споры между участниками закупок для государственных

имуниципальных нужд и др.

2.Учитывая объективно обусловленную потребность в повышенном уровне защиты реабилитационной гарантии в условиях административ- но-правового принуждения, предлагается различать: 1) административные споры, вытекающие из административно-принудительных правоотношений, которые логично называть административно-деликтными или административно-реабилитационными спорами; 2) административные споры, вытекающие из иных административных и административ- но-процессуальных правоотношений. Такие споры логично называть административно-благоприятствующими или иначе — административ- но-правовосстановительными спорами.

Административно-реабилитационные споры — отдельная категория административных споров, разрешаемых посредством административного производства по восстановлению реабилитационной гарантии, нарушенной, ущемленной или обремененной в ходе административнопринудительных правоотношений.

Административно-правовосстановительные споры — отдельная категория административных споров, разрешаемых посредством осуществления административного внесудебного производства по восстановлению субъективного права или публичного полномочия, нарушенного, ущемленного или обремененного в ходе административно-благоприят- ствующих правоотношений. Разрешение административно-правовосста- новительного спора ограничено защитой прав, свобод, законных интересов. Обеспечение процессуальных гарантий не относится к предмету данных административных споров.

3.В зависимости от характера компетенции органа (должностного лица) публичной администрации в разрешаемом административном споре внесудебные административные споры, в свою очередь, делятся на две родовые категории: 1) административно-инстанционные споры; 2) адми- нистративно-арбитражные споры.

В административно-инстанционном споре орган (должностное лицо) публичной администрации, к компетенции которого отнесено разрешение административного спора, является вышестоящим органом (должностным лицом) по отношению к ответчику в данном споре. Такие административные споры предусмотрены следующими федеральными законами: «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «О таможенном регулировании в Российской Федерации

ио внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг

35

Глава 2. Понятие и виды внесудебных административных споров

для обеспечения государственных и муниципальных нужд», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «Об исполнительном производстве», «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»1, а также Налоговым кодексом РФ.

!В административно-арбитражном споре орган (должностное лицо) публичной администрации, к компетенции которого отнесено разрешение административного спора, не является вышестоящим органом (должностным лицом) по отношению к ответчику, организационно прямо не связан с ним и поэтому выступает независимым арбитром в данном споре.

Внастоящее время в российском законодательстве административ- но-арбитражные споры предусмотрены в отдельных сферах админист- ративно-правового регулирования, в том числе защиты конкуренции2, патентного регулирования3, тарифного регулирования4.

Проведенное категорирование внесудебных административных споров будет не полным, если не выделить специальные категории внесудебных административных споров, которые позволяют более полно понять картину развития административных споров в российской правовой системе.

1 См.: ФЗ от 2 мая 2006 г. № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; ФЗ от 3 августа 2018 г. № 289 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; ФЗ от 5 апреля 2013 г. № 44 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; ФЗ от 10 июля 2002 г. № 86 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; ФЗ от 2 октября 2007 г. № 229 ФЗ «Об исполнительном производстве»; ФЗ от 8 августа 2001 г. № 129 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; ФЗ от 27 июля 2010 г. № 210 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

2 См.: ФЗ от 26 июля 2006 г. № 135 ФЗ «О защите конкуренции».

3 См.: Приказ Министерства науки и высшего образования РФ и Министерства экономического развития РФ от 30 апреля 2020 г. № 644/261 «О Правилах подачи возражений и заявлений и их рассмотрения в Палате по патентным спорам».

4 См.: Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2018 г. № 533 «Об утверждении Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 января 2009 г. № 14 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

36

2.3. Правовое регулирование разрешения внесудебных административных споров

Учитывая специфику объектов административного спора, предлагается выделять: а) административные споры о законности решений, б) административные споры о законности действий; в) административные споры о законности бездействия.

Административные споры о законности решений в свою очередь могут быть разделены на споры о законности нормативного правового акта и споры о законности ненормативного правового акта, которые характеризуются различным процессуальным регулированием, а также разными правовыми последствиями своего разрешения.

Кроме того, одной из специфических особенностей административных споров, отличающих их от споров гражданских, является то, что эти споры могут возникать как из материальных, так и процессуальных  отношений.

Учитывая особенности содержания правоотношений, из которых возникает спор, предлагается выделять: 1) споры, возникающие из материальных административных правоотношений; 2) споры, возникающие из административно-процессуальных отношений.

По общему правилу, внесудебные административные споры могут быть разрешены в рамках отдельного отрезка административного производства — стадии пересмотра решения, принятого по существу какого либо административного дела, либо внесудебный спор может быть разрешен посредством отдельного систематизированного администра- тивно-защитного производства. В этой связи предлагается различать инстанционные и обособленные (автономные) административные споры.

Учитывая специфику регулирующего воздействия оспариваемого ад- министративно-процессуального решения, будет логичным различать административные споры о законности итоговых (финишных) адми- нистративно-процессуальных решений и административные споры о законности промежуточных (маршрутных) административно-процес- суальных решений. Споры о законности финишных решений могут быть обозначены как итоговые административные споры. Споры о законности маршрутных решений могут быть обозначены как промежуточные административные споры.

2.3. Правовое регулирование разрешения внесудебных административных споров

Одной из необходимых характеристик внесудебного административного спора выступает наличие определенной процедуры его заявления, рассмотрения и разрешения, которая формализует протекание спора

37

Глава 2. Понятие и виды внесудебных административных споров

иотличает его от различных видов неинституционализированных административных конфликтов. Вне административной процедуры спор, возникший между субъектами административного или административ- но-процессуального правоотношения, даже по юридически значимому предмету и основанию, не может считаться имеющим правовую форму, а, следовательно, и правовым спором.

Необходимо разграничивать такие правовые категории, как «административная процедура» и «административное производство», в том числе и применительно к производству по разрешению внесудебных административных споров.

Врамках интегративного понимания административного процесса П. И. Кононовым и А. И. Стаховым отмечается, что термин «производство» традиционно используется в правовой науке для характеристики различных видов юридической процессуальной деятельности и закреплён в процессуальных кодексах и иных законах, регламентирующих не только различные виды судопроизводства, но и отдельные виды процессуальной деятельности органов исполнительной власти и иных административно-публичных органов. Он отражает содержательные характеристики административного процесса как властной правоприменительной деятельности: сущность, цели, задачи и принципы осуществления этого процесса, понятие и виды административных дел, компетенция административно-публичных органов по разрешению административных дел, состав участников, сущность и виды доказательств по административному делу, сущность и юридическое значение административного акта, принимаемого по результатам разрешения административного дела.

Вто же время понятие «процедура» в российском процессуальном законодательстве не используется в качестве основной категории, характеризующей содержание того или иного вида как судебного, так

ивнесудебного юридического процесса, а, следовательно, с его помощью можно характеризовать лишь определённые формы осуществления административного процесса, то есть формы совершения в его рамках каких либо юридически значимых действий1.

Таким образом, в рамках данной концепции административного процесса административная процедура понимается как система правовых норм, как нормативный регулятор административного производства.

1 Кононов П. И., Стахов А. И. О проекте Федерального закона «Об административном производстве в Российской Федерации» // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 3. C. 40–68.

38

2.3. Правовое регулирование разрешения внесудебных административных споров

Можно отметить, что административные процедуры разрешения внесудебных административных споров в российском законодательстве представлены довольно широко и разнообразно.

В настоящее время процедуры разрешения внесудебных административных споров содержатся в ряде законодательных актов, среди которых основополагающее значение имеет ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Наряду с ним действуют также законы, устанавливающие специальный порядок рассмотрения обращений и разрешения споров в конкретных сферах общественной жизни. Среди таких законов, содержащих более или менее детальное правовое регулирование, можно упомянуть федеральные законы1 «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «Об исполнительном производстве», «О государственной регистрации юридических лиц

ииндивидуальных предпринимателей», «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Налоговый кодекс РФ.

Важно отметить, что в современной правовой системе наряду с нормами большое значение приобретают и принципы права как специфический правовой регулятор.

Как отмечалось, например, В. В. Ершовым2, принципы, являясь одной из форм права, отличаются от правовых норм и правил поведения, содержащихся в иных формах права, максимальной абстрактностью, высшей степенью обобщённости, фундаментальностью, предельным освобождением от конкретики и частностей, устойчивостью, стабильностью, универсальностью, объективным характером и независимостью от произвольного усмотрения законодателя. Они должны определять единообразное и системное развитие отечественного права, отражать

1 См.: ФЗ от 31 июля 2020 г. № 248 ФЗ «О государственном контроле (надзоре)

имуниципальном контроле в Российской Федерации»; ФЗ от 5 апреля 2013 г.

№ 44 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; ФЗ от 2 октября 2007 г. № 229 ФЗ «Об исполнительном производстве»; Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

2Ершов В. В. Правовая природа принципов российского права: теоретические

ипрактические аспекты//Российский судья. 2009. № 5. C. 13–18; № 6. C. 19–24.

39

Глава 2. Понятие и виды внесудебных административных споров

главное, устойчивое, закономерное в праве, сущность российского права в целом. Принципы должны зависеть не от субъективного усмотрения законодателя, а от объективно существующих и изменяющихся общественных отношений.

А. Л. Кононов указывал, что под правовыми принципами должны пониматься именно правовые, а не политические идеи. В таком случае они становятся способными служить критерием оценки этих норм судами. Именно в связи с этим теория общих принципов права появилась во французской юриспруденции в середине XX в. в связи с потребностями судебной практики1.

Конституционный Суд РФ указывал, что принципы являются критерием и мерой оценки правомерности всех нормативных правовых актов и могут напрямую применяться судами2. Верховный Суд РФ в своих актах также поднимал вопрос о правовых принципах и их месте в правовой системе Российской Федерации3.

При этом представляется важным отметить, что правовые принципы представляют именно одну из форм существования права, которая вырабатывается прежде всего в практике применения права органами государственной власти (в том числе судами), а также иными субъектами, наделёнными публично-властными полномочиями. В силу поддержки и принудительного исполнения со стороны публичной власти такие принципы становятся общеобязательными формами существования права, а не правилами морали либо иных форм социальной регуляции. Хотя правовые принципы могут существовать и в «неписаной» форме, в случае их восприятия в нормативных правовых актах они преобразуются также и в «нормы-принципы»4.

Определённые принципы права могут быть обозначены как ад- министративно-правовые принципы или принципы административ- но-правового регулирования, в связи с тем, что они применяются

1 Кононов А. Л. Об общих принципах права во французской и бельгийской судебной практике по административным делам // Государство и право. 2001. № 3. C. 82–86.

2Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. № 1 П «По делу

опроверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвёртой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации».

3 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О при-

менении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.

4 Ершов В. В. Указ. соч. C. 17, 18.

40